ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.383.2017:21
sp. zn. 7 As 383/2017 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: K. C., zastoupen
JUDr. Jaromírem Štůskem, LL.M., advokátem se sídlem Sladovnická 21, Louny,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2017,
č. j. 10 A 55/2014 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Úřad městské části Praha 4 rozhodnutím ze dne 2. 4. 2012, č. j.
P4/021729/12/OST/KSOT, zamítl žalobcovu žádost o dodatečné povolení stavby zahradní
restaurace na pozemku parc. č. X v katastrálním území K., ulice X, podle §129 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“). Úřad
městské části Praha 4 zjistil, že území, na kterém se posuzovaná stavba nachází, je podle
aktuálního Územního plánu hlavního města Prahy umístěno v ploše s funkčním využitím zeleň
městská a krajinná a je rovněž zařazeno do Územního systému ekologické stability jako funkční
regionální biokoridor s ohledem na Kunratický potok, který s pozemkem sousedí, a jeho nivu.
Podle vyžádaných závazných stanovisek by výstavba či existence posuzované stavby ohrozily tuto
nivu, která je významným krajinným prvkem v rámci protipovodňových opatření. Kromě toho se
stavba nachází v aktivní zóně záplavové oblasti Kunratického potoka, jak byla stanovena
vodoprávním úřadem dne 5. 11. 2008, a tudíž by její povolení nebylo možné ani z tohoto
důvodu.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 1. 2014, č. j. MHMP 58897/2014, poté, co si vyžádal
potvrzení závazného stanoviska od Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství,
zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu, a to na základě stejných
důvodů.
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“). V žalobě zejména uvedl, že správní orgány rozhodovaly podle nesprávně
zjištěného skutkového stavu, neboť od roku 1987 došlo ke změně charakteru dotčeného území,
byla zrušena údolní niva, na kterou správní orgány odkazují, a není zde ani funkční regionální
biokoridor, na jehož ochraně založil žalovaný své rozhodnutí. Žalobce poukázal na to, že podle
Územního plánu hlavního města Prahy bylo možné na dotčeném území zahradní restauraci
umístit, byť výjimečně, dále upozornil na to, že s tímto názorem se ztotožnilo také zastupitelstvo
Městské části Praha – Kunratice, které doporučilo změnu územního plánu. Žalobce rovněž
předložil na podporu svých tvrzení odborný posudek.
[4] Městský soud rozsudkem ze dne 18. 10. 2017, č. j. 10 A 55/2014 - 43, žalobu zamítl,
neboť shledal, že zamítavé rozhodnutí bylo vydáno na základě dvou závazných negativních
stanovisek, kterými byl Úřad městské části Praha 4 i žalovaný vázán, a žalobce neprokázal, že by
tato stanoviska byla vadná nebo nezákonná. Zároveň podle stanoviska Ministerstva životního
prostředí sice koryto potoka bylo v minulosti stavebně upravováno, ale niva potoka a s ní spojený
ekosystém byl do značné míry zachován. Další změny koryta potoka a nivy, které žalobce uvádí,
prokázány nebyly. Městský soud proto dospěl k závěru, že povolovaná stavba má takové
parametry, které znamenají podstatný zásah do nivy Kunratického potoka a krajinného rázu
území, neboť se má jednat o vícepatrovou multifunkční budovu s garáží, a proto by dodatečné
povolení stavby bylo v rozporu s §4 odst. 2 a §12 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny. Stavba nemůže být povolena i s ohledem na rozpor s Územním plánem
hlavního města Prahy, podle kterého lze v tomto biokoridoru připustit stavby pouze výjimečně
a s omezenými rozměry. Žalobci tak nevzniká žádný nárok na povolení takové stavby, která je
navíc poměrně rozsáhlá a kromě prostoru restaurace se v ní nachází také obytný prostor. Městský
soud závěrem poukázal na to, že stanovení aktivní zóny záplavového území je opatřením obecné
povahy, které v řízení proti rozhodnutí nelze zrušit ani zpochybnit, a tudíž je závazné a žalobcově
žádosti by nemohlo být vyhověno ani z těchto důvodů.
III.
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel předně uvedl, že městský soud nevycházel při svém rozhodování z aktuálního
skutečného stavu v daném místě a čase, neboť se zájmové území od roku 1987 výrazně změnilo
a údolní niva Kunratického potoka byla zrušena; zároveň stěžovatelova stavba bezprostředně
navazuje na stávající zástavbu rodinných domů, u kterých bylo stavební povolení uděleno.
V tomto směru také předložil listinné důkazy, které však městský soud nevzal dostatečně v potaz.
[7] Stěžovatel poukázal na jím předložený znalecký posudek, který rovněž potvrzuje,
že předmětný pozemek již původní funkci aktivní zóny u bývalé nivy potoka neplní. Tento názor
podpořilo také zastupitelstvo Městské části Praha – Kunratice, když v usnesení ze dne 4. 11. 2003
uvedlo, že je záplavové území na pozemku stěžovatele s největší pravděpodobností uvedeno
mylně.
[8] Stěžovatel má za to, že soud, resp. správní orgány, porušily zásadu rovnosti, když
ostatním vlastníkům nemovitostí v daném území byly stavby povoleny a stěžovateli nikoliv.
Porušením této zásady došlo k nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti rozhodnutí, neboť bylo
narušeno stěžovatelovo legitimní očekávání.
IV.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Stěžovatel nejprve uplatnil námitku podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., když uvedl, že lze
napadený rozsudek označit za nepřezkoumatelný, neboť byla porušena zásada legitimního
očekávání a rovnosti před zákonem. Nijak však neprokázal, že by k takové nerovnosti mělo
docházet a že by tato nerovnost zapříčinila nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. I kdyby
k tvrzené nerovnosti došlo a stěžovatel by prokázal, že v obdobných případech bylo žadatelům
dodatečné povolení vydáno, nemohla by tato nerovnost sama o sobě založit nepřezkoumatelnost
rozhodnutí. Má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový
stav vzal správní soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým
způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt odraz
v odůvodnění dotčeného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze
dovodit, z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu
přezkoumávání správního rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak
(srov. §75 odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou.
[12] Nejvyšší správní soud nevidí žádný konkrétní důvod, proč by měl být rozsudek označen
za nepřezkoumatelný, neboť splňuje základní požadavky kladené na přezkoumatelné soudní
rozhodnutí. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vycházel, jak
vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil, přičemž se
zabýval stěžovatelovými námitkami a dostatečně svůj právní závěr odůvodnil. Stěžovatel také
konkrétně neuvedl, které z jím předložených listinných důkazů nevzal městský soud dostatečně
v potaz; přitom z odůvodnění jeho rozsudku je zjevné, že zohledňoval jak jednotlivá stanoviska
orgánů veřejné správy, tak stěžovatelem předložený odborný posudek týkající se hydrologických
poměrů na daném území.
[13] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek a řízení, které předcházelo
jeho vydání, z hlediska kasačních námitek, kterými stěžovatel reagoval na postup a odůvodnění
rozsudku městského soudu a dospěl k závěru, že stěžovatelova kasační stížnost není důvodná.
[14] Podle §129 odst. 3 stavebního zákona lze dodatečně povolit takovou stavbu, která
„a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací
dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo
s předchozími rozhodnutími o území,
b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, a
c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním
předpisem.“
[15] Stavebník proto musí v řízení podle §129 odst. 3 stavebního zákona prokázat, že stavba
není mimo jiné umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací
dokumentací, a že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem
chráněným zvláštním zákonem. Dodatečné povolení stavby pak může být vydáno v řízení, jež je
podle stavebního zákona koncipováno jako řízení návrhové. Je tedy věcí stavebníka, aby prokázal
splnění podmínek, s nimiž stavební zákon spojuje možnost dodatečného povolení stavby (viz
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006 - 75, publ.
pod č. 1202/2007 Sb. NSS).
[16] Zákon o ochraně přírody a krajiny v §12 mimo jiné stanoví: „Krajinný ráz, kterým je zejména
přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před činností snižující jeho
estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být
prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních
dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině. K umisťování a povolování staveb, jakož i jiným
činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody.“ Účelem
a smyslem rozhodování orgánů ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak, že snižují
jeho estetickou nebo přírodní hodnotu. Nástrojem, který má k dosažení tohoto účelu orgán
ochrany přírody k dispozici, je udělování souhlasu k umisťování takových staveb, jejich provozu
apod. Zdejší soud k tomu v rozsudku ze dne 17. 6. 2011, č. j. 7 As 21/2011 - 87, uvedl:
„Z ustanovení §12 odst. 2 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny plyne, že souhlas orgánu ochrany
přírody vyžadují všechny činnosti, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz. Znamená to tedy, že takový
souhlas je nezbytný u každého zásahu, u něhož existuje nikoli bezvýznamná pravděpodobnost, že jeho následkem
bude změna krajinného rázu (ať již pozitivní nebo negativní) nebo snížení krajinného rázu, tj. snížení jeho
estetické nebo přírodní hodnoty, a to i v případě, že současně nedojde k jeho změně.“
[17] Stěžovatel nesouhlasil se závěry městského soudu a správních orgánů o tom, že byla
povolovaná stavba provedena v rozporu s územně plánovací dokumentací a rovněž že takovou
stavbu nelze povolit s ohledem na porušení §67 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
a o změně některých zákonů. Stěžovatel zejména ve své kasační stížnosti uvedl, že se okolí
Kunratického potoka i jeho průtok změnily, že již niva potoka neexistuje a dokumenty, ze kterých
správní orgány vycházely, jsou zastaralé, a proto neaplikovatelné.
[18] Nejvyšší správní soud zejména poukazuje na to, že vznesená kasační námitka byla též
stěžejní žalobní námitkou a městský soud se jí v napadeném rozsudku obsáhle zabýval. Již
dne 29. 6. 2010 vydal Magistrát hlavního města Prahy, odbor ochrany přírody, souhrnný akt,
který obsahoval rovněž závazná stanoviska ke stěžovatelově žádosti z pohledu ochrany přírody.
V nich odbor ochrany přírody dodatečné schválení stavby nedoporučil, neboť by výstavba
a existence stavby ohrozily nivu Kunratického potoka. Toto stanovisko následně potvrdilo
Ministerstvo životního prostředí. Kromě výše uvedených důvodů by stavba nemohla být
dodatečně povolena ani kvůli tomu, že se nachází na území v záplavové oblasti, jak ve svém
negativním stanovisku uvedl stavební odbor Úřadu městské části Praha 4. Toto stanovisko
následně potvrdil rovněž Magistrát hlavního města Prahy, odbor životního prostředí.
[19] Podle stěžovatelova názoru jsou závazná stanoviska nezákonná, neboť vycházejí
ze špatně zjištěného skutkového stavu a z dokumentů, které rovněž nereagují na aktuální stav.
Stěžovatel sice na podporu svého tvrzení o neaktuálnosti územního plánu a dalších dokumentů
již ve správním řízení předložil dokumenty týkající se stavebních úprav koryta potoka v letech
1989 a 1992, nicméně Ministerstvo životního prostředí si jich bylo vědomo a ve svém stanovisku
uvedlo, že i přes tyto stavební úpravy zůstala niva potoka částečně zachována a funkcí
stěžovatelova pozemku je zachování travního porostu. Kromě toho orgány ochrany přírody
vycházely, jak správně uvedl městský soud, z podkladů pořízených po roce 1992. Žádné pozdější
úpravy stěžovatel neprokázal, a jeho tvrzení tak nemůže zpochybnit závazná stanoviska vydaná
v projednávané věci.
[20] Pokud stěžovatel napadal neaktuálnost územního plánu či Územního systému ekologické
stability, do kterého je stěžovatelův pozemek zařazen, pak lze plně odkázat na odůvodnění
městského soudu a na to, že správnost územního plánu jako opatření obecné povahy již v tuto
chvíli nelze zpochybnit v řízení proti rozhodnutí.
[21] Nejvyšší správní soud nemohl vyhovět ani stěžovatelově námitce týkající se nerovného
přístupu a porušení práva legitimního očekávání oproti jiným stavitelům v téže oblasti, neboť tato
námitka zůstala v rovině pouhého tvrzení.
[22] Protože Nejvyšší správní soud neshledal na postupu správních orgánů ani městského
soudu žádnou nezákonnost, stěžovatelovu kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.).
[23] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu