ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.4.2017:45
sp. zn. 8 As 4/2017 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: R. H., zast. Mgr. Petrem
Houžvičkou, advokátem, se sídlem J. Palacha 121/8, Břeclav, proti žalované: Vězeňská služba
České republiky, Věznice Břeclav, se sídlem Za Bankou 3087, Břeclav, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem žalované, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 30. 11. 2016, č. j. 29 A 196/2016 - 9,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaná na základě provedeného kázeňského řízení dne 31. 8. 2016 rozhodnutím č. j. VS-
11924-86/ČJ-2016-803830, žalobci uložila za porušení §28 odst. 3 písm. b) zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody (dále také jen „zákon o výkonu trestu odnětí svobody“)
kázeňský trest - důtku - podle §46 odst. 3 písm. a) téhož zákona.
II.
[2] Žalobce se žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu domáhal u Krajského soudu
v Brně určení, „že kázeňské řízení završené vydáním rozhodnutí o uložení kázeňského trestu
bylo nezákonným zásahem do jeho práv“. V žalobě tvrdil, že „napadá průběh řízení, které k vydání tohoto
rozhodnutí vedlo a má za to, že tímto řízením a vydáním rozhodnutí došlo k nezákonnému zásahu do jeho práv“
a také, že „žaloba směřuje proti celému průběhu řízení, které bylo završeno rozhodnutím, neboť průběhem řízení
bylo především zkráceno jeho právo na spravedlivý proces.“ Uvedl také, že podrobné vylíčení skutkových
okolností a označení důkazů, jichž se dovolává, doplní ve lhůtě 3 týdnů.
[3] Krajský soud bez dalšího rozhodl v záhlaví uvedeným usnesením, kterým žalobu odmítl
s odůvodněním, že tvrzený zásah, za nějž považoval rozhodnutí žalované ze dne 31. 8. 2016,
pojmově zásahem být nemůže a žalobce se měl domáhat ochrany jinými právními prostředky,
nejprve stížností k nadřízenému orgánu a poté popřípadě žalobou podle §65 s. ř. s.
III.
[4] Proti usnesení krajského soudu se žalobce (dále jen „stěžovatel“) bránil včasnou kasační
stížností z důvodu vyplývajícího z §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhl napadené usnesení zrušit
a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel především namítal, že již ze samotné žaloby, byť ji podal jako blanketní,
je zjevné, že napadal dva okruhy zásahů - jednak rozhodnutí žalované o uložení kázeňského
trestu a jednak kázeňské řízení, které k vydání uvedeného rozhodnutí vedlo. Ze žaloby je také
zřejmé, že právě druhá její část je stěžejní a žaloba nesměřuje k napadení rozhodnutí o uložení
kázeňského trestu, nýbrž stěžovatel se domáhal určení, že toto rozhodnutí, jakož i kázeňské
řízení, je nezákonným zásahem.
[6] Krajský soud napadené usnesení opřel pouze o rozhodnutí o uložení kázeňského trestu,
aniž se vyjádřil k důvodům odmítnutí žaloby i v části směřující proti kázeňskému řízení. Podle
stěžovatele krajský soud neměl podklady k vydání napadeného usnesení, neboť žaloba
neobsahovala odůvodnění, to si před rozhodnutím krajský soud od stěžovatele nevyžádal
a bez dalšího žalobu odmítl. Zasáhl tak do stěžovatelova práva na přístup k soudu. Stěžovatel
měl za to, že žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. lze brojit i proti rozhodnutí, které by jinak
bylo napadnutelné žalobou podle §65 s. ř. s., a to tehdy, domáhá-li se pouze určení, že zásah
vytvořený tímto rozhodnutím byl nezákonný. Soud tedy bez doloženého odůvodnění žaloby
neměl dostatečné informace, aby mohl žalobu odmítnout.
[7] Za důležitou označil stěžovatel podstatu napadeného zásahu. Ta spočívala v nestandardním
a nezákonném postupu správního orgánu v kázeňském řízení, v němž docházelo k umělým
průtahům v řízení, zabránění žalobci seznámit se s obsahem vyšetřovacího spisu a potenciálními
důkazy. Proti tomuto zásahu nebylo možno se bránit v jeho průběhu, neboť se jednalo o zásah
kontinuální, dlouhodobý, jehož nezákonnost se projevila teprve po vydání rozhodnutí o udělení
kázeňského trestu. Stěžovatel konečně poukázal i na to, že krajský soud nevycházel z podkladů
obsažených v soudním spise, neboť v opačném případě by neuváděl, že stěžovatel byl poučen
o možnosti proti rozhodnutí žalované podat žalobu. Ve smyslu §52 odst. 4 zákona o výkonu
trestu odnětí svobody nebylo uložení kázeňského trestu podle §46 odst. 3 písm. a) soudem
přezkoumatelné.
[8] Ze všech uvedených důvodů považoval stěžovatel napadené usnesení za přinejmenším
předčasné, neboť je krajský soud vydal v době, kdy neměl k dispozici její odůvodnění, které
si od žalobce ani nevyžádal. Napadené usnesení je nesprávné i proto, že je založeno
na nesprávném zhodnocení podstatných skutečností.
[9] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že stěžovatel kasační stížností
napadá usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby. Předmětem posouzení kasačního soudu
tak může být pouze otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu odmítl
poté, co shledal, že směřuje proti nezákonnému zásahu, který pojmově zásahem být nemůže.
[13] Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje za vhodné poukázat na závěry plynoucí
z jeho dosavadní judikatury týkající se povahy jednotlivých žalobních typů a jejich vzájemného
vztahu. Naposledy se touto otázkou obsáhle zabýval rozšířený senát v rozsudku ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, v němž zopakoval (viz odst. [41]), že zásahová žaloba
je subsidiární k ostatním žalobním typům zakotveným v soudním řádu správním, a právě tyto jiné
žalobní typy mají přednost. Zásahová žaloba je tedy přípustná pouze tehdy, nepřichází-li v úvahu
podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., ani žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát s poukazem
na rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42 uzavřel, že „účastník řízení si tudíž nemůže
zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije.“
[14] Uvedené Nejvyšší správní soud zdůrazňuje proto, že stěžovatel v kasační stížnosti namítal,
že „je možné žalobou dle §82 a násl. s. ř. s. brojit také proti rozhodnutí, které by jinak bylo napadnutelné
pouze žalobou dle §65 a násl. s. ř. s., pokud se žalobce domáhá pouze určení toho, že zásah vytvořený tímto
rozhodnutím byl nezákonný (§85 s. ř. s.).“ Tuto stížní argumentaci nepovažuje Nejvyšší správní soud
vzhledem k výše uvedenému za správnou a stěžovatel se v názoru na možnost domáhat
se ochrany svých veřejných subjektivních práv zásahovou žalobou v nyní posuzované věci mýlí.
Ani ze soudního řádu správního (srov. §82 a násl. s. ř. s.), ani z judikatury kasačního soudu
nelze uvedený závěr dovodit, naopak platí, že lze-li se domáhat ochrany žalobou proti
rozhodnutí, není užití jiného žalobního typu, a to ani tehdy, požadoval-li by účastník toliko určení
nezákonnosti tvrzeného zásahu, možné a přípustné.
[15] Rozšířený senát v již citovaném rozsudku č. j. 7 As 155/2015 - 160 také vyslovil, že „pokud
je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce
či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce
pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu.“ K tomu dále doplnil, že takto lze postupovat
pouze tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná
a nepochybná.
[16] Právě tak tomu bylo v nyní posuzované věci. Krajský soud správně žalobu (v ní uvedená
tvrzení a návrh výroku rozsudku) posoudil podle jejího obsahu (§41 odst. 2 o. s. ř. ve spojení
s §64 s. ř. s.) a shledal, že stěžovatel brojí proti rozhodnutí žalované a řízení, jež k jeho vydání
vedlo, které však pojmově, zcela zjevně a nepochybně, zásahem být nemohlo. Nejvyšší správní
soud zde souhlasí s krajským soudem, že již ze samotné žaloby, jakkoliv byla ve svém obsahu
stručná, bylo lze seznat, že stěžovatel za zásah považuje primárně rozhodnutí o kázeňském trestu.
Není zde přitom významné, že se stěžovatel domáhal „jen“ určení nezákonnosti tohoto
tvrzeného zásahu (za nějž považoval „kázeňské řízení završené vydáním rozhodnutí o uložení kázeňského
trestu“), tedy že žalobu formuloval jako určovací (deklaratorní). Nehledě na povahu
zásahové žaloby (zápůrčí či určovací), totiž krajský soud mohl meritum věci posoudit teprve
tehdy, mohl-li by vůbec tvrzený zásah pojmově být zásahem. Shodně s krajským soudem
i kasační soud považuje žalobu za dostatečně určitou a srozumitelnou pro přijetí úvahy, jaký
zásah stěžovatel tvrdí a zda vůbec může pojmově zásahem být.
[17] Ostatně stěžovateli nelze přisvědčit ani v tvrzení, že ze žaloby vyplývá požadavek na určení
nezákonnosti jednak rozhodnutí a jednak kázeňského řízení. Tuto skutečnost tvrdí teprve
v kasační stížnosti, naopak ze žaloby je zcela zjevné, že kázeňské řízení a z něj vzešlé rozhodnutí
stěžovatel považuje za jeden celek; i posouzení případných vad řízení, které vydání rozhodnutí
předcházelo, se však děje cestou žaloby proti rozhodnutí [viz §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují
zásah do práv účastníka, nemohou být nezákonným zásahem (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 - 55, bod 42). Právě z tohoto důvodu nebylo ani třeba,
aby krajský soud zvlášť uváděl důvody, pro něž žalobu odmítl v části směřující proti kázeňskému
řízení, jak také namítal stěžovatel.
[18] Skutečnost, že správní rozhodnutí a řízení mu předcházející nemůže být zásahem, plyne
již ze samotné dikce §82 s. ř. s., který možnost ochrany cestou zásahové žaloby spojuje výlučně
se zásahem (v širším slova smyslu), který není rozhodnutím. Jinými slovy, je-li výsledkem
správního řízení (shodně jako v posuzované věci) rozhodnutí, nelze se proti němu bránit žalobou
podle §82 a násl. s. ř. s., a to ani tehdy, pokud by účastník takového řízení uplatňoval pouze
požadavek na určení jeho nezákonnosti.
[19] Uvedený závěr platí beze zbytku i v případech, kdy zákon obsahuje výluku určitého typu
rozhodnutí ze soudního přezkumu. Zcela proti logice věci by totiž bylo, aby zákonodárce, který
ať již z jakýchkoliv důvodů, určité typy rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučil, současně
zachoval možnost (s argumentem, že přece žaloba proti rozhodnutí není z důvodu výluky
soudního přezkumu přípustná) domoci se přesto soudní ochrany jakýmsi „náhradním“
způsobem, tedy cestou žaloby zásahové, jak se v daném případě domáhá stěžovatel. Jednalo
by se o obcházení zákona.
[20] Ostatně sám stěžovatel, přestože v kasační stížnosti namítá, že za zásah považuje nejen
rozhodnutí žalovaného, ale i kázeňské řízení mu předcházející, v kasační stížnosti potvrzuje,
že nezákonnost kázeňského řízení (jako součást tvrzeného zásahu), se projevila teprve po vydání
rozhodnutí o kázeňském trestu, neboť teprve tehdy měl možnost nahlédnout do spisu a seznámit
se s podklady vydaného rozhodnutí. Nehledě na skutečnost, že ze správního spisu žalované plyne
opak (stěžovatel měl možnost se s podklady rozhodnutí seznámit před vydáním napadeného
rozhodnutí – viz úřední záznam ze dne 18. 8. 2016), uvedené opět potvrzuje správnost závěrů
krajského soudu o tom, že v posuzované věci stěžovatel brojil proti rozhodnutí, které vzešlo
z kázeňského řízení, vědom si nemožnosti bránit se rozhodnutí žalované (a namítat vady řízení
jeho vydání předcházejícímu) soudní cestou skrze žalobu proti rozhodnutí s ohledem na výluku
vyplývající z §52 odst. 4 zákon o výkonu trestu odnětí svobody.
[21] V daném případě stěžovatel mohl na tvrzené vady kázeňského řízení a nezákonnost
z něj vzešlého rozhodnutí poukázat ve stížnosti, kterou jako opravný prostředek účastníku
kázeňského řízení poskytuje §52 odst. 3 zákona o výkonu trestu odnětí svobody. Takový postup
totiž plně koresponduje principům, na nichž stojí správní soudnictví, jež plynou z §5 s. ř. s.,
tedy principům subsidiarity a posteriority. Jinými slovy, soudní ochrana (a to i v případě
deklaratorních zásahových žalob), je „subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky
k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných
subjektivních práv. (…) Soudní ochrana (…) nastupuje tehdy a tam, kde tyto prostředky ve veřejné správě
k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich použitím nedošlo ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové
prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.“
(viz např. výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015 - 160).
[22] V nynější věci stěžovatel měl podle zákona o výkonu trestu odnětí svobody zcela konkrétní
prostředek ochrany již v rámci veřejné správy (stížnost podle §52 odst. 3 zákona o výkonu trestu
odnětí svobody), ale tento nevyužil, ač právě prostřednictvím něj mohl namítat nejen
nezákonnost rozhodnutí o uložení kázeňského trestu, ale i vady kázeňského řízení. Nadřízený
správní orgán žalované totiž mohl, na základě stěžovatelovy včasně podané stížnosti, přezkoumat
rozhodnutí o kázeňském trestu, ale posoudit i zákonnost řízení, jež jeho vydání předcházelo,
tedy posoudit, zda se žalovaná skutečně dopustila nestandardního, nezákonného postupu
v tomto řízení, umělých průtahů v řízení, bránila stěžovateli seznámit se s obsahem vyšetřovacího
spisu a potenciálními důkazy apod. a především, zda tyto vady byly způsobilé ovlivnit zákonnost
rozhodnutí o uložení kázeňského trestu.
[23] Stěžovatel namísto shora nastíněného postupu, aniž se proti napadenému rozhodnutí
jakkoliv bránil, požadoval fakticky přezkum nejen řízení o kázeňském trestu, ale i jemu
předcházejícího řízení, avšak výlučně na půdorysu deklaratorní zásahové žaloby. Takovému
postupu nelze přitakat. Stěžovatel by jím, jak již shora uvedeno, vlastně obcházel zákonnou
výluku ze soudního přezkumu týkající se rozhodnutí o uložení kázeňského trestu spočívajícího
v důtce tím, že by se domáhal deklaratorní žalobou „jen“ určení jeho nezákonnosti
(resp. nezákonnosti řízení, z nějž rozhodnutí vzešlo). Tím by popřel i výše zmíněné principy,
na nichž je správní soudnictví založeno.
[24] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal žádná pochybení
v závěrech krajského soudu, že v daném případě zcela absentuje základní podmínka přípustnosti
zásahové žaloby, tedy zásah jako takový a že napadené rozhodnutí žalované, které vzešlo
z kázeňského řízení, pojmově není zásahem.
[25] Nejvyšší správní soud tak závěrem pouze koriguje dílem nesprávný závěr krajského soudu
o tom, že se stěžovatel mohl ochrany svých veřejných subjektivních práv domáhat také žalobou
proti rozhodnutí. Z výše uvedeného plyne, že bylo-li výsledkem kázeňského řízení rozhodnutí,
jímž byl uložen trest spočívající v důtce, nebylo toto rozhodnutí soudně přezkoumatelné.
V této souvislosti se již jen sluší dodat, že soulad nyní aplikované právní úpravy §46 odst. 3
písm. a) zákona o výkonu trestu odnětí svobody ve spojení s §52 odst. 4 téhož zákona
(tedy výluky ze soudního přezkumu) s Listinou základních práv a svobod opakovaně dovodil
Ústavní soud (viz bod 28 nálezu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 32/08, nebo též usnesení
Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2015, sp. zn. I. ÚS 3688/14). Dílčí nesprávný závěr krajského
soudu ale nemá vliv na zákonnost napadeného usnesení a na jinak správných závěrech krajského
soudu nemůže tato dílčí nepřesnost ničeho dalšího změnit.
V.
[26] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé zamítl.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalované,
jíž by náhrada nákladů řízení příslušela, žádné náklady řízení nad rámec její běžné úřední činnosti
nevznikly, nebyla jí tedy jejich náhrada přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 11. ledna 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu