ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.181.2017:41
sp. zn. 9 As 181/2017 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň
JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: HELPING
VÝŠKOVÉ PRÁCE s.r.o., se sídlem Moskevská 532/60, Praha 10, zast. Mgr. Ing. Janem
Krejsou, advokátem se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 12. 2016, č. j. KUJCK 160155/2016/OZZL, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 50 A 14/2017 - 28,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 5. 2017, č. j. 50 A 14/2017 - 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný (dále také „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“),
kterým bylo zrušeno jeho výše specifikované rozhodnutí jako správního orgánu druhého stupně
stejně jako rozhodnutí Městského úřadu Dačice, Odboru životního prostředí, ze dne
11. 10. 2016, č. j. OŽP/23320 – 16, který jako správní orgán prvního stupně uložil žalobkyni
pokutu ve výši 150 000 Kč za spáchání správního deliktu dle §88 odst. 1 písm. c) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění v době rozhodné (dále jen „ZOPK“),
a povinnost nahradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč dle §79 odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Žalobkyně bez povolení příslušného orgánu ochrany přírody zničila skupinu dřevin rostoucích
mimo les, a to 33 kusů dřevin a 2 000 m
2
zapojeného porostu dřevin na severní části pozemku
parc. č. 2843/3 v k. ú. Dačice, který je ve vlastnictví České republiky a se kterým je příslušná
hospodařit Správa železničních a dopravních cest, státní organizace (dále jen „SŽDC“).
Předmětem správního deliktu, z nějž byla žalobkyně uznána vinou, bylo pokácení 9 ks dubů
letních, jasanu ztepilého, 21 ks trnovníků akátu, bezu černého, javoru mléče a křovin
na uvedeném pozemku ve dnech 19. 10. 2014 až 22. 10. 2014, přičemž k tomuto jednání došlo
na základě rámcové smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a SŽDC.
[2] Podstatou sporu je otázka, zda kácení dřevin podle tehdejší právní úpravy podléhalo
povolení dle §8 odst. 1 ZOPK anebo zda takové povolení potřeba nebylo, o čemž byla
žalobkyně jako zhotovitelka díla zadavatelem (SŽDC) ujištěna. Žalovaný vycházel z tehdy
platného a účinného znění ZOPK ke dni spáchání deliktu, které jinou možnost kácení výše
konkretizovaných dřevin, než na povolení, neumožňovalo, vyjma situací ohrožujících život,
zdraví nebo v případě hrozících škod značného rozsahu (§8 odst. 4 ZOPK),
o které se v posuzovaném případě nejednalo, protože šlo o plánovanou údržbu drážních
pozemků. Žalobkyně naopak argumentovala povinnostmi provozovatele dráhy dle zákona
č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění v době rozhodné (dále jen „zákon o dráhách“), zejména
požadavkem na zabezpečování plynulosti a bezpečnosti provozu dráhy s tím, že do těchto
kompetencí provozovatele dráhy orgánům ochrany přírody a krajiny nepřísluší zasahovat
nebo je ztěžovat, neboť na kácení dřevin na drážních pozemcích, potažmo dřevin nacházejících
se na stavbě dráhy, se ZOPK nevztahuje.
[3] Názor žalobkyně prvostupňový správní orgán nesdílel, a proto ji shledal vinou
ze spáchání správního deliktu dle §88 odst. 1 písm. c) ZOPK, přičemž v případě tohoto deliktu
postačuje naplnění jeho objektivní stránky, tedy poškození nebo zničení dřeviny nebo skupiny
dřevin rostoucích mimo les bez povolení, což bylo ve správním spise založenými důkazními
prostředky zjištěno. Žalovaný prvostupňové rozhodnutí potvrdil, přičemž proti jeho rozhodnutí
se žalobkyně bránila žalobou u krajského soudu se svojí argumentací uvedenou výše.
[4] Krajský soud rovněž nebyl názoru, že by byla kompetence orgánů ochrany přírody
při kácení dřevin na drážních pozemcích vyloučena, nicméně žalobě vyhověl a zrušil jak
napadené rozhodnutí žalovaného, tak prvostupňové správní rozhodnutí. Důvodem bylo
neuspokojivé odůvodnění výše uložené sankce, protože nebylo postaveno najisto,
zda by provedené kácení podléhalo režimu povolovacímu či oznamovacímu ve smyslu ZOPK,
přičemž toto zhodnocení by mělo vliv na výši udělené pokuty při aplikaci kritérií dle §88 odst. 3
ZOPK, ke kterým patří závažnost protiprávního jednání a rozsah způsobené újmy ochraně
přírody a krajiny. Jestliže by však přicházelo v úvahu odstranění porostů v zájmu zajištění
bezpečného provozu dráhy, pak by k žádné újmě ochraně přírody a krajiny nedošlo, neboť zájem
na bezpečnosti provozu dráhy převažuje. K posouzení, zda byly dřeviny odstraněny v zájmu
plynulosti a bezpečnosti drážního provozu, je nezbytné vyžádat stanovisko drážního úřadu.
Krajský soud uzavřel, že spisová dokumentace neobsahuje dostatek podkladů pro posouzení
kritérií dle §88 odst. 3 ZOPK, a proto je výše udělené sankce nepřezkoumatelná,
pročež ani rozhodnutí žalovaného, ani prvostupňové správní rozhodnutí, nemůže obstát. Proti
rozsudku krajského soudu žalovaný podal ke zdejšímu soudu kasační stížnost.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Včas podanou kasační stížností se stěžovatel domáhá zrušení výše uvedeného rozsudku
krajského soudu z důvodů, jež lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel
nesouhlasí s právním názorem krajského soudu v otázce nedostatečného odůvodnění výše
udělené sankce ani s požadavkem krajského soudu na doplnění stanoviska drážního úřadu
do správního spisu. Předně namítá, že ke kácení dřevin žalobkyně nedisponovala příslušným
povolením dle §8 odst. 1 ZOPK ve znění v době rozhodné, tedy ve znění do 31. 3. 2017,
přičemž úvaha krajského soudu stran toho, zda žalobkyně kácení provedla bez povolení
nebo oznámení, je chybná, protože podle tehdejšího právního stavu její jednání podléhalo jedině
povolení, kterým nedisponovala, a proto jí byla uložena odpovídající sankce za spáchání
správního deliktu dle §88 odst. 1 písm. c) ZOPK. Přezkum výše udělené sankce, tak jak jej
provedl krajský soud, považuje za překročení zákonného rámce, neboť odůvodnění její výše
je součástí správního uvážení, které podléhá přezkumu dle judikatury Nejvyššího správního
soudu pouze omezeně (rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2015, č. j. 2 As 102/2013 - 31). Navíc
rozlišení, zda žalobkyně jednala bez povolení nebo oznámení, nemá vliv na výši udělené pokuty,
protože dle §88 odst. 3 ZOPK je rozhodující vliv deliktního jednání žalobkyně na životní
prostředí. Stanovisko drážního úřadu, kterým má být zjištěno, zda kácení probíhalo v zájmu
zajištění bezpečnosti dráhy, je nadbytečné, protože skutková podstata §88 odst. 1 písm. c)
ZOPK se zohledněním těchto ani jiných důvodů nepočítá. Ze všech uvedených důvodů navrhuje
zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně
[6] Žalobkyně se ztotožňuje s názorem krajského soudu, dle kterého je výše sankce
nedostatečně odůvodněna, a tedy nepřezkoumatelná, protože ani žalovaný ani prvostupňový
správní orgán při jejím ukládání nerozlišoval, zda kácení podléhalo režimu povolovacímu
nebo oznamovacímu, přičemž jde o relevantní skutečnost, která má být dle §88 odst. 3 ZOPK
při ukládání sankce zohledněna v rámci závažnosti protiprávního jednání. Nesouhlasí však
s právním názorem krajského soudu, že byla dána pravomoc orgánů ochrany přírody a krajiny
k povolování kácení dřevin na drážních pozemcích, potažmo na stavbě dráhy,
a proto je irelevantní posuzovat drážním stanoviskem, zda kácení probíhalo v zájmu bezpečnosti
drážního provozu, aby v případě kladného výsledku byla dle logiky úvahy krajského soudu
vyloučena aplikace ZOPK a tedy působnost orgánů ochrany přírody a krajiny. Plynulost
a bezpečnost drážního provozu byla a je odpovědností provozovatele dráhy dle §22 odst. 1
zákona o dráhách, přičemž kácení dřevin bylo výkonem práva dle tohoto zákona,
na které se ZOPK nevztahuje, a proto také navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení
věci k dalšímu řízení.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí,
proti kterému je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je zastoupen zaměstnancem
s vysokoškolským vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie
(§102 a násl. s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud je v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem kasační
stížnosti a důvody, pro které je podána a které jsou uvedeny výše v části II. tohoto rozsudku,
přičemž zdejší soud tyto námitky stěžovatele posoudil v kontextu celé věci, zejména jejího
právního posouzení. Stěžovatel hned svojí první námitkou napadá klíčovou úvahu krajského
soudu ohledně nepřezkoumatelnosti výše udělené sankce, a sice že výši sankce nedostatečně
odůvodnil z hlediska toho, zda by kácení podléhalo režimu povolovacímu nebo oznamovacímu.
K tomu stěžovatel uvádí, že porušení oznamovací povinnosti dle právního stavu platného
a účinného ke dni spáchání deliktního jednání žalobkyně nepřipadalo v úvahu, protože kácení
dřevin v zájmu bezpečnosti a plynulosti drážního provozu pouze na základě oznámení je možné
až v souvislosti s novelou ZOPK účinnou od 1. 4. 2017, a proto také v odůvodnění výše udělené
sankce toto rozlišení nemohlo být zohledněno. Nejvyšší správní soud shledává tuto námitku
stěžovatele důvodnou.
[9] Krajský soud na straně 10 svého rozsudku uvedl, že předmětné povolení správního
orgánu dle §8 odst. 1 ZOPK je nezbytným předpokladem pro kácení dřevin, nepostačí-li
za přesně vymezených okolností oznámení. Jelikož při rozhodování o výši sankce nebylo
zohledněno, zda kácení podléhalo povolovacímu nebo oznamovacímu režimu, shledal uloženou
sankci jako nepřezkoumatelnou, neboť má za to, že toto rozlišení má vliv na její výši. Kasační
soud musí dát stěžovateli za pravdu v tom, že žalobkyně mohla dle platného právního stavu
ke dni spáchání deliktu porušit pouze povolovací povinnost dle §8 odst. 1 ZOPK. Kácení dřevin
za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní
dopravy na základě oznámení dle §8 odst. 2 ZOPK bylo možné až od 1. 4. 2017,
neboť od tohoto data nabyla účinnosti novela ZOPK, která možnost kácení dřevin z výše
uvedených důvodů na oznámení umožňuje. V době spáchání deliktu a rozhodování správních
orgánů však bylo povolení jedinou zákonnou možností kácení dřevin na drážních pozemcích
za účelem zajištění plynulosti a bezpečnosti provozu na dráze, vyjma havarijních
nebo obdobných situací v ZOPK nebo v zákoně o dráhách předvídaných, které však v této věci
skutkově nenastaly.
[10] Vzhledem k tomu, že z obsahu rozsudku krajského soudu nijak neplyne, že svoji úvahu
o nepřezkoumatelnosti uložené sankce vztahuje k právní úpravě dle ZOPK ve znění pozdějších
předpisů, dle které by kácení z důvodu zajištění bezpečnosti provozu dráhy na základě oznámení
skutečně mohlo v případě žalobkyně připadat v úvahu, naopak vychází ze znění ZOPK účinného
ke dni spáchání deliktu (viz strana 6 rozsudku krajského soudu), je nutné označit tuto úvahu
za nepřezkoumatelnou. Úvaha krajského soudu ve svém základu, a sice v požadavku na rozlišení
povolovacího a oznamovacího režimu, by mohla obstát pouze za předpokladu, že by krajský
soud aplikoval pozdější dle jeho právního názoru příznivější právní úpravu pro posouzení jednání
žalobkyně v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a judikaturou NSS
(např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 46). Tomu však
nenasvědčuje následné vytýkání chybného procesního postupu správním orgánům v tom,
že při ukládání sankce nerozlišovaly, zda kácení podléhalo povolení nebo oznámení. Správní
orgány postupovaly plně v souladu s tehdejším právním stavem, dle kterého žalobkyně svým
jednáním, tak jak bylo zjištěno, spáchala správní delikt dle §88 odst. 1 písm. c) ZOPK,
protože kácení mohla provést jedině na základě povolení příslušného orgánu ochrany přírody
a krajiny, a proto toto krajským soudem shledané pochybení jen potvrzuje nepřezkoumatelnost
jeho úvahy, kterou v dalším řízení odstraní.
[11] Nejvyšší správní soud zároveň další stížnostní námitku stěžovatele, kterou namítá
vykročení krajského soudu ze zákonného rámce při přezkumu výše udělené sankce, shledává
jako nedůvodnou. Stěžovatelem odkazovaný rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2015,
č. j. 2 As 102/2013 – 31, se zabývá moderačním oprávněním soudu dle §78 odst. 2 s. ř. s., tedy
zákonem danou možností soudu snížit pokutu za správní delikt uloženou správními orgány.
V nyní posuzovaném případě však krajský soud pokutu nesnižoval, nýbrž usoudil, že nejsou
splněny zákonné předpoklady pro její uložení spočívající v nedostatečné kvalifikaci deliktního
jednání, kterého se žalobkyně dopustila, což není překročení zákonného rámce soudního
přezkumu. Okolnost, že tak v tomto případě učinil nepřezkoumatelným způsobem, rozhodně
neznamená, že by neměl zákonnou možnost (povinnost) přezkum provést.
[12] Další stížnostní námitky stěžovatele, kterými napadá rozsudek krajského soudu
(že na výši uložené sankce nemá vliv, zda byla porušena oznamovací nebo povolovací povinnost,
a že vyžádání drážního stanoviska je nadbytečné), zdejší soud nevypořádal s ohledem na to,
že pro posouzení těchto otázek je nezbytné nejprve odstranit výše uvedenou nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu, přičemž tyto otázky zřejmě budou předmětem dalšího řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[13] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek
krajského soudu dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
v němž je dle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. O věci
přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[14] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2018
JUDr. Radan Malík
předseda senátu