ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.22.2018:52
sp. zn. 8 As 22/2018-52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: P. K.,
zast. Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem náměstí 28. října 1898/9, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 1. 2017, čj. JMK 7883/2017, sp. zn. S-JMK
168128/2016/OŽP/III, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Brně ze dne 12. 1. 2018, čj. 41 A 3/2017-52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Jiřímu Hladíkovi, advokátovi, se nepřiznává
odměna za zastupování.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 30. 9. 2016, čj. MUTI 10735/2016/OŽP/Va, Městský úřad
v Tišnově, odbor životního prostředí, uložil žalobci pokutu ve výši 45 000 Kč, neboť uznal
žalobce vinným ze spáchání přestupku podle §20 odst. 1 písm. c) zákona č. 334/1992 Sb.,
o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ZPF“), kterého se žalobce dopustil
úmyslným porušením §3 odst. 1 písm. c) zákona o ZPF, tím, že užíval zemědělskou půdu
k nezemědělským účelům bez platného souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního
fondu a přestupku podle §20 odst. 1 písm. d) zákona o ZPF, kterého se dopustil úmyslným
porušením §3 odst. 1 písm. d) zákona o ZPF, tím, že poškodil fyzikální vlastnosti půdy jejím
zhutňováním; obou uvedených přestupků se žalobce dopustil „navežením materiálu a provedením
zpevnění plochy na pozemku p. č. X, orná půda, katastrální území H. u T.“ (dále jen pozemek p. č. X).
Zároveň žalobci uložil povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] K odvolání žalobce rozhodnutím ze dne 17. 1. 2017, čj. JMK 7883/2017,
sp. zn. S-JMK 168128/2016/OŽP/III, Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor životního
prostředí, vymezené části napadeného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně formulačně
změnil a ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Žalobu proti napadenému rozhodnutí žalovaného krajský soud zamítl. Uvedl,
že pro posouzení dané věci je bez významu, zda předmětná parcela je či není v katastru
nemovitostí vedena jako komunikace, neboť je součástí zemědělského půdního fondu a je tedy
chráněna před jiným než zemědělským způsobem využití; představa, že pozemek může být buď
pozemní komunikací, nebo součástí zemědělského půdního fondu, je nadto nesprávná. Tvrzení
stěžovatele, podle něhož se nemohlo v případě pozemku p. č. X jednat o ornou půdu, nebylo
založeno na pravdě a pro posouzení spáchaných přestupků nebylo rozhodné, zda se na něm
veřejně přístupná účelová komunikace nachází či nikoliv. Krajský soud upozornil
na to, že se charakter pozemku bez dalšího nezmění pouhým užíváním jako veřejně přístupné
účelové komunikace. Nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, podle níž bylo na obci Heroltice,
aby situaci vyřešila. Rovněž jeho námitku, podle níž se dopustili přestupku také spoluvlastníci
pozemku p. č. X, neshledal krajský soud důvodnou. Obě výše uvedené skutečnosti totiž nebyly
předmětem řízení. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele týkající se zásady
předvídatelnosti a zásady legitimního očekávání. Nesouhlasil s návrhem stěžovatele, aby žalovaný
uložil spoluvlastníkům předmětné parcely opatření ve formě povinnosti zavést účelovou
komunikaci; soud uvedl, že tato žalobcem nastíněná problematika nemá s projednávanou věcí
relevantní souvislost. K námitce stěžovatele týkající se výše sankce uvedl, že odůvodnění výše
sankce uložené správním orgánem prvního stupně považuje za dostatečné, neboť z něj bylo
zřejmé, z jakého důvodu správní orgán sankci uložil. Konstatoval také, že sankce ve formě
pokuty byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí a dle soudu tak byla přiměřená.
K námitce, podle níž byl spoluvlastníkem předmětné parcely P. J. udělen souhlas, soud uzavřel,
že ze spisu vyplynulo, že souhlas udělen nebyl; nadto konstatoval, že pro projednávanou věc není
tato otázka ani podstatná, neboť i pokud by spoluvlastníci souhlas vyjádřili, nezměnilo by to nic
na tom, že k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu je potřeba souhlasu příslušného
orgánu.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[5] Stěžovatel namítal, že v řízení před správními orgány dostatečně prokázal, že se na dotčené
parcele nachází veřejně přístupná účelová komunikace, přičemž z její povahy se mohlo jednat
o zpevněnou i nezpevněnou pozemní komunikaci. Ani správní orgány ani soud však
nepřisvědčily jeho argumentaci, podle níž se jedná o nezbytnou přístupovou komunikaci
do rekreačního území, která pro svou funkci musí být zpevněná a nelze ji do budoucnosti užívat
jako ornou půdu, neboť by se desítky nemovitostí ocitly bez příjezdové komunikace.
[6] Stěžovatel dále uvedl, že z prokázaných skutečností bylo zřejmé, že se v případě
předmětné komunikace nejednalo o zemědělsky obhospodařovaný pozemek, ani o pozemek,
který nebyl obhospodařován pouze dočasně. Zpevnění polní cesty jakožto součásti nezemědělské
půdy živičným povrchem nepostihuje sankcí žádný předpis; soud nadto podle stěžovatele
nesprávně interpretoval, že předmětný pozemek je zemědělsky obhospodařován a jde o součást
zemědělského půdního fondu. Polní cesta není zemědělsky obhospodařována, neboť se podle
zákona o ZPF jedná o nezemědělskou půdu potřebnou k zajišťování zemědělské výroby.
[7] Podle argumentace stěžovatele se nelze držet striktně zákona, neboť po uživatelích nelze
požadovat, aby se přizpůsobili stavu komunikace, kterým byl „rozbahněný kopcovitý terén
postižený vodní erozí bez jakékoliv úpravy“. Podle stěžovatele nebylo vyloučeno, že cesta mohla
být již v minulosti zpevněna; tato relevantní skutečnost nebyla podle něj správními orgány
zjišťována. K částí odůvodnění napadeného rozsudku, v níž soud uvedl, že stěžovatel se mohl
domáhat nápravy a uskutečnění požadovaných úprav formou jiných institutů, stěžovatel uvedl,
že nemohl být aktivně legitimován k podání těchto návrhů, neboť není vlastníkem žádné
nemovitosti, kterou by bez existence veřejné komunikace nebylo možné užívat.
[8] Stěžovatel nesouhlasil s posouzením otázky porušení zásady legitimního očekávání
krajským soudem; ze všech jeho vyjádření a okolností bylo zřejmé, proč nepovažoval své jednání
za jednání naplňující podstatu uvedených přestupků. Podle stěžovatele jeho jednání nenaplnilo
formální ani materiální stránku skutkové podstaty ani jednoho z přestupků. Míra společenské
nebezpečnosti podle něj není a v důsledku všech skutečností bylo jeho jednání veřejně prospěšné.
[9] Správní orgány ani soud nedospěly podle stěžovatele k závěru, že by provedl stavební,
těžební práce či průmyslové činnosti nebo terénní úpravy; správní orgány i krajský soud dospěly
k závěru, že se v místě nacházela ornice; podle stěžovatele se však nejednalo o zemědělskou
půdu, neboť ornice je úrodná vrstva půdy a nemohla se proto nacházet na desítky let užívané
polní cestě.
[10] Stěžovatel nesouhlasil ani s posouzením otázky výše pokuty; jak bylo prokázáno,
nejednalo se v daném případě o zemědělskou půdu; nadto soud při stanovení míry závažnosti
přestupku přisoudil jednání větší závažnost, neboť jeho jednání sankcionoval pokutou v rozmezí
až do 10 000 000 Kč, namísto do 1 000 000 Kč.
[11] Stěžovatel namítal, že správní orgány neposoudily ani veřejný zájem jiných uživatelů
užitkové komunikace, neboť předmětná komunikace nekončila u chaty ev. č. X, ale pokračovala
dále; užívaly ji pak i jiné osoby, které měly na jejím užívání svůj zájem.
[12] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že napadený rozsudek je správný a s jeho závěry se zcela
ztotožnil; odkázal na odůvodnění žalobou naříkaného rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě.
Konstatoval, že domněnky stěžovatele, podle nichž se fakticky jedná o zemědělsky
neobhospodařovanou půdu, která není k zemědělskému účelu použitelná, jsou nesprávné;
rozhoduje podle něj pouze to, jak je půda vedena v katastru nemovitostí. Stěžovatelovo tvrzení,
podle něhož byla dotčená komunikace v minulosti možná zpevněna, označil za spekulativní
a ničím nedoložené. Stěžovateli byla uložena pokuta na samé hranici zákonné sazby a byla proto
přiměřená.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud nejprve zabýval námitkami stěžovatele týkajícími se existence
přístupové komunikace na dotčeném pozemku. Stěžovatel argumentoval tím, že přístupová
komunikace se v místě nachází již řadu let a je jedinou příjezdovou komunikací do rekreační
oblasti; pro svou funkci musí být tato komunikace zpevněna a nelze ji do budoucna užívat jako
ornou půdu. Protože je komunikace užívána po delší dobu, nemůže se nadto na dotčeném místě
úrodná orná půda nacházet, a proto se jedná o rozpor mezi faktickým stavem a stavem zapsaným
v katastru nemovitostí. Tyto námitky stěžovatele nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvodné.
[16] Ze správního spisu je patrné, že se na dotčeném pozemku veřejně přístupná účelová
komunikace nacházela a nachází; to potvrdilo také rozhodnutí silničního správního úřadu.
Jak správně upozornil již krajský soud, ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není
třeba správního rozhodnutí a není ani podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se
komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí, či jak byl evidován v minulosti.
[17] V projednávané věci však nebylo předmětem sporu, zda se na dotčeném pozemku
účelová komunikace nacházela či nikoliv. Podstatné je a bylo, zda se stěžovatel dopustil
přestupků podle §20 odst. 1 písm. c) a d) zákona o ZPF, tedy zda v rozporu s ustanovením §3
odst. 1 písm. c) a d) zákona o ZPF užil zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez
souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu a zda poškodil fyzikální vlastnosti
zemědělské půdy.
[18] Nejvyšší správní soud z obsahu správních spisů zjistil, že na základě smlouvy o dílo
sjednané mezi stěžovatelem jako objednatelem a zhotovitelem (firmou O. Z.) bylo provedeno
vybudování zpevněné komunikace směsným recyklátem na pozemku parc. č. X; tento pozemek
byl přitom v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Správní orgán prvního stupně proto po
zhodnocení skutkového stavu dospěl k závěru, že se stěžovatel dopustil shora uvedených
přestupků. Stěžovatel argumentoval tím, že se v případě účelové komunikace nejednalo o
zemědělsky obhospodařovaný pozemek, ani o pozemek, který by nebyl obhospodařován pouze
dočasně; jednalo se podle něj o dlouhodobě užívanou účelovou komunikaci, která zemědělským
účelům již sloužit nemohla. Nejvyšší správní soud s touto argumentací stěžovatele nesouhlasí.
V projednávané věci přitom není podstatné ani to, zda již někdy v minulosti byla cesta zpevněna,
jak stěžovatel uváděl; podstatné je, že celý pozemek p. č. X je v katastru nemovitostí evidován
jako orná půda, pročež se na něj vztahovala příslušná ustanovení zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu.
[19] Ze správního spisu je zřejmé, že pozemek p. č. X byl prokazatelně zemědělsky
obhospodařován; nelze proto bez dalšího uzavřít (jak to činí stěžovatel), že již v důsledku vzniku
účelové komunikace na části tohoto pozemku bylo jeho obhospodařování znemožněno.
Pro uvedené nelze přijmout ani argumentaci, podle které údaje zapsané v katastru nemovitostí
neodpovídaly faktickému stavu a katastrální úřad byl povinen vést dotčenou část pozemku
v jiném režimu než v režimu „orná půda“.
[20] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že postupným užíváním části zemědělské půdy vzniklá
účelová komunikace nepřivodila změnu této části pozemku p. č. X na půdu již nikoliv ornou a
tím nechráněnou zákonem o ZPF, jak se domnívá stěžovatel. Ačkoliv by bylo možné považovat
tuto půdu za polní cestu, která (jak stanoví §1 odst. 3 zákona o ZPF) je označena jako půda
„nezemědělská“, není možné akceptovat, že již proto by tato polní cesta měla být automaticky
vyňata z režimu ochrany zemědělské půdy stanovené zákonem na ochranu ZPF. Dovolil-li
vlastník dotčeného pozemku průjezd po této cestě, mohla tím vzniknout veřejně přístupná
účelová komunikace, což však neznamená, že by tím bez dalšího došlo ke změně charakteru
uvedené půdy, ta i nadále zůstávala ornou půdou a součástí zemědělského půdního fondu by byla
i jako polní cesta (§1 odst. 3 zákona o ZPF). Z obsahu spisů zjevně vyplývá, že pozemek p. č. X
sice nebyl v minulosti (zčásti) rozoráván a byl užíván jako veřejně přístupná účelová komunikace;
stěžovatel nebyl ovšem sankcionován za užívání této části (jemu vlastnicky nenáležející) pozemku
p. č. X, nýbrž z toho, že v rozporu se zákonem o ZPF naplnil svým jednáním (popsaným ve
výrocích rozhodnutí žalovaného správního orgánu prvního stupně) skutkovou podstatu
přestupků, pro něž byl uznán vinným.
[21] Nejvyšší správní soud proto uvádí, že i pokud byla část pozemku p. č. X jako účelová
komunikace užívána po řadu let, nemění to nic na tom, že stěžovatel, a to zjevně svévolně,
porušil zákon o ZPF. Ani předcházející údajné „znehodnocení“ půdy jejím uježděním nezměnilo
režim (orná půda), v němž byl dotčený pozemek veden. Předmětem sporu přitom v posuzované
věci nebylo ani to, zda vlastník, případně nájemce, učinil správně, pokud průjezd přes ornou
půdu, resp. přes polní cestu vedoucí přes ornou půdu, povolil. Ustanovení §9 zákona o ZPF
stanoví podmínky pro odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu; obecná úprava
stanoví, že pro odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu je třeba souhlasu.
Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah spisu a s ohledem na výše uvedené uzavírá,
že stěžovatel o souhlas k odnětí zemědělské půdy podle zákona o zemědělském půdním fondu
nepožádal a nejednalo se zároveň ani o žádnou z výjimek (§9 odst. 2 zákona o ZPF), u níž
by souhlasu nebylo třeba. Správní orgán prvního stupně proto postupoval správně, pokud
stěžovateli za jeho jednání uložil pokutu v rámci zákonem vymezených podmínek.
[22] Nedůvodná je taktéž námitka stěžovatele, podle níž nebyla správně posouzena výše
uložené pokuty. Jak správní orgány, tak krajský soud se přezkoumatelným a srozumitelným
způsobem vyjádřily k tomu, proč byla stěžovateli uložena pokuta právě ve výši 45 000 Kč.
Zohlednily přitom všechny aspekty projednávané věci a přihlédly ke všem pro věc podstatným
skutečnostem. Stěžovatelova argumentace, podle níž krajský soud jeho jednání „sankcionoval
pokutou v rozmezí až do 10 000 000 Kč“, je taktéž nedůvodná. Krajský soud v odůvodnění zcela
správně poukázal na ustanovení §20 odst. 3 zákona o ZPF, které stanoví výši pokut za spáchané
přestupky; z obsahu odůvodnění je patrné, že zaměnil-li krajský soud číslovku 10 000 000 Kč
za správnou 1 000 000 Kč, jedná se o zjevnou chybu v psaní, neboť samotné ustanovení, na nějž
krajský soud odkázal, stanoví jako nejvyšší možnou sazbu právě 1 000 000 Kč.
[23] V posuzované věci je taktéž zcela mimoběžná argumentace stěžovatele, podle
níž předmětná komunikace nekončila u chaty ev. č. X, ale pokračovala dále a užívaly ji i jiné
osoby, jež měly na jejím užívání zájem; jak je již shora uvedeno, v projednávané věci nebylo toto
stěžovatelovo tvrzení vůbec předmětem řízení.
IV.
Závěr a náklady řízení
[24] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1, ve spojení
s §120, s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
[26] Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
[27] Stěžovateli byl zástupcem pro řízení o kasační stížnosti ustanoven Mgr. Jiří Hladík,
advokát. Jelikož ze spisu vedeného Nejvyšším správním soudem nebylo patrné provedení
žádného úkonu právní služby advokátem, vyzval jej soud přípisem ze dne 12. 9. 2018 k vyčíslení
odměny za zastupování a sdělení, zda byl ve věci již nějaký úkon učiněn; zároveň jej soud vyzval
ke sdělení, zda je plátcem DPH. Na tento přípis reagoval zástupce přípisem ze dne 25. 9. 2018;
v něm uvedl, že byly učiněny tři úkony (příprava a převzetí věci právního zastoupení, seznámení
se spisem dne 6. 3. 2018 a výzva stěžovateli ze dne 27. 7. 2018). Zástupce dále uvedl, že registraci
k DPH přikládá v příloze. Nejvyšší správní soud k tomuto strohému sdělení uvádí, že ustanovení
§11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“) stanoví, že mimosmluvní odměna
náleží ustanovenému zástupci za první poradu s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení.
V dané věci však zástupce žádným způsobem nedoložil, že by se porada s klientem uskutečnila.
Měla-li být za tuto první poradu s klientem považována „výzva stěžovateli ze dne 27. 7. 2018“, pak
Nejvyšší správní soud sděluje, že ani tato „výzva“ nebyla zdejšímu soudu doložena; již proto
ji nemohl považovat za samostatný úkon právní služby. Ze spisu je zřejmý pouze záznam
o nahlížení ze dne 6. 3. 2018, k němuž se dostavila advokátní koncipientka Mgr. Š. V.; nahlížení
do spisu však samostatným úkonem právní služby není. Nejvyšší správní soud závěrem
konstatuje, že ke sdělení nebyla přiložena ani zmiňovaná registrace k DPH. Pro výše uvedené
proto zástupci stěžovatele odměnu za zastupování nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. listopadu 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu