ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.276.2017:28
sp. zn. 7 As 276/2017 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Statutární město
Ostrava, se sídlem Prokešovo nám. 1803/8, Ostrava, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 7. 2017, č. j. 31 Af 11/2016 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 17. 12. 2015, č. j. ÚOHS-R18/2015/VZ-
44886/2015/321/IPs, zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 12. 2014, č. j. ÚOHS-S842/2014/VZ-27871/2014/541/JCh, kterým žalovaný uložil žalobci
pokutu ve výši 700 000Kč za správní delikt podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách. Pokuta byla uložena za nedodržení zákonného postupu zadavatele
při uzavření dodatku č. 4 ze dne 23. 1. 2012 ke smlouvě č. 1099/2007/MIS/LPO ze dne
13. 6. 2007. Původní smlouvu uzavřel žalobce se společností GORDIC s. r. o. a jejím předmětem
byla komplexní podpora pro užití aplikačních programových produktů a rozvoj informačních
systémů žalobce - zadavatele. Čtvrtý dodatek zahrnoval mimo jiné změnu podmínek a délky
výpovědní lhůty, která byla nově stanovena jako dvanáctiměsíční (proti původně šestiměsíční)
a nově bylo mezi smluvními stranami stanoveno, že uzavřenou smlouvu lze vypovědět nejdříve
po uplynutí pěti let ode dne podpisu dodatku smluvními stranami.
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který rozsudkem ze dne 31. 7. 2017, č. j. 31 Af 11/2016 – 45, žalobou napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Při úvaze, zda mohlo uzavření předmětného
dodatku podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, vycházel ve shodě s žalovaným
z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve věci C-454/06 ve věci Pressetext
Nachrichtenagentur GmbH proti Rakouské republice ze dne 19. 6. 2008 (dále jen „rozsudek
Pressetext“), podle kterého změna smlouvy představuje novou veřejnou zakázku tehdy, pokud
podstatně mění obsah původní smlouvy. O takovou podstatnou změnu se může jednat, pokud
mění způsobem, který nebyl v podmínkách původní zakázky předpokládán, hospodářskou
rovnováhu smlouvy ve prospěch poskytovatele, jemuž byla zakázka zadána.
[3] Pokud by za této situace zadavatel předmětné plnění zadával v některém z v úvahu
připadajících zadávacích řízení, není podle žalovaného vyloučeno, že by mohl obdržet i jiné
a výhodnější nabídky. Doba šesti let (výpovědní doba + závazek nevypovědět smlouvu)
je dostatečně dlouhá, aby bránila v realizaci transparentního zadávacího řízení. Faktická
nemožnost ukončit plnění předmětné smlouvy dříve než za šest let posunuje podle názoru
žalovaného rovnováhu ve prospěch poskytovatele. Proto je třeba dodatek hodnotit jako
podstatnou změnu smlouvy.
[4] Podle krajského soudu se však žalovaným tvrzená nevýhodnost smlouvy nevztahuje
k prodloužení výpovědní doby a fixování nemožnosti výpovědi a žalovaný tuto skutečnost ani
netvrdil. Nevýhodnost konstatoval v obecné rovině na základě stanoviska rady města. Z usnesení
rady města ze dne 19. 1. 2012 však vyplývá, že dodatek je nevýhodný po věcné stránce. Není
v něm však uvedeno, že je nevýhodný s ohledem na změnu týkající se výpovědi smlouvy.
Na druhou stanu nelze ze spisového materiálu dovodit ani závěr žalobce, že namítaná věcná
nevýhodnost se týká technického rámce změny. S odkazem na rozsudek Pressetext musí ze spisu
vyplývat, že při neexistenci ustanovení o zákazu výpovědi po určitou dobu a prodloužení
výpovědní doby by měl zadavatel konkrétní perspektivu ukončit stávající smlouvu a provést nové
výběrové řízení. Je nutno zkoumat úmysl zadavatele, žalovaný však konkrétní důvody nezjišťoval.
Ze spisu musí vyplývat, že pokud by dodatku nebylo, zvažoval by žalobce ukončení smlouvy
se stávajícím dodavatelem. Bez zjišťování konkrétních důvodů, které vedly radu města k názoru
o nevýhodnosti dodatku č. 4 nelze vyslovit, že žalobce skutečně zvažoval ukončení spolupráce.
Krajský soud proto nesouhlasil se závěrem, že zadavatel může mít prokazatelně v úmyslu smluvní
vztah v období následujících šesti let ukončit. To v řízení dosud nebylo prokázáno.
[5] Dále bylo třeba s odkazem na rozsudek Pressetext podle krajského soudu zkoumat,
zda by doba, na kterou se zákaz výpovědi vztahoval, zabránila zadavateli v provedení nového
výběrového řízení po nepřiměřenou dobu. Pokud by bylo shledáno, že tato doba není
nepřiměřená, bylo by nepodstatné, zda měl zadavatel v úmyslu od smlouvy odstoupit již v době
podpisu dodatku č. 4. Podle žalovaného doba, po kterou je zadavatel vázán nemožností smlouvu
vypovědět, nekoresponduje s délkou zadávacího řízení, a to i kdyby byla prodloužena z důvodu
podaných námitek či správního řízení u žalovaného. Žalovaný se však v rozhodnutí o rozkladu
vůbec nevypořádal s námitkou žalobce, že doba nutná pro nasazení systému a minimálně roční
zkušební provoz představuje minimálně čtyři roky. Žalobou napadené rozhodnutí je proto v této
části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nelze se spokojit s názorem prvostupňového
rozhodnutí, že doba šesti let s délkou zadávacího řízení nekoresponduje.
[6] Žalovaný argumentoval finančními výhodami plynoucími pro poskytovatele
po dobu nemožnosti smlouvu vypovědět. Podle názoru krajského soudu představuje kontinuální
příjem po dobu šesti let finanční výhodu pro poskytovatele. Žádná ze smluvních stran však
nemohla smlouvu vypovědět po stanovenou dobu. Dodavateli je na jednu stranu dána výhoda
jistého příjmu a žalobci nevýhoda, že nemůže smlouvu vypovědět a vysoutěžit pro něj teoreticky
vhodnějšího dodavatele. Žalobce však současně považuje za výhodu jistotu v tom, že informační
systém, který je pro město velmi důležitý, bude fungovat. Dlouhodobý výpadek by pro něj měl
velmi negativní dopad. Pokud by bylo dáno najisto, že je doba nepřiměřená, mohla by nemožnost
vypovědět smlouvu posunout hospodářskou rovnováhu. Pokud by však stanová doba byla
přiměřená délce zadávacího řízení, nemohla by ani vázanost po určitou dobu znamenat
pro žalobce hospodářskou újmu, neboť by byl nucen se současným dodavatelem spolupracovat,
než by došlo k vysoutěžení a implementaci nového systému.
[7] Za nedůvodný považoval krajský soud argument o tom, že ustanovení §82 odst. 7 zákona
o veřejných zakázkách se stalo součástí zákona až od 1. 4. 2012. Žalovaný však na uvedené
ustanovení poukázal pouze pro úplnost s tím, že jde právě o závěry rozsudku Pressetext
a zákonodárce vložil rozsudkem vyslovené závěry do právního řádu.
III.
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Podle stěžovatele se krajský soud nedostatečně zabýval obsahem rozhodnutí o rozkladu
a prvostupňovým rozhodnutím, pokud zpochybnil stěžovatelův závěr, že zadavatel již v době
uzavření dodatku jej považoval za nevýhodný a skutečně zvažoval ukončení spolupráce
s dodavatelem v následném šestiletém období. Nevýhodnost konstatoval na základě konkrétních
faktů, které specifikoval v obou rozhodnutích. Nevýhodnost opakovaně tvrdil sám zadavatel
ve vyjádřeních k podnětu a ve správním řízení. Odkázal zejména na body 16 - 20
prvostupňového rozhodnutí. Z nich vyplývá, že zadavatel byl při uzavírání dodatku ve složité
situaci a časové tísni, což rovněž nasvědčuje tomu, že ekonomická rovnováha mezi zadavatelem
a dodavatelem nebyla dána. To bylo potvrzeno v dokumentech rady města, zmíněných v bodech
33 - 34 prvostupňového rozhodnutí. Zjištěný skutkový stav umožňoval bezpečný závěr
o nevýhodnosti dodatku č. 4 pro zadavatele. Krajský soud pominul, že důvodem uzavření
dodatku byla výpověď smlouvy ze strany poskytovatele. Nevýhodnost uzavření dodatku
pro zadavatele posuzoval v širším kontextu a celkově, nikoli pouze z hlediska technického
charakteru. Závěr nečinil na základě stanoviska odboru projektů IT služeb a outsourcingu
a společnosti OVANET a. s., na které poukazuje krajský soud. Krajský soud pominul,
že zadavatel byl do nutnosti uzavřít dodatek „dotlačen“ stávajícím dodavatelem. Proto stěžovatel
konstatoval nevýhodnost dodatku již v době jeho uzavření. Stěžovatel tak již další důvody
(např. technického charakteru) možné nevýhodnosti tohoto dodatku ani neposuzoval, neboť
pro závěr o nevýhodnosti bylo klíčové právě postavení zadavatele v časové tísni.
[10] Stěžovatel rovněž vytkl krajskému soudu nedostatečné a nesprávné právní posouzení věci
v návaznosti na rozsudek Pressetext. Je přesvědčen, že se dostatečně podrobně v bodech 43
a 49 - 52 prvostupňového rozhodnutí zabýval přiměřeností délky doby, na kterou se dodatek
vztahuje. Poukázal na potřebu vnímat obě správní rozhodnutí jako jeden celek s tím, že pokud
se odvolací orgán ztotožní se závěry prvostupňového rozhodnutí, může je do svého rozhodnutí
převzít. Rozsudek Pressetext připouští dobu 3 let v určitém případě jako přiměřenou. Stěžovatel
výslovně konstatoval, že v tomto případě jde o dobu dvojnásobnou a že s délkou zadávacího
řízení naprosto nekoresponduje, a to ani při případných námitkách či vedení řízení u stěžovatele.
Proto se přiklonil k závěru, že doba je již natolik dlouhá, že zadavateli brání v realizaci
transparentního zadávacího řízení pro případ, že by měl v úmyslu stávající smlouvu ve znění
dodatku vypovědět. Poukázal na specifický charakter předmětu plnění veřejné zakázky.
Při rychlosti technologického pokroku v dané oblasti lze předpokládat, že vázanost zadavatele
smlouvou v délce 6 let může být pro zadavatele nevýhodná, neboť může dojít ke vzniku nových
subjektů a produktů, kteří by zadavateli při realizaci řádného zadávacího řízení mohli nabídnout
uzavření smlouvy za výhodnějších podmínek. Zadavatel se dostal při uzavírání dodatku
do natolik nevýhodné situace, že ani neměl možnost jeho výpovědi reálně zvažovat. Zadavatel tak
neměl ani hypotetickou možnost zahájit např. otevřené řízení, jelikož mu jakákoli jiná alternativa
byla odejmuta jednáním jeho stávajícího dodavatele, který mu smlouvu vypověděl a uvrhl jej tak
do časové tísně.
[11] Stěžovatel konečně popírá, že by potenciální výhoda plynoucí z dlouhodobější
nemožnosti smlouvu vypovědět, mohla svědčit oběma stranám. Je přesvědčen, že uzavřením
dodatku je nyní zvýhodněn primárně dodavatel, i když k uzavření dodatku došlo na popud jeho
chování (předchozí výpověď). Zadavatel se tak dostal do pozice slabší strany, kdy mu podmínky
obsažené v dodatku byly de facto nadiktovány stávajícím dodavatelem. Krajský soud se však tím,
že uzavření dodatku nebylo iniciováno zadavatelem, vůbec nezabýval, což způsobuje
nepřezkoumatelnost jeho rozsudku.
IV.
[12] Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Ve věci nebylo pochyb, že kriteria vyslovená v rozsudku Pressetext bylo třeba zohlednit
i v nyní projednávané věci, přestože do §82 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách byla včleněna
s účinností až od 1. 4. 2012. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 8. 3. 2018,
č. j. 10 As 150/2017 - 58, „i před novelizací zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, která vnesla
do §82 nový odstavec 7 definující "podstatnou změnu práv a povinností" vyplývajících ze smlouvy, se mohl
zadavatel dopustit správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) tohoto zákona, pokud sice původně uzavřel
s vybraným uchazečem smlouvu v souladu s návrhem obsaženým v jeho nabídce (§82 odst. 2), ale následně k ní
strany uzavřely dodatky, které změnily původní parametry smlouvy natolik, že by to za použití v původním
zadávacím řízení mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“.
[16] Jakkoli je rozsudek Pressetext podstatný pro posouzení, co se rozumí podstatnou změnou
veřejné zakázky během doby jejího trvání, a je předobrazem následného ustanovení §82 odst. 7,
nelze nepřipomenout, že i přes jeho zobecňující potenciál z něj vyplývá relativně úzká spojitost
se skutkovými okolnostmi konkrétního případu, který Soudní dvůr rozhodoval a které
se podstatně liší od nyní projednávané věci. Nyní podstatná kritéria byla jedněmi z mnoha,
k nimž se Soudní dvůr k položeným předběžným otázkám vyslovil. Obdobně jako nyní byla
původní veřejná zakázka zadána na dobu neurčitou, avšak již při sjednání původní smlouvy bylo
dohodnuto vzdání se práva výpovědi po určitou dobu (od jejího uzavření v roce 1994 do konce
roku 1999). Poté byla smlouva dále plněna a druhým dodatkem bylo vzdání se práva výpovědi
znovu sjednáno na dobu dalších 3 let (na období let 2006 - 2008). Za této situace Soudní dvůr
uvažoval, že jakkoli je sjednání veřejné zakázky na služby na dobu neurčitou cizí systému a cíli
právních předpisů Společenství v oblasti veřejných zakázek, není současně ani zakázáno. Jestliže
za nastalé situace není indicie k výpovědi smlouvy zadavatelem a provedení nového výběrového
řízení, není vzdání se práva výpovědi na dobu tří let v průběhu platnosti zakázky na služby
na dobu neurčitou novým zadáním zakázky ve smyslu směrnice 92/50.
[17] Pro Nejvyšší správní soud z toho vyplývá, že změna hospodářské rovnováhy ve prospěch
poskytovatele závisí vždy na posouzení konkrétních okolností případu. To ostatně zdůrazňuje
rovněž stěžovatel. Rovněž nelze kategoricky konstatovat, jaká konkrétní doba vzdání se práva
výpovědi již představuje podstatnou změnu veřejné zakázky. Konečně pro posouzení, co lze již
považovat za podstatnou změnu veřejné zakázky, jsou podstatné podmínky původního řízení –
podmínky, za nichž byla veřejná zakázka původně zadána (srov. bod 80 rozsudku Pressetext).
[18] Krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, požadoval
doplnění zjištění o skutkovém stavu k prokázání případného záměru žalobce vypovědět smlouvu
(pouhé stanovisko rady města krajskému soudu nepostačuje) a rovněž vyžadoval podrobněji
se zabývat přiměřeností délky doby, po kterou nelze smlouvu vypovědět. Stěžovatel naproti tomu
namítal, že jeho zjištění jsou dostatečná a nepřezkoumatelným shledával závěry krajského soudu.
[19] Stěžovatel považoval za nedůvodnou výtku krajského soudu o pouze hypotetické
nevýhodnosti čtvrtého dodatku pro zadavatele. Krajský soud se podle něj dostatečně nezabýval
prvostupňovým rozhodnutím. Tato námitka není důvodná. Krajský soud poznamenal, že tvrzená
nevýhodnost dodatku pro zadavatele vyplývající podle stěžovatele též z usnesení rady města
ze dne 19. 1. 2012 se týkala věcné stránky dodatku, nikoli stránky právní. Tento argument
krajského soudu považuje i Nejvyšší správní soud za podstatný. Změna obsahu původní smlouvy
formou přijetí dodatku nemá v tomto případě podobu zásahu do obsahu vzájemných práv
a povinností, jako by tomu mohlo být např. u následné dohody o změně výše smluvní pokuty
za nedodržení smluvních povinností nebo při posouzení následně uzavřeného narovnání
sporných práv mezi smluvními stranami. V nyní projednávaném případě je podstatně obtížnější
určit, kdo má z takového ujednání větší prospěch, neboť obsah vzájemných práv a povinností
se uzavřením dodatku nemění. Obecně totiž vzdání se práva smlouvu vypovědět po určitou dobu
nic nemění na tom, že smlouva je nadále účinná a strany plní tak, jak si předtím dohodly.
[20] Stěžovatel se ani v kasační stížnosti nezaobírá tím, zda lze subjektivní stanovisko
zadavatele při uzavírání dodatku, vyplývající především ze skutkových okolností (tlak v souvislosti
s blížícím se koncem výpovědní lhůty po vypovězení smlouvy dodavatelem a objektivní
nemožnost zadavatele včas zajistit řádné fungování systémů), objektivizovat do té míry,
že již samo o sobě znamená vychýlení hospodářské rovnováhy smlouvy ve prospěch
poskytovatele. Rovněž nelze oprávněnost názoru stěžovatele dovozovat pouze z toho,
že nevýhodnost dodatku opakovaně tvrdil sám zadavatel. Ten ostatně v řízení před soudem své
stanovisko doplnil a poukazoval na druhé straně na důvody, pro které bylo vzhledem k nastalé
situaci uzavření dodatku přijatelným kompromisem. Může být totiž rozdíl, jak na věc nahlížel
zadavatel v době uzavírání dodatku ke smlouvě, a následným vyhodnocením důvodů, které
k uzavření dodatku vedly. Faktické okolnosti, za kterých byl dodatek uzavírán, mohou být
významné při posouzení motivu, který zadavatele k uzavření dodatku vedl a mohou napomoci
při interpretaci výhodnosti či nevýhodnosti nového ujednání pro některou ze smluvních stran.
Rozhodným však především bude právní posouzení úpravy sjednaného dodatku, a to vzhledem
k obsahu práv a povinností upravených v původně uzavřené smlouvě. Ta totiž stanovila výchozí
ekonomickou rovnováhu mezi smluvními stranami. Zadavatel již ve správním řízení a poté
i v řízení před soudem podrobně vysvětloval, že dodatek sice uzavíral nikoli za komfortních
okolností, přesto však pro něj za dané situace představoval nezanedbatelný přínos, který spočíval
ve fixaci stavu směrem k zajištění provozu systémů do budoucna.
[21] Poukaz stěžovatele na body 16 a 20 prvostupňového rozhodnutí není případný. Jde
o rekapitulační část odůvodnění, ve které stěžovatel neprovádí vlastní hodnocení případu. Navíc
v bodě 16 se uvádí stanovisko zadavatele, který uzavření dodatku vnímal „jako maximálně možné
kompromisní řešení dosažené v rámci vyjednávání s vybraným uchazečem“. Nepřípustně zkratkovitou je pak
následná úvaha stěžovatele, že závěr o složité situaci a časové tísni nasvědčuje faktu,
že „ekonomická rovnováha mezi zadavatelem a dodavatelem dána nebyla“. I zde stěžovatel směšuje
okolnosti, za kterých byl dodatek sjednáván s tím, co bylo mezi smluvními stranami následně
ujednáno. Ona ekonomická (hospodářská) rovnováha mezi smluvními stranami nebyla primárně
určována tím, za jakých podmínek probíhalo jednání o dodatku a jak jedna ze smluvních stran
vnímala nezbytnost jeho uzavření, ale především tím, jak byla vzájemná práva a povinnosti
upraveny v původní smlouvě. Ve vztahu k ní je třeba posoudit, zda nově dohodnutá pravidla
představují vychýlení rovnováhy ve prospěch jedné ze smluvních stran, či zda tomu tak není.
Proto bod 37 rozsudku Pressetext připomíná, že „změna smlouvy může být rovněž považována
za podstatnou, jestliže mění způsobem, který nebyl v podmínkách původní smlouvy předpokládán, hospodářskou
rovnováhu smlouvy ve prospěch poskytovatele, jemuž byla zakázka zadána“ [podtržení doplněno NSS].
[22] Závěr o nevýhodnosti dodatku č. 4 pro zadavatele nevyplývá ani ze stěžovatelem
označených bodů 26, 28, 29, 31, a 35 žalobou napadeného rozhodnutí o rozkladu. Stěžovatel
v zásadě opakovaně argumentuje tak, že již proto, za jakých podmínek zadavatel k uzavření
dodatku přistoupil, je vychýlena rovnováha smlouvy ve prospěch dodavatele. Proč tento
předpoklad nemusí platit, je uvedeno výše. V bodě 26 je vyjádřena premisa, že pro povinnost
uzavření dodatku cestou zadávacího řízení je rozhodující změna délky výpovědní lhůty,
a že se tím mění hospodářská rovnováha v neprospěch zadavatele. Jak však vyplývá i z rozsudku
Pressetext, ani relativně delší nemožnost ukončit uzavřenou smlouvu nemusí znamenat podstatnou
změnu smlouvy, kterou by bylo nutné provést pouze cestou zadávacího řízení.
[23] Body 28 a 29 rovněž dostatečné odůvodnění nepřináší, protože reagují na bod 47
prvostupňového rozhodnutí, který míří izolovaně k tomu, zda zadavatel považoval
či nepovažoval při schvalování uzavření dodatku za výhodné. Závěr v bodě 47 prvostupňového
rozhodnutí, podle kterého „zadavatel považoval dodatek č. 4 již v době podpisu tohoto dodatku
za nevýhodný, a proto lze jednoznačně dovodit, že mohl mít v následujících šesti letech v úmyslu takto nevýhodnou
smlouvu ukončit“, je pro Nejvyšší správní soud obtížně interpretovatelný. Ani stěžovatel netvrdí,
že by disponoval důkazy, podle kterých zadavatel, přestože právě uzavřel předmětný dodatek,
se jím následně nehodlal řídit, popř. jakým způsobem hodlal smlouvu ukončit, ačkoli sám
souhlasil s dočasným vzdáním se práva smlouvu vypovědět. Lze se tak domnívat,
že jde o poněkud křečovitou snahu dostát požadavkům rozsudku Pressetext, který podmiňuje
přípustnost sjednání obdobného dodatku mimo zadávací řízení tím, že není (v tomto případě
podle stěžovatele je), žádná perspektiva ukončení stávající smlouvy zadavatelem. V tomto ohledu
je důvodná výtka krajského soudu, podle které bez případného zjišťování konkrétních důvodů,
které vedly radu města k názoru o nevýhodnosti dodatku, nelze vyslovit, že zadavatel ukončení
spolupráce s dodavatelem skutečně zvažoval.
[24] Závěr o dostatečně zjištěném skutkovém stavu nevyplývá ani z bodu 31 žalobou
napadeného rozhodnutí. Zde stěžovatel bez bližší zmínky o konkrétních skutkových zjištěních
stran případného úmyslu žalobce ukončit smlouvu tuto jeho motivaci presumuje z neuspokojivé
spolupráce s jinou společností poskytující obdobné služby. Z rozhodnutí nevyplývá, proč by
kvalita spolupráce s jiným subjektem měla automaticky předurčovat, že by měla obdobná situace
nastat i s vybraným dodavatelem. Stěžovatel si na tomto místě protiřečí, pokud současně tvrdí,
že existují důvody, pro které může být dlouhá výpovědní doba pro zadavatele výhodná, aby hned
vzápětí konstatoval, že zásadní je, že zadavatel nebyl oprávněn ukončit smlouvu ve znění dodatku
jiným způsobem než výpovědí a musel nést následky pro něj nevýhodně prodloužené výpovědní
doby.
[25] Stěžovatelem označené části žalobou napadeného rozhodnutí proto nepřesvědčují
Nejvyšší správní soud o tom, že rozhodnutí a jemu předcházející řízení netrpí deficity, které mu
vytkl krajský soud. Stěžovateli lze přisvědčit, pokud zdůrazňuje, že jeho závěry nevyplývají
primárně ze stanoviska odboru IT služeb a outsourcingu a společnosti OVANET a. s. I krajský
soud však pouze podpůrně poukázal na to, že zmíněná stanoviska nejsou součástí spisu.
[26] Krajský soud tedy odlišuje obecné povědomí zadavatele o výhodnosti situace, do které
se dostal uzavřením smlouvy a jejím následným vypovězením dodavatelem, od výhodnosti
či nevýhodnosti řešení v podobě uzavřeného dodatku. Vyžaduje doplnění skutkových zjištění,
pokud má být rozhodnutí o uložení sankce zákonné. Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského
soudu. Ani poukaz stěžovatele na konkrétní části obou správních rozhodnutí nevede k závěru
o nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu.
[27] K námitce týkající se názoru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí v části
týkající se nepřiměřenosti doby, po kterou nadále nelze smlouvu vypovědět, lze uvést následující:
stěžovatel v prvostupňovém rozhodnutí (především v bodě 51) zřetelně vyjádřil, že doba 6 let je
oproti Soudním dvorem aprobovaným 3 rokům dobou dvojnásobnou a že s délkou zadávacího
řízení již nekoresponduje, a to ani v případě, že by se doba zadávacího řízení prodloužila
z důvodu podaných námitek nebo vedení správního řízení u stěžovatele. K tomu žalobce
v rozkladu uvedl, že nesouhlasí s názorem, že nemožnost výpovědi po dobu 5 či 6 let je pro něj
nevýhodná. Poukázal na dobu přípravy a realizace nové veřejné zakázky, dobu nutnou
pro nasazení nového systému, včetně alespoň ročního zkušebního provozu, po kterou by nutně
musel provozovat rovněž stávající systém.
[28] Správní soud musí posoudit, zda jsou závěry žalovaného, s ohledem na obsah
prvostupňového i napadeného rozhodnutí, která je nutné vnímat v jejich vzájemné souvislosti,
neboť tvoří jeden celek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 88/2009 - 48), přezkoumatelné či nikoliv. Jak však připustil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 – 25, „úkolem odvolacího,
resp. rozkladového orgánu je zejména reagovat na odvolací, resp. rozkladové námitky (§89
odst. 2 věta druhá správního řádu z roku 2004). Z hlediska ekonomie řízení není vyloučeno,
aby odvolací orgán argumentaci správního orgánu prvního stupně pouze doplnil. Při soudním
přezkumu odvolacího rozhodnutí je třeba vzít v úvahu, že ve správním řízení tvoří rozhodnutí
obou stupňů jeden celek. Mezery v odůvodnění rozhodnutí o odvolání, které by jinak
způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost, proto mohou zaplnit argumenty obsažené již
v rozhodnutí prvního stupně. Ani skrze kombinované posouzení důvodů uvedených
v prvostupňovém rozhodnutí i v rozhodnutí o rozkladu však nelze přisvědčit názoru stěžovatele,
že dostatečně vysvětlil, proč považuje dobu 5 resp. 6 let za nepřiměřenou. Tento jeho názor sice
z obou rozhodnutí vyplývá, chybí však podrobnější vysvětlení, na základě jakých konkrétních
důvodů (např. údaje o průměrném trvání realizace obdobné veřejné zakázky včetně případného
navazujícího řízení u stěžovatele) stěžovatel tento názor zastává. Rovněž chybí vysvětlení,
proč stěžovatel případně neuznává rozkladový argument o potřebě paralelního provozu obou
zařízení po dobu zkušebního provozu konkurenčního řešení a proč i za takové situace považuje
délku doby zákazu smlouvu vypovědět za nepřiměřenou. Jakkoli je tedy třeba ve vztahu
k námitce nepřezkoumatelnosti hodnotit obě správní rozhodnutí ve vzájemné souvislosti, zůstává
skutečností, že žalobce nedostal od stěžovatele odpověď na některá z rozkladových tvrzení.
Výtka krajského soudu je proto důvodná.
[29] V poslední kasační námitce stěžovatel brojí proti poukazu krajského soudu
na dvoustranný charakter vzájemných ujednání mezi zadavatelem a dodavatelem, kdy právu jedné
smluvní strany odpovídá smluvní povinnost strany druhé a naopak. Lze obecně souhlasit s tím,
že sjednání dodatku může přinést výhodu a současně nevýhodu oběma smluvním stranám.
Oporu v konkrétních tvrzeních a jejich prokázání však nemají kasační námitky, podle kterých
k uzavření dodatku došlo „na popud“ dodavatele, či dokonce, že dodavatel zadavateli jako slabší
straně obsah dodatku „de facto nadiktoval, což je skutečností dokládající vychýlení hospodářské rovnováhy“.
To, že uzavření dodatku předcházela výpověď smlouvy dodavatelem, může být indicií, jaké byly
pozice smluvních stran při sjednávání dodatku. Samo o sobě však nevypovídá, že došlo
k vychýlení hospodářské rovnováhy. Ze samotného významu slova „vychýlení“ totiž plyne
potřeba konfrontovat nově upravená práva a povinnosti s tím, jak byla tato práva a povinnosti
upraveny před přijetím dodatku. Na druhou stranu to současně neznamená, že jakkoli
nevýhodnou změnu smlouvy by nebylo lze kvalifikovat jako podstatnou jenom s poukazem
na nevýhodnost již původně uzavřené smlouvy. Že si byl stěžovatel těchto souvislostí vědom,
vyplývá zejm. z bodu 36 a 37 rozhodnutí o rozkladu. Tam poukazuje na potřebu chránit si své
zájmy již při specifikaci zadávacích podmínek pro zadání veřejné zakázky, na jejíž plnění byla
zadána smlouva, a že bylo v zájmu zadavatele, aby do podmínek budoucího vztahu požadoval
záruky předcházení situacím, do které se dostal v tomto případě. Nejvyšší správní soud však
neshledal tvrzenou nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že krajský soud
poukázal na nemožnost výpovědi smlouvy žádnou ze smluvních stran.
[30] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[31] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu