ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.105.2017:54
sp. zn. 9 As 105/2017 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: M. H., zast. Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 1387/7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 24. 2. 2016, č. j. 1016-4/2016-900000-304.7, sp. zn. 76809/2015-610000-12, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2017,
č. j. 51 A 21/2016 - 31,
takto:
Odůvodnění:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n em á pr áv o na náhradu nákladů řízení.
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Celního úřadu pro Středočeský kraj (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) ze dne 20. 10. 2015, č. j. 76809-23/2015-610000-12, byl žalobce (dále též „stěžovatel“)
uznán vinným ze spáchání přestupku podle §42a odst. 2 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), za porušení povinnosti dle §21e téhož zákona (za užití zpoplatněné územní
komunikace bez úhrady časového poplatku), za což mu byla uložena pokuta v souladu s §42a
odst. 7 písm. d) zákona o pozemních komunikacích ve výši 3 000 Kč a povinnost nahradit
náklady řízení dle §79 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění v době rozhodné,
ve výši 1 000 Kč. Žalovaný jako odvolací správní orgán věcně a místně příslušný podle §4 odst. 1
písm. a) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
a §89 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), rozhodl ve věci odvolání proti výše uvedenému rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně tak, že jej podle §92 odst. 1 správního řádu jako opožděné zamítl. Proti tomuto
rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou, kterou však Krajský soudu v Praze (dále jen
„krajský soud“) zamítl. Žalobce se nyní podanou kasační stížností domáhá zrušení rozsudku
krajského soudu s tím, že navrhuje vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
[2] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost svými námitkami směřuje do odvolacího řízení
toliko v procesní rovině, je nezbytné v tomto směru provést rekapitulaci odvolacího řízení.
Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání výše
specifikovaného přestupku, bylo právnímu zástupci žalobce dodáno do datové schránky dne
20. 10. 2015, přičemž právní zástupce se do datové schránky ve lhůtě 10 dnů nepřihlásil, a proto
nastoupily dle §17 odst. 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované
konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů, účinky doručení ke dni 30. 10. 2015. V rámci
15 denní lhůty od doručení právní zástupce žalobce podal správnímu orgánu prvního stupně dne
16. 11. 2015 blanketní odvolání prostým e-mailem bez zaručeného elektronického podpisu.
Následně poslal obsahově totožné podání listinně prostřednictvím služby České pošty, s.p. Dopis
Online, jehož obálka nesla razítko podací pošty ze dne 24. 11. 2015. Jelikož na listinném odvolání
chyběl podpis právního zástupce nebo žalobce, vydal správní orgán prvního stupně dne
8. 12. 2015 usnesení, jímž určil lhůtu 5 dnů podle §39 odst. 1 správního řádu k doplnění podpisu.
Usnesení bylo doručeno do datové schránky právního zástupce dne 9. 12. 2015, ode dne
následujícího po tomto dni začala běžet pětidenní lhůta. Podpis však nebyl ve stanovené lhůtě
doplněn, proto bylo správním orgánem prvního stupně odvolací řízení usnesením ze dne
28. 12. 2015 zastaveno a téhož dne bylo dodáno do datové schránky právního zástupce žalobce,
který za 1 hod. a 5 minut poslal e-mailem se zaručeným elektronickým podpisem již perfektní
odvolání. Toto odvolání ze dne 28. 12. 2015 bylo správním orgánem prvního stupně postoupeno
žalovanému, který jej žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 24. 2. 2016 shledal jako opožděné
a dle §92 odst. 1 správního řádu je zamítl. Žalobce rovněž podal dne 4. 1. 2016 odvolání proti
usnesení ze dne 28. 12. 2015, kterým bylo odvolací řízení zastaveno, rozhodnutí o tomto
odvolání však nebylo předmětem soudního přezkumu.
[3] V podané žalobě žalobce napadal postup správního orgánu prvního stupně v odvolacím
řízení vedoucí k následné opožděnosti jím podaného odvolání ze dne 28. 12. 2015, neboť žalobce
byl názoru, že jeho odvolání nebylo opožděné. Předně měl za to, že jím podané odvolání
e-mailem ze dne 16. 11. 2015 bez zaručeného elektronického podpisu bylo ve lhůtě 5 dnů
potvrzeno ve smyslu §36 odst. 4 správního řádu listinným podáním zaslaným správnímu orgánu
prostřednictvím služby Dopis Online, i když na obálce bylo uvedeno razítko podací pošty ze dne
24. 11. 2015, protože z postupu žalovaného vyplynulo, že k odvolání ze dne 16. 11. 2015 vůbec
nepřihlížel. Dále žalobce rozporoval povahu pětidenní lhůty, v níž byl následně vyzván
k odstranění vady listinného odvolání, konkrétně k opatření odvolání podpisem, který chyběl.
Lhůta stanovená usnesením dle §39 odst. 1 správního řádu nebyla propadná, nýbrž pořádková
a její zmeškání samo o sobě nemohlo vést k nepříznivému následku s tím spojenému (zastavení
řízení). Odvolání podané dne 28. 12. 2015 odstraňuje namítanou vadu sice po lhůtě stanovené
správním orgánem, avšak ten k němu měl povinnost přihlédnout. Nadto bylo odvolací řízení pro
nevyhovění výzvě ve lhůtě zastaveno správním orgánem prvního stupně, který k takovému
rozhodnutí nebyl příslušný.
[4] Krajský soud vypořádal žalobní námitky následovně. Odvolání žalobce ze dne
16. 11. 2015 vyhodnotil jako potvrzené ve lhůtě 5 dnů listinným podáním zaslaným
prostřednictvím služby Dopis Online. Lhůtu stanovenou k odstranění vad podaného odvolání
posoudil jako propadnou s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
8. 11. 2016, č. j. 5 Azs 115/2016 - 34). Následně opětovně podané odvolání již opatřené
podpisem, které bylo podáno dne 28. 12. 2015, bylo „novým“ odvoláním podaným nejen
po uplynutí lhůty stanovené k odstranění vad, zároveň bylo podáno po uplynutí 15 denní
zákonné lhůty od doručení rozhodnutí, které bylo tímto „novým“ odvoláním napadeno, a proto
bylo odvolacím správním orgánem zamítnuto pro opožděnost v souladu s §92 odst. 1 správního
řádu. Otázka, zda odvolací řízení bylo zastaveno v souladu se zákonem, nebyla pro posouzení
zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí relevantní. Žalobce v žalobě podotkl, že z právní
opatrnosti též napadá rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 2. 2016 o jím podaném odvolání proti
usnesení o zastavení řízení, proto musel krajský soud zhodnotit skutečný obsah žaloby a tomu
odpovídající petit, tedy to, co žalobce požaduje a dospěl k závěru, že obojí směřuje proti
rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost ze dne 24. 2. 2016. Uvedenému závěru svědčí
skutečnost, že petit byl formulován v jednotném čísle proti napadenému rozhodnutí uvedenému,
tak jak je ve struktuře žaloby obvyklé, na první straně žaloby. Nadto žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 1. 2. 2016 by jako opožděná musela být dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
odmítnuta.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Včas podanou kasační stížností, včetně jejího doplnění, se stěžovatel domáhá zrušení výše
uvedeného rozsudku krajského soudu z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). Stěžovatel podanou kasační stížností brojí proti nesprávnému posouzení právní otázky
krajským soudem spočívající v povaze lhůty stanovené dle §39 odst. 1 správního řádu, která
mu byla poskytnuta k odstranění vad podaného odvolání. Stěžovatel se neztotožňuje s povahou
této lhůty, která byla posouzena jako propadná, jde podle něj pouze o lhůtu pořádkovou, a proto
nevyhovění výzvě správního orgánu prvního stupně ve lhůtě neumožňovalo nepřihlédnout
k doplnění odvolání podanému po lhůtě a odvolací řízení z tohoto důvodu zastavit. Nešlo
o odvolání nové, pouze o doplnění odvolání podaného dne 16. 11. 2015, a proto nebylo na místě,
aby odvolání ze dne 28. 12. 2015 bylo vyhodnoceno jako opožděné navíc v době, kdy rozhodnutí
o zastavení řízení nenabylo právní moci. Správní orgán prvního stupně následně odvolací řízení
zastavil, přičemž podle §88 odst. 2 správního řádu nebyl k takovému postupu příslušný.
Stěžovatel žalobou poukazoval i na rozhodnutí o odvolání proti usnesení ze dne 28. 12. 2015,
jímž bylo odvolací řízení zastaveno. Pokud však soud vyhodnotil, že žalobou požadoval pouze
zrušení rozhodnutí, jímž bylo jeho odvolání ze dne 28. 12. 2015 zamítnuto pro opožděnost, měl
jej vyzvat k odstranění vady petitu při poskytnutí přiměřené lhůty. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu
řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný odkazuje na svá napadená rozhodnutí, na vyjádření k žalobě a na rozsudek
krajského soudu a navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Doplnění odvolání bylo učiněno
až po vydání rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení, které bylo do datové schránky právního
zástupce stěžovatele dodáno dne 28. 12. 2015 v 14:32 hod., kdežto podání ze strany stěžovatele
bylo učiněno 28. 12. 2015 až v 15:37 hod. Okamžik vydání rozhodnutí prostřednictvím datových
zpráv je upraven dle §71 odst. 2 písm. a) správního řádu tak, že vydáním rozhodnutí se rozumí
předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle §19 správního řádu,
popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li jej správní orgán. Žalovaný dále souhlasí
s názorem i postupem, jakým se krajský soud vypořádal s námitkou stěžovatele o nepříslušnosti
správního orgánu prvního stupně vydat usnesení o zastavení řízení. Stěžovatel formuloval petit
jednoznačně a srozumitelně ve spojení s obsahem žaloby, proto krajský soud nebyl povinen
stěžovatele vyzývat k upřesnění petitu.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti kterému
je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§102 a násl. s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud je v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem kasační
stížnosti a důvody, pro které je podána. Stěžovatel namítá vadu řízení před krajským soudem
spočívající v nesprávném posouzení jím podané žaloby z hlediska toho, čeho se jí domáhá tak,
že pokud byl petit v rozporu se skutečnostmi tvrzenými v žalobě, bylo na místě, aby jej krajský
soud vyzval k odstranění vady petitu a poskytl mu k tomu přiměřenou lhůtu. Ostatně je vhodné
zmínit konkrétní formulaci kasační námitky, která zní: „K výtce soudu, že se žalobce petitem nedomáhal
zrušení též tohoto rozhodnutí o odvolání proti usnesení o zastavení řízení, žalobce konstatuje, že byl-li petit
v rozporu se skutečnostmi tvrzenými v žalobě, bylo na místě, aby krajský soud žalobce vyzval k odstranění vady
petitu a poskytl mu k tomu přiměřenou lhůtu.“
[9] Nejvyšší správní soud důkladně posoudil žalobu po formální a obsahové stránce včetně
znění petitu, tedy toho, čeho se stěžovatel žalobou domáhal. Závěru krajského soudu o předmětu
sporu vymezeném napadeným rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 2. 2016 odpovídá nejen
podaná žaloba včetně jejího petitu, nýbrž i návrh na odložení výkonu rozhodnutí žalovaného,
který se vztahuje výlučně k uvedenému rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2016. Veškerá
argumentace obsažená v žalobě se vztahuje k popisu a rozporování postupu správního orgánu
prvního stupně, v důsledku kterého bylo podání stěžovatele ze dne 28. 12. 2015 žalovaným
zamítnuto pro opožděnost, přičemž petit žaloby s ohledem na její obsah bez pochyby
zní na zrušení rozhodnutí žalovaného, jímž bylo odvolání zamítnuto pro opožděnost. Povinnost
soudu učinit výzvu k odstranění vady petitu dle §37 odst. 5 s. ř. s. by nastala v případě, pokud
by petit byl v rozporu s obsahem žaloby, na což směřuje i kasační námitka. Petit žaloby je však
v souladu s jejím obsahem, a proto je tato kasační námitka nedůvodná.
[10] Stěžovatel dále, shodně jako v žalobě, brojí proti povaze lhůty dle §39 odst. 1 správního
řádu, neboť má za to, že jde o lhůtu pořádkovou, nikoliv propadnou, a proto nemohl nastoupit
negativní následek spojený s uplynutím lhůty v podobě nemožnosti odstranění vady podání.
Správní orgán prvního stupně měl povinnost přihlédnout k podání, jímž vady odstranil,
i po stanovené lhůtě. Žalovaný jako odvolací správní orgán v důsledku nedostání této povinnosti
správního orgánu prvního stupně posoudil toto podání stěžovatele jako „nové“ opožděné
odvolání, které pro opožděnost zamítl.
[11] Krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz výše citovaný
rozsudek NSS) posoudil lhůtu stanovenou usnesením dle §39 odst. 1 správního řádu jako
propadnou, přičemž stěžovatel si mohl požádat o prodloužení lhůty, po jejím uplynutí
o prominutí jejího zmeškání, popř. mohl podat odvolání proti samotnému usnesení o určení
lhůty. Žádný z těchto kroků však neučinil, a proto lhůta marně uplynula. Kasační soud se plně
ztotožňuje s právním názorem krajského soudu k povaze lhůty stanovené ve správním řízení
usnesením dle §39 odst. 1 správního řádu, neboť je v souladu se stávající judikaturou zdejšího
soudu k této otázce. Z již výše citovaného rozsudku vyplývá, že výzvu k odstranění vad ve lhůtě
není nezbytně nutné činit usnesením. Pokud však výzva má formu usnesení a žadatel (odvolatel)
v rámci takto stanovené lhůty neprovede úkon, k němuž je vyzván, musel by žádat o prominutí
zmeškání lhůty dle §41 správního řádu, protože lhůta již marně uplynula. Stěžovatelem namítaná
lhůta, v níž byl vyzván k odstranění vad podání, byla propadná. O pořádkovou lhůtu, jejímž
uplynutím by nemohly nastat negativní účinky s tímto spojené, by šlo v případě lhůty stanovené
přípisem například dle §37 odst. 3 správního řádu, což je ostatně v odůvodnění napadeného
rozsudku uvedeno, a proto Nejvyšší správní soud shledal kasační námitku směřující do povahy
lhůty stanovené usnesením dle §39 odst. 1 správního řádu jako nedůvodnou.
[12] Stěžovatel v řízení před krajským soudem zmiňoval zastavení odvolacího řízení správním
orgánem prvního stupně, který však nebyl k takovému postupu příslušný, a tuto skutečnost uvádí
i v nyní podané kasační stížnosti. Ze správního spisu se podává, že rozhodnutí žalovaného ze dne
24. 2. 2016 o zamítnutí odvolání pro opožděnost, jehož zrušení bylo žalobou požadováno, vydal
žalovaný jako věcně, místně i funkčně příslušný správní orgán z důvodu marného uplynutí lhůty
stanovené ve výzvě k odstranění vad a zároveň uplynutí 15 denní zákonné odvolací lhůty,
přičemž tímto opožděným odvoláním se dále zabýval v souladu s §92 odst. 1 správního řádu.
Krajský soud posoudil zastavení odvolacího řízení nepříslušným orgánem jako irelevantní
ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí, s čímž se kasační soud ztotožňuje, neboť
na opožděnosti podaného odvolání nic nemění zastavení odvolacího řízení nepříslušným
správním orgánem, a proto je i tato námitka stěžovatele nedůvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[13] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů kasačním námitkám nepřisvědčil
a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto
zamítl podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. O věci přitom rozhodl bez jednání, jelikož §109
odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[14] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2018
JUDr. Radan Malík
předseda senátu