ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.248.2017:47
sp. zn. 8 As 248/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: K. L., zast. Mgr. Václavem
Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha, proti žalovanému: Magistrát hl. m.
Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2017, č. j. 6 A 143/2015 - 87,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2017, č. j. 6 A 143/2015 - 87,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Dne 26. 8. 2014 vydal žalovaný příkaz o uložení pokuty č. j. MHMP 1218889/2014/BuO
(dále jen „příkaz“), kterým uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1
písm. f) bod 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), a uložil mu pokutu ve výši 2.500 Kč.
[2] Žalobce podal prostřednictvím zvoleného obecného zmocněnce P. K. (dále
jen „zmocněnec“) proti příkazu odpor, který žalovanému dne 10. 9. 2014 opakovaně (dvakrát)
zaslal elektronickou poštou z adresy X. Žalovaný dne 6. 11. 2014 žalobci sdělil, že žádné z těchto
dvou podání nebylo podepsáno zaručeným elektronickým podpisem, nesplňovalo tedy podmínky
řádného podání podle §37 odst. 4 správního řádu. Příkaz o uložení pokuty tudíž podle
žalovaného nabyl dne 16. 9. 2014 právní moci.
[3] Dne 11. 11. 2014 žalovaný vydal opravné rozhodnutí, kterým rozhodl o opravě zřejmé
nesprávnosti v příkazu v části týkající se roku narození žalobce. Na to dne 28. 11. 2014 žalobce
prostřednictvím zmocněnce podal opět odpor proti příkazu. S ohledem na opravné rozhodnutí
měl za to, že odpor podal včas, neboť opravným rozhodnutím došlo ke změně ve výroku
příkazu.
[4] Dne 23. 11. 2014 také žalobce podal u Ministerstva dopravy (dále jen „ministerstvo“)
jako žalovanému nadřízeného správního orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti
a žádal, aby uložilo žalovanému vydat ve věci sp. zn. S-MHMP 1217426/2014/Buo rozhodnutí.
II.
[5] Žalobce se následně bránil proti nečinnosti žalovaného žalobou u Městského soudu
v Praze. Trval na tom, aby žalovanému byla uložena povinnost vydat rozhodnutí ve věci
tvrzeného přestupku s ohledem na odpor podaný proti příkazu. Městský soud žalovanému
v záhlaví označeným rozsudkem uložil povinnost toto rozhodnutí vydat.
[6] K předpokladům žaloby na ochranu proti nečinnosti podle §79 odst. 1 s. ř. s. městský
soud uvedl, že žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti byla doručena ministerstvu
dne 23. 11. 2014. Žalobce obdržel z elektronické podatelny ministerstva jako odpověď na její
podání automaticky generovanou odpověď, že „elektronické podání bylo doručeno v pořádku
a bude vyřízeno dle pravidel pro provoz elektronické podatelny“. Z toho městský soud usoudil, že došlo
ke splnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu. K vlastní nečinnosti žalovaného pak uzavřel, že žalobci nelze odepřít spravedlnost
a přístup ke správnímu orgánu. Z průběhu správního řízení a z údajů vyplývajících ze správního
spisu vztahujících se k podpisu odporu podaného žalobcem proti příkazu je podle městského
soudu třeba za použití zásady v pochybnostech ve prospěch dovodit, „že žalobce splnil svou povinnost
a podání opatřil elektronickým podpisem.“ Skutečnost, že podání (odpor) podepsal a odeslal, podle
městského soudu žalobce dostatečně v žalobním řízení prokázal printscreeny obrazovek
dokládajících, že elektronická zpráva obsahující jako přílohu odpor podepsaný elektronickým
podpisem z počítače žalobce odešly. Žalovaný je tudíž povinen pokračovat v řízení o přestupku
a ve věci samé rozhodnout.
III.
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodu vyplývajícího z §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítal nezákonnost napadeného
rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu o tom, že žalobce splnil podmínku
bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby; to namítal
již v řízení o žalobě. Žalobcova žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ze dne 23. 11. 2014
totiž nebyla opatřena uznávaným elektronickým podpisem, proto nesplňovala náležitosti podání
podle §37 odst. 4 správního řádu. Ministerstvo ji tudíž považovalo za nepodanou; to stěžovateli
sdělilo e-mailovou zprávou ze dne 7. 10. 2015. Stěžovatel za nesprávný pokládal závěr městského
soudu, že obdržel-li žalobce z podatelny ministerstva automaticky vygenerovanou zprávu, podle
níž „elektronické podání bylo doručeno v pořádku a bude vyřízeno dle pravidel pro provoz elektronické
podatelny“, došlo tím ke splnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti
nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Toto automatické sdělení bylo pouze potvrzením,
že žalobcovo podání bylo podatelně ministerstva doručeno, nikoliv potvrzením, že splňuje
náležitosti podání podle správního řádu. Jelikož žalobcova žádost o uplatnění proti nečinnosti
žalovaného byla podána jako elektronické podání bez uznávaného elektronického podpisu,
ministerstvo k ní nepřihlíželo a podmínka vyplývající z §79 odst. 1 s. ř. s. nebyla naplněna.
IV.
[9] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Spornou je v řízení otázka, zda žalobce před podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu bezvýsledně vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti stanovené předpisy
pro řízení před správními orgány.
[13] Podle §37 odst. 4 správního řádu (ve znění účinném do 18. 9. 2016), podání je možno učinit
písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.
16)
Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno
je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě
bez použití uznávaného elektronického podpisu.
[14] Mezi účastníky řízení přitom není sporné, že žalobcovo podání obsahující žádost
na uložení opatření proti nečinnosti ze dne 23. 11. 2014 bylo podatelně ministerstva doručeno
elektronickou poštou téhož dne z e-mailové adresy X.
[15] Žalobce v řízení o žalobě tvrdil, že toto podání bylo opatřeno uznávaným elektronickým
podpisem, uvedené tvrzení dokládal printscreenem obrazovky ze dne 23. 11. 2014 obsahující
automaticky generovanou odpověď potvrzující doručení uvedené písemnosti do elektronické
podatelny ministerstva. Dále toto své tvrzení dokládal též printscreenem obrazovky zachycující
její podobu po odeslání uvedené písemnosti, včetně printscreenů obsahujících rozkliknuté detaily
elektronického podpisu (viz č. l. 58 spisu městského soudu in verso); uvedené listiny navrhoval
jako důkaz. Za předpokladu, že stěžovatel setrvá na svém tvrzení, že žádost o uložení opatření
proti nečinnosti nebyla opatřena uznávaným elektronickým podpisem, navrhl žalobce provést
k posouzení této sporné otázky důkaz též znaleckým posudkem z oboru kybernetika.
[16] Stěžovatel vzhledem ke sdělení ministerstva ze dne 7. 10. 2015 setrvale zastával názor,
že uvedené podání (žádost o uložení opatření proti nečinnosti) nebylo opatřeno uznávaným
elektronickým podpisem. Z prinstscreenu obrazovky o doručení této písemnosti do podatelny
ministerstva vyplynulo, že elektronický podpis byl vyhodnocen jako neplatný. Ministerstvo tudíž
na žádost o uložení opatření proti nečinnosti ze dne 23. 11. 2014 nereagovalo; vycházelo
z toho, že žalobcovo podání nebylo opatřeno uznávaným elektronickým podpisem, nebylo podle
§37 odst. 4 správního řádu do pěti dnů ani potvrzeno či doplněno, tudíž k němu nepřihlíželo.
[17] Městský soud se v řízení spornou otázkou, zda žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky
proti nečinnosti, zabýval pouze potud, že z printscreenu obrazovky obsahující automaticky
generovanou odpověď elektronické podatelny ministerstva dovodil, že písemnost ze dne
23. 11. 2014 byla tomuto ministerstvu doručena. Usoudil proto, že žalobce zákonný požadavek
plynoucí z §79 odst. 1 s. ř. s. jako předpoklad přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti
splnil.
[18] Nejvyšší správní soud však názor městského soudu nepovažuje za správný, resp. považuje
jej za předčasný. Automaticky generovaná odpověď, kterou žalobce obdržel jako potvrzení
doručení písemnosti ze dne 23. 11. 2014, nemohla v žádném případě u žalobce (jednajícího
zmocněncem) vyvolat dojem, že jeho podání splňuje veškeré náležitosti vyžadované §37 odst. 4
správního řádu, zejména že je opatřeno uznávaným elektronickým podpisem. Byla toliko
potvrzením, že žalobcova písemnost se dostala do sféry dispozice správního orgánu, tedy do jeho
elektronické podatelny. Ani údaj o tom, že podání bude „vyřízeno dle pravidel pro provoz elektronické
podatelny“, nemohl u žalobce vyvolat opodstatněnou domněnku, že uvedené podání má všechny
náležitosti a že se jím bude správní orgán zabývat věcně. Právě to však mylně tvrdil žalobce
a posléze dovodil i městský soud.
[19] I když tedy žalobcovo podání ze dne 23. 11. 2014 na podatelnu ministerstva jako orgánu
příslušeného k uložení opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu bylo doručeno,
skutečnost, zda bylo opatřeno uznávaným elektronickým podpisem, dosud postavena na jisto
nebyla. Jedná se však o zcela zásadní otázku, která je předpokladem přípustnosti žaloby
na ochranu proti nečinnosti a jejího meritorního posouzení (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100 a také rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 - 59).
[20] Bylo-li by totiž potvrzeno stěžovatelovo tvrzení, že žádost o uložení opatření proti
nečinnosti nebyla opatřena uznávaným elektronickým podpisem, byl by správný i stěžovatelův
závěr, že k takovému podání správní orgány vůbec nebyly povinny přihlížet (srov. obdobně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018, č. j. 3 As 72/2017 - 21). V tom případě
nebylo ministerstvo vůbec povoláno na základě této „žádosti“ přistoupit k posouzení,
zda je žalovaný nečinný a zda je třeba přijmout některé z opatření proti nečinnosti podle §80
správního řádu, a nemělo tudíž ani povinnost informovat žalobce o tom, jak toto jeho podání
(bez právních účinků), bylo posouzeno a vyřízeno. Podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředků proti nečinnosti před podáním žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s. by nebyla splněna,
a žaloba by proto byla nepřípustná podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[21] Městský soud však své úvahy vyslovené v napadeném rozsudku zaměřil převážně
na posouzení toho, zda odpor proti příkazu žalobce opatřil uznávaným elektronickým podpisem
a zda měl stěžovatel povinnost pokračovat v řízení o přestupku věcným posouzením
a rozhodnutím. Naopak otázkou přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu se zabýval pouze okrajově, na základě zcela neúplných zjištění a podkladů a především
vyšel z nesprávného předpokladu, že již samotné automaticky vygenerované potvrzení o podání
žádosti o uložení opatření proti nečinnosti na elektronické podatelně ministerstva představovalo
potvrzení skutečnosti, že toto podání má veškeré náležitosti podle §37 odst. 4 s. ř. s., zejména
že je opatřeno uznávaným elektronickým podpisem.
[22] V dalším řízení tedy městský soud nejprve postaví najisto, zda žalobcovo podání
obsahující žádost o uložení opatření proti nečinnosti ze dne 23. 11. 2014 bylo opatřeno
uznávaným elektronickým podpisem či nikoliv a na základě těchto zjištění následně znovu
posoudí splnění předpokladů přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podle §79 odst. 1 s. ř. s., tedy bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti. Teprve
za předpokladu, že shledá přípustnost této žaloby, znovu uváží, zda žalovaný byl nečinný,
a žaloba je proto opodstatněná.
VI.
[23] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 část věty první
před středníkem). V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[24] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu