ECLI:CZ:NSS:2018:7.AFS.115.2018:27
sp. zn. 7 Afs 115/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Prvosenka Flowers, s. r. o.,
se sídlem nám. Přátelství 1518/2, Praha 10, zastoupen Mgr. Romanem Klimusem, advokátem
se sídlem Heršpická 813/5, Brno, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 27. 2. 2018, č. j. 11 Af 32/2017 - 135,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2018, č. j. 11 Af 32/2017 - 135,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobci byl na základě jeho žádostí přiznán v 1., 2. a 3. čtvrtletí roku 2010 příspěvek
na zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě (dále též jen
„příspěvek“) podle §78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“). O přiznání příspěvku za 1. čtvrtletí ve výši 1 568 000 Kč a za 2. čtvrtletí
ve výši 3 128 000 Kč rozhodla krajská pobočka Úřadu práce v Českých Budějovicích. O přiznání
příspěvku za 3. čtvrtletí ve výši 3 272 000 Kč rozhodla krajská pobočka Úřadu práce
pro hl. m. Prahu. Poté ovšem Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne
23. 7. 2014, č. j. 2 T 115/2012 - 4616 (následně potvrzeným usnesením Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 14. 1. 2015, č. j. 3 To 535/2014 - 4655), uznal žalobcovu tehdejší
zaměstnankyni R. K. vinnou trestným činem dotačního podvodu ve smyslu §212 zákona
č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. Toho se dopustila tím, že uzavírala s osobami zdravotně
postiženými pracovní poměry s tím, že tyto osoby informovala, že budou za vykonanou práci
dostávat měsíčně částku 2 000 Kč místo částky 5 875 Kč, uvedené v pracovní smlouvě a na
výplatních páskách, což se týkalo nejméně 58 zaměstnanců. Tímto jednáním způsobila
obžalovaná v období 1. až 3. čtvrtletí roku 2010 škodu České republice nejméně ve výši
1 616 104 Kč.
[2] V reakci na tento odsuzující rozsudek vyzvala krajská pobočka Úřadu práce v Českých
Budějovicích žalobce výzvou ze dne 25. 5. 2015, č. j. MPSV-UP/25673/15/CB, k vrácení části
příspěvků za 1. a 2. čtvrtletí, a to v celkové výši 3 120 720 Kč. Obdobně krajská pobočka Úřadu
práce pro hl. m. Prahu výzvou ze dne 25. 5. 2015, č. j. MPSV-UP/20744/15/AA, vyzvala žalobce
k vrácení části příspěvku za 3. čtvrtletí, a to ve výši 2 174 892 Kč. Žalobce na výzvy reagoval
dne 3. 6. 2015 dvěma podáními označenými jako „Sdělení k výzvě ze dne 25. 5. 2015“, která
adresoval příslušným krajským pobočkám Úřadu práce. V nich uvedl, že neakceptuje požadavek
na vrácení příspěvků, respektive nesouhlasí s konkrétní výší příspěvků, která má být vrácena.
Příslušné krajské pobočky Úřadu práce na „Sdělení“ žalobce nereagovaly. Žalobce požadované
příspěvky ani v částečné výši nevrátil. Krajská pobočka Úřadu práce pro hl. m. Prahu následně
zaslala Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu (dále jen „finanční úřad“) podnět k prošetření
možného porušení rozpočtové kázně. Krajská pobočka Úřadu práce v Českých Budějovicích
obdobně zaslala finančnímu úřadu postoupení pohledávky k vymáhání z důvodu téhož porušení
rozpočtové kázně.
[3] Finanční úřad následně zahájil u žalobce trojici daňových kontrol za jednotlivá čtvrtletí,
které probíhaly od února do června 2016. Na jejich základě vydal tři platební výměry ze dne
10. 6. 2016, kterými byl žalobci podle §44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech, vyměřen odvod zadržených prostředků do státního rozpočtu ve výši
1 041 678 Kč za 1. čtvrtletí (platební výměr č. j. 4879731/16/2000-31476-107374), ve výši
2 079 042 Kč za 2. čtvrtletí (platební výměr č. j. 4879754/16/2000-31476-107374) a ve výši
2 174 892 Kč za 3. čtvrtletí roku 2010 (platební výměr č. j. 4879766/16/2000-31476-107374).
[4] Proti těmto třem platebním výměrům podal žalobce odvolání, v nichž mimo jiné brojil
proti tomu, že řízení vedené před krajskými pobočkami Úřadu práce nebylo pravomocně
ukončeno, protože se krajské pobočky nijak nevypořádaly s žalobcovými námitkami proti
výzvám. Krom toho zpochybňoval i samo tvrzení, že poškozoval své zdravotně postižené
zaměstnance, a tvrdil, že si jeho zaměstnanci sice skutečně odnášeli fyzicky výplatu pouze ve výši
zhruba 2 000 Kč, ovšem zbývající částka jim byla pouze stržena na měsíční paušál za služby
pro rodinu a domácnost, které jim žalobce na základě dohod s nimi poskytoval. Tato odvolání
žalovaný zamítl trojicí rozhodnutí ze dne 28. 6. 2017, č. j. 29300/17/5000-10470-700290,
č. j. 29301/17/5000-10470-700290 a č. j. 29302/17/5000-10470-700290. V nich uvedl,
že nevrácením části poskytnutého příspěvku, jak byla stanovena ve výzvách krajských poboček
Úřadu práce, ve stanovené lhůtě porušil žalobce §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, čímž
došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových
pravidlech. K námitce, že nebylo pravomocně ukončeno řízení před krajskými pobočkami Úřadu
práce, se žalovaný nemohl vyjádřit, neboť se týkala postupu jiného státního orgánu. Dále
konstatoval, že byly splněny všechny podmínky stanovené v §78 odst. 10 zákona
o zaměstnanosti, neboť příspěvek byl vyplácen v nesprávné výši a žalobci byla výzvami
stanovena lhůta pro vrácení poměrné části poskytnutého příspěvku. Samotné platební výměry
ovšem byly vydány výlučně na základě výsledků daňových kontrol ve smyslu §147 odst. 4 zákona
č. 280/2009 Sb., daňového řádu.
II.
[5] Proti těmto rozhodnutím žalovaného podal žalobce ke Krajskému soudu v Brně žalobu,
v níž brojil proti tomu, že řízení o finanční kontrole nebylo před krajskými pobočkami Úřadu
práce řádně skončeno, neboť nezareagovaly na jeho sdělení z 25. 5. 2015. Tato sdělení měla
být posouzena jako námitky podle §13 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád),
na který odkazuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Dále nesouhlasil s tím,
že částka požadovaná zpět Úřadem práce a následně finančním úřadem byla v součtu o více
než 3,5 milionu Kč vyšší než škoda vyčíslená v odsuzujícím trestním rozsudku.
[6] Krajský soud v Brně postoupil žalobu Městskému soudu v Praze jako soudu místně
příslušnému (dále jen „městský soud“). Ten jí vyhověl rozsudkem ze dne 27. 2. 2018. V něm
přitakal žalobci, že jako podklad pro finanční orgány mohou posloužit jen takové podklady, které
mají příslušnou právní relevanci. V daném případě to znamená, že v řízení před Úřadem práce
musí být nejprve postaveno na jisto, že povinnost odvést do státního rozpočtu poskytnutý
příspěvek vůbec vznikla. Povinnost odvést (vrátit) poskytnutý příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením tedy nastává teprve na základě pravomocné výzvy
k vrácení tohoto přeplatku podle §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti. Výzva k vrácení
přeplatku je přitom podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015,
č. j. 4 Ads 190/2015 - 72, rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a je tudíž proti n í ve smyslu §81
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, přípustné odvolání k Ministerstvu práce
a sociálních věcí.
[7] V posuzované věci krajská pobočka Úřadu práce pro hlavní město Prahu vydala dne
25. 5. 2015 výzvu k vrácení přeplatku na poskytnutém příspěvku za 3. čtvrtletí roku 2010
a krajská pobočka Úřadu práce v Českých Budějovicích vydala téhož dne obdobnou výzvu
za 1. a 2. čtvrtletí roku 2010. Ani jedna z těchto výzev k vrácení přeplatku neobsahuje žádné
poučení o možnosti podat proti ní opravný prostředek. Žalobce na výzvy reagoval dvěma
obsahově obdobnými dokumenty označenými shodně jako „Sdělení k výzvě ze dne 25. 5. 2015“
datovanými ke dni 3. 6. 2015, které adresoval příslušným krajským pobočkám Úřadu práce.
Obsahem těchto „sdělení“ je nesouhlas žalobce s uloženou povinností k vrácení příspěvků,
respektive nesouhlas s konkrétní výší příspěvků, které mají být dle výzvy vráceny. Tato sdělení
měla být podle §37 odst. 1 věty druhé správního řádu posouzena jako odvolání proti výzvám
k vrácení příspěvků, a to tím spíše, že výzvy neobsahovaly žádné poučení o možnosti podat proti
nim opravný prostředek. Vzhledem k tomu, že o těchto odvoláních, majících navíc odkladný
účinek, nebylo rozhodnuto, dospěl městský soud k závěru, že výzvy k vrácení příspěvků dosud
nenabyly právní moci, a nebylo tudíž ani pravomocně rozhodnuto o žalobcově povinnosti odvést
do státního rozpočtu poskytnuté příspěvky, tato povinnost proto žalobci doposud nevznikla.
Nelze přitom akceptovat stav, kdy se finanční orgány nezabývají tím, zda podklady, které slouží
k jejich vlastním rozhodnutím, jsou dostatečné, v daném případě zda jsou pravomocné. Jestliže
tomu tak nebylo, nebyly dány ani podmínky pro to, aby správce daně vydal platební výměry,
kterými žalobci vyměřil odvody do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně, neboť závěr
o tomto porušení rozpočtové kázně byl předčasný. Městský soud proto zrušil trojici rozhodnutí
žalovaného i trojici platebních výměrů finančního úřadu, přičemž se již nezabýval námitkami
žalobce ohledně konkrétní výše vyměřené částky odvodu do státního rozpočtu, neboť by tím
nepřípustně nahrazoval činnost Úřadu práce, respektive Ministerstva práce a sociálních věcí jako
jeho odvolacího orgánu.
III.
[8] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel upozornil, že městský soud výrokem svého rozsudku znemožňuje orgánům
finanční správy následný postup ve věci. Soud zrušením rozhodnutí o odvolání i platebních
výměrů vrátil věc do stadia, kdy je ukončena daňová kontrola. Zpráva o daňové kontrole však
není rozhodnutím, na které by mohl správce daně procesně navázat, takže v dané věci stěžovatel
nemůže pokračovat, jak plyne i z §85 odst. 5 daňového řádu. Řízení tak nemůže pokračovat
vydáním jiného platebního výměru, neboť správce daně musí podle pokynu městského soudu
vyčkat rozhodnutí Úřadu práce o odvolání. Soud se také nezabýval otázkou, zda vůbec lze
v řízení před Úřadem práce pokračovat, například s ohledem na běh lhůt. Přitom není pochyb
o tom, že k porušení rozpočtové kázně došlo. Nepravdivost žalobcem uváděných údajů byla
potvrzena i pravomocným odsuzujícím trestním rozsudkem ve věci jeho zaměstnankyně, kterým
jsou navíc podle §99 daňového řádu orgány finanční správy vázány. Není tedy možné, aby v této
situaci nebyl odvod vyměřen. Vzhledem k tomu, že Úřad práce výzvy podrobně odůvodnil
a uvedl i výpočty částek k vrácení za jednotlivá čtvrtletí, nedá se říct, že by výzvy byly nesprávné
či nezákonné, pouze nejsou dle názoru městského soudu pravomocné.
[10] Skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně přitom přezkoumal v rámci trojice
daňových kontrol finanční úřad a stěžovatel následně v rozhodnutích o odvolání uvedl: „Správce
daně při svých zjištěních vycházel z dostupných důkazních prostředků, které měl k dispozici. Použití údajů
a některých formulací z výzvy poskytovatele neznamená, že nedošlo ze strany správce daně k provedení
dokazování nebo k posouzení důkazů předložených odvolatelem. Výpočet částky, která měla být vrácena
do státního rozpočtu a která je uvedena ve zprávě o daňové kontrole, je rozhodný pro správné zjištění a stanovení
odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech. Správce daně se pak po prověření
předložených důkazních prostředků ztotožnil v šetřeném případě s kontrolním zjištěním Úřadu práce v Českých
Budějovicích (resp. pro hlavní město Prahu)“. Správce daně také uvedl soupis dokladů, na jejichž základě
byla ověřena oprávněnost výzev, a stěžovatel odkázal na již pravomocný trestněprávní rozsudek.
Daňovými kontrolami tak bylo dostatečně prokázáno, že příspěvky byly žalobci vyplaceny
na základě uvedení nesprávných údajů. Ostatně o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně,
je oprávněn rozhodnout pouze správce daně, a to na základ ě zmocnění v §10 odst. 1 písm. g)
zákona č. 456/2011 Sb., o finanční správě, §44a odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech a §1
a §2 odst. 3 písm. b) daňového řádu.
[11] Stěžovatel také nesouhlasil s tím, aby na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 11. 2015, č. j. 4 Ads 190/2015 - 72, bylo možno anulovat celé řízení vedené finančním
úřadem a stěžovatelem, který navíc tehdy nebyl účastníkem daného soudního řízení a ve vztahu
k výzvám Úřadu práce jím není ani nyní. Stěžovateli nelze dle jeho názoru klást k tíži změnu
přístupu Nejvyššího správního soudu k výzvám Úřadu práce, tím méně po něm požadovat,
aby bez výslovného zákonného zmocnění stěžovatel zkoumal právní moc podkladových
rozhodnutí nebo dalších písemností jiných státních orgánů. Přitom i Krajský soud v Ostravě
v rozsudku ze dne 7. 3. 2018, č. j. 22 Af 103/2016 - 54, přiznal, že došlo ve věci posuzování
výzev Úřadu práce k judikatornímu odklonu. Stěžovatel byl v době svého rozhodování v dobré
víře, že výzva Úřadu práce právní moci nenabývá, resp. že rozhodnutím není, ostatně ani z textu
výzev nebylo zřejmé, že by bylo možno se proti nim odvolat. Pokud by však byl stěžovatel
„retroaktivně“ nucen přistoupit na výklad, že taková výzva je rozhodnutím, pak by takovým
rozhodnutím byl správce daně, potažmo stěžovatel, vázán podle §99 daňového řádu. Nelze navíc
zrušit prvostupňové rozhodnutí a zbavit tím stěžovatele možnosti v dané věci znovu rozhodnout.
Stěžovateli není zřejmé, jak by bylo možno nyní dosáhnout nápravy, když k porušení rozpočtové
kázně již prokazatelně došlo, ale Úřad práce, který má podkladovou výzvu „opravit“ (tedy
posoudit žalobcovo podání jako odvolání a rozhodnout o něm), není účastníkem řízení
o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a naopak stěžovatel není účastníkem řízení
o výzvě Úřadu práce. Stěžovatel není ani oprávněn vrátit podklad poskytovatele k provedení
kontroly s tím, že není pravomocný.
[12] Co se týče údajně sporných částek vyčíslených Úřadem práce v předmětných výzvách,
stěžovatel zdůraznil, že trestní řízení je založeno na zcela odlišných zásadách než řízení daňové,
a to zejména ve vztahu k důkaznímu břemenu a posuzování zavinění. Úřad práce jako
poskytovatel dotace požadoval v každé ze tří výzev od žalobce navrácení částek, které byly
vyplaceny neprávem, nikoli celé poskytnuté částky, a to na základě konkrétního výpočtu výše
neoprávněně čerpaných prostředků. Trestní rozsudek pak ve věci výše způsobené škody obsahuje
formulaci „nejméně ve výši“, nejde tedy o finální ani přesnou částku.
[13] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek městského soudu zrušen a věc mu
vrácena k dalšímu řízení.
IV.
[14] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud předesílá, že smyslem řízení podle §65 a následujících s. ř. s. je
posoudit, zda žalobce nebyl „na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti (…)“. V nyní posuzovaném případě to znamená, že úkolem správních soudů bylo
a je posoudit zákonnost rozhodnutí a jim předcházejícího postupu těch orgánů, proti nimž žaloba
směřovala, tedy stěžovatele, respektive finančního úřadu. Zákonnost jejich jednotlivých kroků je
přitom třeba posuzovat při vědomí právní a faktické situace existující v době, kdy tyto kroky
učinili.
[18] Jak plyne z výše provedené skutkové rekapitulace, začalo řízení před orgány finanční
správy okamžikem, kdy bylo finančnímu úřadu dne 9. 7. 2015 doručeno „Postoupení pohledávky
k vymáhání“ od krajské pobočky Úřadu práce v Českých Budějovicích, respektive kdy mu byl
dne 23. 7. 2015 doručen obdobný „Podnět k prošetření možného porušení rozpočtové kázně“.
Finanční úřad byl povinen postupovat podle §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, který v tehdy
účinném znění stanovil: „Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen
prostřednictvím Úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě
nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši; obdobně je zaměstnavatel povinen vrátit příspěvek
v případě, že mu byl poskytnut v období 12 měsíců přede dnem nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty
za umožnění výkonu nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 3. Nesplnění těchto povinností je porušením
rozpočtové kázně.“ Na něj navazoval §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech,
který stanovil, že „[p]orušením rozpočtové kázně je (…) b) neoprávněné použití nebo zadržení peněžních
prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv
jejich příjemcem“. Navazující §44a odst. 11 téhož zákona pak stanovil, že správu odvodů
za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají finanční úřady podle daňového řádu.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že za této situace v červenci 2015,
kdy finanční úřad obdržel podněty od obou krajských poboček Úřadu práce, bylo správným
a zákonným postupem zahájit úkony vedoucí ke stanovení odvodů za porušení rozpočtové
kázně, což také učinil. Samotný §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti přitom nekladl na podnět
týkající se porušení rozpočtové kázně či na jemu předcházející výzvu k vrácení části příspěvků
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě žádné
konkrétní požadavky, ať už formální, z hlediska jejich „pravomocnosti“, či materiální, z hlediska
kvality prokázání důvodnosti takové výzvy.
[20] Za tohoto právního stavu nebylo možno finančnímu úřadu nic vytknout, pokud
na základě takových podnětů zahájil trojici daňových kontrol ve vztahu k jednotlivým čtvrtletím
roku 2010 a v rámci těchto daňových kontrol činil úkony, které by umožnily jasně zjistit,
zda k porušení rozpočtové kázně došlo, či nikoli. Nejvyšší správní soud podotýká, že daňové
kontroly trvaly čtyři měsíce a finanční úřad si během nich vyžádal informace od krajských
poboček Úřadu práce, včetně výpisů z bankovního účtu žalobce, dal žalobci možnost vyjádřit se
k výsledku kontrolního zjištění, žalobce tuto možnost využil a následně s ním byla projednána
zpráva o daňové kontrole. Finanční úřad tak zjevně postupoval, jak ostatně stěžovatel zdůrazňuje
i v kasační stížnosti, veden pocitem, že právě na něm, nikoli na Úřadu práce, leží primární
odpovědnost za to, aby bylo porušení rozpočtové kázně zjištěno a výše uloženého odvodu
uložena přesvědčivým a přezkoumatelným způsobem. V tom, že tak učinil jednak on sám formou
daňové kontroly, jednak stěžovatel v rámci odvolacího řízení, jistě není nic, co by bylo možno
kritizovat, tím méně označit za nezákonné.
[21] Je pravda, že náhled na povahu výzvy k vrácení přeplatku a na rozložení úkolů mezi
Úřadem práce a orgány finanční správy poněkud pozměnil rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 11. 2015, č. j. 4 Ads 190/2015 - 72, z něhož zejména vycházel městský soud. Je třeba
nejprve připomenout skutkové okolnosti tohoto případu. Zde šlo o žalobce, který byl také
zaměstnavatelem zaměstnávajícím na chráněných pracovních místech více než 50 % osob
se zdravotním postižením a na základě žádosti mu byl dlouhodobě přiznáván státní příspěvek
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 zákona o zaměstnanosti.
Úřad práce vykonal u žalobce veřejnoprávní kontrolu, při které byl konstatován přeplatek
na tomto příspěvku. Proti závěrům kontroly podal stěžovatel námitky, kterým nebylo vyhověno
rozhodnutím ředitelky příslušné krajské pobočky Úřadu práce. Poté, co městský soud odmítl
žalobu proti tomuto rozhodnutí o námitkách, vydala krajská pobočka Úřadu práce výzvu
k vrácení přeplatku na poskytnutém příspěvku. Proti této výzvě podal žalobce žalobu, kterou
městský soud odmítl s tím, že výzva není správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožnil a v reakci na kasační stížnost žalobce
konstatoval: „12. Nelze ve světle uvedeného souhlasit se stěžovatelem ani s žalovaným, že povinnost k odvodu
(vrácení) přeplatku vzniká ze zákona. Zákon o zaměstnanosti totiž pouze stanoví podmínky, za nichž tato
povinnost vzniká. Lze naopak přisvědčit stěžovateli, že výzva k vrácení přeplatku je završením postupu správního
orgánu, vedoucího ke stanovení povinnosti k vrácení přeplatku. Až v důsledku tohoto úkonu vzniká
zaměstnavateli povinnost. Výzvu tedy není možné posuzovat izolovaně jako procesní úkon správního orgánu,
kterým, jak uvedl městský soud, pouze informuje příjemce dotace o povinnosti vrátit přeplatek, ale je nutno
na tento úkon správního orgánu pohlížet jako na ukončení procesního postupu, jehož cílem je zjištění, zda příjemci
byl příspěvek vyplacen po právu a ve správné výši. Zákon o zaměstnanosti ve shora citovaném ustanovení §78
odst. 10 nestanoví explicitně formu, jakou má být zaměstnavateli stanovena lhůta. Bez ohledu na zvolenou formu
však nelze pochybovat o tom, že úkon správního orgánu vedoucí ke stanovení lhůty k vrácení přeplatku v sobě
implicitně zahrnuje závěr (zpravidla zjištěný formou kontroly) o tom, že příspěvek byl příjemci vyplacen ve výši,
na níž, byť v části, nemá z různých právních důvodů nárok.
(…)
15. Skutečnost, že zákon o zaměstnanosti nepředpokládá formální vedení správního řízení ve smyslu správního
řádu, nemá na posouzení přezkoumávaného úkonu správního orgánu vliv. Podstatné je, že se jedná o úkon, který
znamená ve svém důsledku, jako výsledek určitého procesu zjišťování skutkového stavu (v daném případě
prostřednictvím kontrol prováděných v režimu zákona o finanční kontrole a zákona o státní kontrole), založení
povinnosti stěžovatele k vrácení přeplatku ve stanovené lhůtě.
(…)
20. Z ustanovení §81 odst. 1 správního řádu vyplývá, že účastník může podat proti rozhodnutí odvolání, pokud
zákon nestanoví jinak. V případě výzvy k vrácení přeplatku dle §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti zákon
o možnosti odvolání nehovoří a je tak třeba proti tomuto úkonu – rozhodnutí – připustit opravný prostředek.
Odvolacím orgánem proti rozhodnutí Úřadu práce jako správního orgánu prvního stupně je pak dle §5 odst. 2
zákona o Úřadu práce Ministerstvo práce a sociálních věcí.“
[22] Jinak řečeno, Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že pokud se příjemce státního
příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením brání již proti výzvě
k vrácení přeplatku, bylo by nezákonným postupem Úřadu práce, respektive Ministerstva práce
a sociálních věcí, pokud by takové odvolání nebylo posouzeno, neboť výzva k vrácení přeplatku
je materiálně rozhodnutím, proti němuž je odvolání obecně přípustné. Ze samotného závěru
právě citovaného rozsudku ovšem ještě neplynou důsledky, které z nich v nyní posuzovaném
případě dovodil městský soud, tedy že finanční úřad nemohl zahájit řízení, dokud nebylo
rozhodnuto o žalobcově „sdělení“ vyloženém městským soudem jako odvolání; a tím spíše tyto
důsledky nelze dovozovat ve vztahu k červenci 2015, kdy citovaný rozsudek ještě vůbec nebyl
vydán, ovšem finanční úřad byl postaven před úkol zareagovat na podněty, které obdržel
od krajských poboček Úřadu práce.
[23] Na citovaném rozsudku je totiž třeba zdůraznit, že jeho smyslem bylo umožnit příjemci
státního příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením domoci se soudní
ochrany proti výzvě k vrácení přeplatku a ještě předtím podat odvolání. Žalobce v nyní
posuzovaném případě tvrdil, že se mu takové ochrany nedostalo, neboť nebylo rozhodnuto
o jeho opravném prostředku, který nadepsal jako „sdělení“, v žalobě jej označoval za „námitky“
a teprve městský soud jej kvalifikoval podle jeho obsahu jako „odvolání“. V tom, že o tomto
opravném prostředku nebylo rozhodnuto, ovšem nelze spatřovat pochybení finančního úřadu
či stěžovatele. Bylo by na žalobci, aby se proti nerozhodnutí o tomto opravném prostředku bránil
žalobou proti tomu, kdo byl věcně příslušný o něm rozhodnout; podle bodu 20 citovaného
rozsudku tedy proti Ministerstvu práce a sociálních věcí. To však není předmětem nynějšího
řízení, kde je žalovaným stěžovatel.
[24] Městský soud nicméně z citovaného rozsudku také dovodil, že finanční úřad neměl
zahajovat daňovou kontrolu a vést další řízení, dokud výzva k vrácení přeplatku nebyla
pravomocná. Argumentace městského soudu sice nepostrádá procesní logiku, nicméně takto
zásadní důsledek z citovaného rozsudku přímo neplyne, neboť ten se vůbec nevyjadřoval
k povinnostem orgánů finanční správy, nýbrž toliko k povinnostem Úřadu práce a Ministerstva
práce a sociálních věcí. V nyní posuzovaném případě finanční úřad a následně stěžovatel
postupovali podle zákonné úpravy, z níž nijak nevyplývalo, že by výzva k vrácení přeplatku byla
rozhodnutím ve formálním smyslu (jakkoli čtvrtý senát zdejšího soudu v zájmu umožnění soudní
ochrany dovodil, že tato výzva je rozhodnutím v materiálním smyslu) a že by finanční úřady měly
čekat, až nabude právní moci.
[25] Takový požadavek totiž obsahuje zákon zaměstnanosti až od 1. 1. 2018, kdy nabyla
účinnosti novela v podobě zákona č. 327/2017 Sb., který vložil do zákona o zaměstnanosti nový
§78a. Teprve jeho odst. 10 jasně stanoví: „Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel
povinen vrátit, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši; (…).
O povinnosti vrátit poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část vydá krajská pobočka Úřadu práce
rozhodnutí.“ Teprve z této úpravy je zjevné, že krajská pobočka Úřadu práce vydává rozhodnutí,
jež je rozhodnutím materiálně i formálně, a jakékoli další postupy jsou vázány na existenci tohoto
rozhodnutí. Z předchozí právní úpravy, kterou aplikoval finanční úřad a stěžovatel, však
povinnost čekat na právní moc této výzvy nijak nevyplývala a před vydáním rozsudku
č. j. 4 Ads 190/2015 - 72 ani nebylo zjevné, kdo nese primární odpovědnost za konstatování
vzniku povinnosti vrátit rozpočtové prostředky. Ve vztahu k rozložení úkolů mezi Úřadem práce
a orgány finanční správy teprve z citovaného rozsudku z listopadu 2015 plyne, že je to již Úřad
práce, kdo má vydat výzvu v takové podobě, aby coby rozhodnutí v materiálním smyslu obstála
v případném odvolacím řízení i v případném soudním přezkumu. Za takové situace ovšem nelze
vyčítat finančnímu úřadu, že tuto odpovědnost vzal v řízení zahájeném v červenci 2015 na sebe
a postupoval tak, aby on sám nástroji daňové kontroly výši odvodu přesvědčivě stanovil. Nelze
tedy shledat, že by se finanční úřad dopustil porušení žalobcových práv tím, že v jeho věci vedl
daňovou kontrolu a na jejím základě mu vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně,
jak se domníval městský soud. Otázka, zda se porušení žalobcových práv dopustil Úřad práce,
respektive Ministerstvo práce a sociálních věcí, nebyla předmětem nynějšího řízení zahájeného
žalobou proti rozhodnutí stěžovatele.
[26] Otázkou, zda byly odvody za porušení rozpočtové kázně vyměřeny ve správné výši,
se naopak nemohl zabývat v tomto řízení zdejší soud, neboť se jí nezabýval ani městský soud.
Touto žalobní námitkou se bude městský soud zabývat teprve v dalším řízení, kdy již bude vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku, že finanční úřad měl v dané procesní situaci
provádět daňovou kontrolu a vyměřit žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně.
[27] Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbylo než rozsudek městského soudu podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu