ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.128.2017:54
sp. zn. 8 As 128/2017-54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci navrhovatelů: a) J.
D., b) J. B., c) P. F., d) A. V., všichni zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se
sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti odpůrci: Kraj Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za
účasti osob zúčastněných na řízení: I) městys Okříšky, se sídlem Jihlavská 1, Okříšky, II) Krajská
správa a údržba silnic Vysočiny, příspěvková organizace, se sídlem Kosovská 1122/16, Jihlava,
III) obec Nová Ves, se sídlem Nová Ves 11, Okříšky, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy – Aktualizace č. 3 Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina, schváleného zastupitelstvem
kraje dne 13. 9. 2016 usnesením 0464/05/2016/ZK, které nabylo účinnosti dne 7. 10. 2016,
v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 4. 2017,
čj. 64 A 1/2017-118,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení ve výši
12 366 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejich zástupce.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Krajský soud shora specifikovaným rozsudkem na návrh navrhovatelů zrušil část opatření
obecné povahy – Aktualizace č. 3 Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina, schváleného
zastupitelstvem kraje dne 13. 9. 2016 usnesením 0464/05/2016/ZK, které nabylo účinnosti dne
7. 10. 2016, v části textového a grafického vymezení koridoru DK 27 pro umístění obchvatu
II/405 Okříšky v části jeho propojení na silnici III/35114 mezi obcemi Přibyslavice a Nová Ves.
[2] Krajský soud shledal, že v procesu projednání a schvalování předmětné změny zásad
územního rozvoje nebyly předloženy žádné relevantní podklady, které by potvrzovaly a prokazovaly
tvrzení odpůrce o budoucím rozvoji podniků v průmyslové zóně Okříšky – Přibyslavice – Nová Ves
a nezbytnost zajištění dopravní potřeby z důvodu její aktuální nedostatečnosti. Pro uvedené
nemohl krajský soud meritorně vyhodnotit navrhovateli namítanou věcnou nepotřebnost záměru
a na ni dále navazující hodnocení proporcionality zásahu do vlastnických práv navrhovatelů.
[3] Krajský soud citoval právní předpisy a judikaturu, které shrnul v závěr, podle kterého
uplatní-li dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí požadavek na posouzení
změny zásad územního rozvoje na životní prostředí v různých variantách, musí zadání takové
změny obsahovat požadavek na zpracování vícero variant návrhu (resp. návrh řešící variantně
v něm obsažené plochy a koridory), k posouzení a vzájemnému porovnání a hodnocení těchto
variant musí dojít v procesu územního plánování. V souzeném případě Ministerstvo životního
prostředí ve stanovisku z 11. 6. 2015 uplatnilo požadavek na prověření řešení ve variantách nebo
alternativách a na následné náležité vyhodnocení nebo porovnání těchto variant nebo alternativ.
Variantní posouzení požadovali také navrhovatelé. Odpůrce však shora uvedeným požadavkům
nedostál, neboť variantní řešení změny zásad územního rozvoje zpracováno a posouzeno nebylo,
a to i přesto, že další varianty možné byly.
[4] Krajský soud přisvědčil navrhovatelům i v namítané absenci stanoviska orgánu ochrany
zemědělského půdního fondu a v nedostatku náležitého vyhodnocení vlivů na lokality zvláště
chráněných druhů.
II. Kasační stížnost a vyjádření navrhovatelů
[5] Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti odmítl závěr krajského soudu, podle
kterého není možno posoudit potřebnost napadené části koridoru DK 27 a vyhodnotit tak
existenci veřejného zájmu. Potřebnost a veřejný zájem na vybudování obchvatu městyse Okříšky
lze dokladovat Aktualizací č. 1 Zásad územního rozvoje kraje Vysočina z roku 2012, ve které
je deklarováno, že okolí města Třebíč je součástí rozvojové oblasti krajského významu OBk2
a městys Okříšky, obec Přibyslavice a další obce navázané na silnici II/405 jsou součástí
rozvojové osy OSk3 krajského významu. To znamená, že v těchto obcích je sledován
dlouhodobý nárůst výstavby nejen průmyslových objektů a že se i nadále předpokládá jejich další
růst, s čímž souvisí i nárůst automobilové dopravy. Stěžovatel při pořizování Aktualizace č. 3
Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina vycházel z Celostátního sčítání dopravy ŘSD 2010
a vzal v úvahu i Územně analytické podklady obce s rozšířenou působností Třebíč. Zpracování
podrobné dopravní studie, o které hovořil krajský soud, by bylo podle stěžovatele dublování
řádných výsledků sčítání dopravy.
[6] Stěžovatel vzal v úvahu i návrh oprávněného investora. Podle stěžovatele je požadavek
na variantní nebo alternativní řešení v souvislosti s podáním návrhu na aktualizaci zásad
územního rozvoje oprávněným investorem protismyslný. Krajský soud podle stěžovatele
nepředložil žádné důkazy o neexistenci veřejného zájmu a věcnosti záměru, nezabýval se věcností
podání oprávněného investora, nedostatečně posoudil důvody rozvoje veřejné dopravní
infrastruktury a nevypořádal se s ovlivněním životního prostředí hlukem a znečištěním ovzduší.
[7] Stěžovatel namítl, že pro koridor DK 27 nebylo variantní řešení požadováno. Stavební
zákon v případě zásad územního rozvoje nestanovuje povinnost předložit k posouzení
vlivů na životní prostředí variantní řešení, což uvedl i krajský soud. Požadavek na varianty
nebo alternativy nebyl ve stanovisku Ministerstva životního prostředí z 11. 6. 2015 uveden,
toto stanovisko obsahovalo pouze požadavek v maximální možné míře prověřovat řešení
ve variantách nebo alternativách. Ve stanovisku Ministerstva životního prostředí z 25. 4. 2016
byla posuzována jak projednávaná trasa, tak původní varianta západně od obce Petrovice, nelze
se proto domnívat, že nedošlo k řádnému posouzení vlivu na životní prostředí. Krajský soud tak
nevycházel ze spolehlivě zjištěného stavu věcí a nepodařilo se mu prokázat, že stěžovatel
nepostupoval při vydání opatření obecné povahy podle stavebního zákona.
[8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že stěžovatel v kasační stížnosti
rozporoval pouze dva z mnoha důvodů, které vedly krajský soud ke zrušení opatření obecné
povahy. Každá ze zbývajících důvodných žalobních námitek by přitom sama o sobě mohla být
důvodem pro zrušení napadené části opatření obecné povahy. Podle navrhovatelů stěžovatel
opomněl, že krajský soud odůvodnil nutnost variant také požadavkem navrhovatelů vzneseným
v připomínkách během pořizování opatření obecné povahy. Krajský soud dostatečně konkrétně
vysvětlil, jaké informace v procesu tvorby aktualizace zásad územního rozvoje postrádal, a proč
jsou tyto informace k přezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy potřeba. Naplnění
předpokladu nárůstu výstavby a dopravy bylo nezbytné doložit. Tvrzení stěžovatele o vázanosti
zastupitelstva kraje návrhem oprávněného investora z hlediska konkrétního řešení podle
navrhovatelů zcela popírá cíle a úkoly územního plánování.
[10] Navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[12] Nejvyšší správní soud nejprve poznamenává, že předmětem soudního sporu je „pouze“
propojení obchvatu Okříšek se silnicí III/35114 mezi obcemi Přibyslavice a Nová Ves (dále též
„napadená část opatření obecní povahy“), nikoliv celá Aktualizace č. 3 Zásad územního rozvoje
Kraje Vysočina. Aktualizace zásad územního rozvoje byla zpracována na návrh oprávněného
investora – Krajské správy a údržby silnic Vysočiny, příspěvkové organizace.
[13] Podle §42 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“)
(…) je-li kraji podán oprávněným investorem návrh na aktualizaci zásad územního rozvoje z důvodu rozvoje
veřejné dopravní nebo technické infrastruktury [§2 odst. 1 písm. k)], zastupitelstvo kraje bezodkladně rozhodne
o aktualizaci zásad územního rozvoje a jejím obsahu. Zpráva o uplatňování zásad územního rozvoje se v tomto
případě nepořizuje. Při aktualizaci se postupuje obdobně podle §36, §37 odst. 2 až 9 a §38 až 41. K návrhu
aktualizace zásad územního rozvoje krajský úřad zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. (…).
[14] Podle §10i odst. 2 věty prvé a druhé zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování
vlivů na životní prostředí“) Ministerstvo [životního prostředí] nebo orgán kraje při pořizování politiky
územního rozvoje, zásad územního rozvoje a územního plánu stanoví podrobnější požadavky na obsah a rozsah
vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně návrhu zpracování možných variant řešení. Tyto požadavky
zpracovatel vyhodnocení vlivů na životní prostředí ve vyhodnocení zohlední nebo uvede důvody, pro které
tak neučinil.
[15] Krajský soud napadenou část opatření obecné povahy zrušil mimo jiné proto, že nebyly
zpracovány varianty návrhu koncepce a nebyl posouzen jejich vliv na životní prostředí, přestože
dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (Ministerstvo životního prostředí)
požadoval prověření řešení ve variantách nebo alternativách a následné náležité vyhodnocení
a porovnání těchto variant nebo alternativ. Podle stěžovatele ale „[p]ro koridor DK27 variantní řešení
požadováno nebylo.“
[16] Krajský soud i stěžovatel se shodují v tom, že stavební zákon a priori nestanoví v případě
zásad územního rozvoje povinnost předložit k posouzení vlivů na životní prostředí (součást
vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území) variantní řešení. S uvedeným souhlasí i Nejvyšší
správní soud, obdobně jako soud krajský však odkazuje svou judikaturu, v níž uvedený závěr
nezpochybňuje, dodává však, že „[p]ovinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (eventuálně návrh
koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být
stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. Požadavek na zpracování návrhu
zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů nebo ve formě
jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí schváleného zadání
zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele.“ (právní věta k rozsudku NSS ze dne
21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS); „[z]e zákona neplyne obecná
povinnost plánovat jednotlivé záměry obsažené v zásadách územního rozvoje ve variantách, tedy předložit
k posouzení vlivů na životní prostředí vždy i variantní návrh obsahující variantní řešení jednotlivých ploch
a koridorů. Taková povinnost může být stanovena jednak některým z dotčených orgánů na úseku posuzování
vlivů na životní prostředí, jednak může vyplynout z obsahu námitek uplatněných v rámci pořizování
zásad územního rozvoje.“ (právní věta k rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012-105,
publ. pod č. 2848/2013 Sb. NSS).
[17] Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku vydaném podle §10i zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí ze dne 11. 6. 2015 uvedlo: „Při novém vymezování koridorů požadujeme
v maximální možné míře prověřovat řešení ve variantách nebo alternativách a tyto varianty nebo alternativy
následně náležitě vyhodnotit a porovnat. (…) Požadujeme zhodnotit všechny relevantní varianty dopravních
koridorů (…)“ Byť byl návrh na zpracování možných variant řešení formulován poměrně obecně,
nelze vyslovit závěr, že neměl žádný vztah k záměru vymezit v aktualizovaných zásadách
územního rozvoje dopravní koridor, který by propojoval obchvat Okříšek se silnicí III/35114
mezi obcemi Přibyslavice a Nová Ves. Stěžovatel proto byl povinen zajistit zpracování variant
návrhu koncepce (eventuálně návrh koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory),
případně přezkoumatelně odůvodnit, proč požadavku Ministerstva životního prostředí nemůže
vyhovět. Stěžovatel se místo toho omezil na pouhé konstatování: „Návrh Aktualizace č. 3 ZÚR
Kraje Vysočina je zpracován jako invariantní.“ O tom, že různé varianty vedení sporného propojení
existovaly, přitom svědčí změna původní trasy sporného propojení po společném jednání
ze „západní“ varianty (západně od obce Petrovice) na variantu „východní“ (východně od obce
Petrovice); stěžovatel se nezabýval ani tzv. „nulovou“ variantou a ani opravou stávající silnice
III. třídy vedoucí do Třebíče, případně severozápadním propojením průmyslové zóny
s obchvatem Okříšek, na které poukázala osoba zúčastněná na řízení I).
[18] Ke kasační námitce, podle které byla ve stanovisku Ministerstva životního prostředí
z 25. 4. 2016 posuzována jak projednávaná trasa, tak původní varianta, Nejvyšší správní soud
uvádí, že toto stanovisko se (co se týče variantního řešení) zabývá přeložkou komunikace, která
byla původně navržena západně od obce Okříšky. Část koridoru DK 27 západně od Okříšek však
nebyla návrhem napadena. Ministerstvo však v souvislosti s touto změnou hovoří i o menším
dopadu na zastavěné území a respektování území pro rozvoj bytové zástavby na západním okraji
Petrovic. Podle Nejvyššího správního soudu se patrně ministerstvo chtělo vyjádřit k možné
změně trasování sporné části opatření obecné povahy, identifikovalo však nesprávně obec,
západně od níž měla původně propojka vést (Okříšky místo Petrovic); jeho úvahy jsou proto
nepřezkoumatelné. Především však měl návrh variantního řešení propojení obchvatu Okříšek
se silnicí III/35114 pořídit stěžovatel a jako jeden z podkladů pro vydání stanoviska k návrhu
koncepce podle §10g zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ho měl zaslat Ministerstvu
životního prostředí (§37 odst. 6 stavebního zákona). V souzeném případě nemohlo Ministerstvo
životního prostředí zaujmout stanovisko k jednotlivým variantám, neboť mu nebyly
pořizovatelem předloženy (stejně tak nemohla veřejnost uplatnit připomínky). Doporučení,
aby stěžovatel zvážil alternativní vedení trasy koridoru, které učinilo ministerstvo z vlastní vůle
(a nepřezkoumatelným způsobem), nemůže nahradit stanovisko vydané na základě úplných
podkladů. Stanovisko Ministerstva životního prostředí z 25. 4. 2016 tak nemůže zhojit absenci
variant návrhu koncepce, které měl stěžovatel nechat zpracovat.
[19] K námitce, podle které je v případě podání návrhu na aktualizaci zásad územního rozvoje
oprávněným investorem protismyslný požadavek na variantní nebo alternativní řešení, Nejvyšší
správní soud odkazuje na již výše citovanou judikaturu a dodává, že nepodání variantního návrhu
již oprávněným investorem nezbavuje pořizovatele koncepce povinnosti respektovat stanoviska
dotčených orgánů a námitky uplatněné při pořizování zásad územního rozvoje. Vzneslo-li
Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku z 11. 6. 2015 požadavek na zhodnocení
všech relevantních variant dopravních koridorů, měl takto stěžovatel postupovat, byť oprávněný
investor navrhl pouze jedinou trasu k propojení obchvatu Okříšek se silnicí III/35114.
[20] K námitkám, týkajícím se věcné potřebnosti napadené části opatření obecné povahy,
Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se uvedeným nezabýval, neboť stěžovatel
při pořizování zásad územního rozvoje nevycházel z relevantních podkladů, které by prokazovaly
budoucí rozvoj podniků v průmyslové zóně a s tím související nezbytnost zajistit aktuálně
nedostatečné dopravní potřeby. Aby mohl soud při přezkumu opatření obecné povahy posoudit
jeho zákonnost, musí mu být známo, z jakých důvodů bylo přijato a z jakých podkladů
pořizovatel při jeho přijetí vycházel. Podklady, z nichž pořizovatel zásad územního rozvoje
vychází, musí být dostatečně určité, aktuální a musí se týkat předmětného opatření obecné
povahy.
[21] Podle Nejvyššího správního soudu skutečnost, že dotčená oblast byla v rámci předchozí
aktualizace zásad územního rozvoje zahrnuta do rozvojové oblasti krajského významu, může
indikovat, že v této oblasti dochází k nárůstu výstavby a k s tím souvisejícímu nárůstu
automobilové dopravy; samo o sobě to však nic nevypovídá o tom, zda skutečně automobilová
doprava nabyla na intenzitě a už vůbec nic o nedostatečné kapacitě stávajících pozemních
komunikací. Obdobně nadměrné zatížení silnic III. třídy nic nevypovídá o potřebnosti napojit
obchvat Okříšek i na silnici III/35114 mezi obcemi Přibyslavice a Nová Ves. Výsledek
celostátního sčítání dopravy z roku 2010 byl jednak neaktuální, jednak nebyla data v něm
obsažená vyložena tak, aby byla patrná jejich vazba k nyní souzené věci. Krom toho z uvedeného
sčítání dopravy plyne, že zatížení silnice III/35114 je nejnižší ze všech silnic III. třídy v okolí
Okříšek. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se soudem krajským v závěru, že v procesu
projednání a schvalování napadené části opatření obecné povahy chyběl podklad, který
by na základě aktuálních údajů a prognóz budoucího vývoje poskytl náležitý přehled o intenzitě
a struktuře dopravy v předmětné lokalitě a který by doložil skutečnou potřebu vybudovat také
napojení obchvatu Okříšek na silnici III/35114. Pro uvedené nemohl krajský soud přezkoumat
napadenou část opatření obecné povahy z hlediska její proporcionality.
[22] Nejvyšší správní soud již ve své předchozí judikatuře poukázal na to, že se při hodnocení
zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek NSS
ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně
plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona
v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření
jako celku. V souzeném případě stěžovatel nerespektováním požadavku Ministerstva životního
prostředí na zpracování možných variant řešení, aniž by přezkoumatelných způsobem tento svůj
postup odůvodnil, zpochybnil zákonnost celého procesu projednání a schvalování napadené části
opatření obecné povahy; v něm navíc vycházel z nedostačujících podkladů. Tato pochybení
nebyla jedinými, která krajský soud při přezkumu napadené části opatření obecné povahy shledal;
závěry krajského soudu o dalších pochybeních stěžovatele se však Nejvyšší správní soud zabývat
nemohl, neboť proti nim stěžovatel ničeho nenamítal (§109 odst. 3 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109
odst. 2 s. ř. s.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že procesně úspěšným navrhovatelům přiznal právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti proti stěžovateli, který úspěch v řízení neměl, a který tak nemá
právo na jejich náhradu.
[25] Účelně vynaložené náklady navrhovatelů v řízení o kasační stížnosti jsou tvořeny
odměnou a náhradou hotových výdajů jejich zástupce za jeden společný úkon právní služby. Tím
bylo písemné podání ve věci samé – vyjádření ke kasační stížnosti čtyř navrhovatelů [§11 odst. 1
písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Podle §12 odst. 4 advokátního tarifu
jde-li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží advokátovi
za každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %.
Zástupci navrhovatelů tak náleží odměna ve výši 9 920 Kč (4 x 2 480 Kč). Podle ustanovení §13
odst. 3 advokátního tarifu mu náleží i náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč; uvedená paušální
náhrada byla přiznána bez ohledu na počet stěžovatelů jen jedenkrát, neboť zástupce
navrhovatelů učinil jen jeden, byť společný, úkon právní služby. Celková částka odměny
za zastupování a náhrady hotových výdajů tak činí 10 220 Kč. S ohledem na skutečnost,
že zástupce navrhovatelů je společníkem společnosti, která je plátcem daně z přidané hodnoty,
celková částka odměny za zastupování byla stanovena na 12 366 Kč.
[26] Osoby zúčastněné na řízení nemají podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů
řízení, neboť jim žádné povinnosti uloženy nebyly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 4. května 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu