ECLI:CZ:NSS:2018:ARS.1.2018:26
sp. zn. Ars 1/2018 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudců a soudkyň Michaely Bejčkové, Tomáše Foltase, Petra Mikeše, Pavla Molka
(soudce zpravodaj), Miloslava Výborného a Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelky:
D. F., zastoupena Mgr. Ivem Kroužkem, advokátem se sídlem Washingtonova 1599/17, Praha 1,
proti odpůrcům: 1) obec Všenory, se sídlem U Silnice 151, Všenory, 2) Přípravný výbor pro
konání místního referenda v obci Všenory, zastoupen zmocněncem Ing. M. M., v řízení o
kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2018, č. j.
54 A 12/2018 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelka podala ke Krajskému soudu v Praze návrh na vyslovení neplatnosti
hlasování a neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu v obci Všenory, které se konalo
ve dnech 12. a 13. 1. 2018 a týkalo se otázek vymezení druhu výstavby v některých lokalitách
na území obce. Navrhovatelka spatřovala nezákonnost v tom, že podle §5 odst. 1 zákona
č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o místním
referendu“), se místní referendum má zásadně konat v jednom dni, přesto se dané místní
referendum konalo ve dvou dnech, aniž by s tím zákon o místním referendu pro případ souběhu
s volbami prezidenta republiky výslovně počítal tak, jako s tím počítá v případě souběhu
s některými jinými volbami.
II.
[2] Krajský soud návrh zamítl usnesením ze dne 14. 2. 2018. Konstatoval, že zastupitelstvo
obce Všenory skutečně vyhlásilo usnesením č. 19 ze dne 24. 11. 2017 pod bodem V. předmětné
místní referendum na dobu konání prvního kola volby prezidenta republiky ve dnech
12. a 13. 1. 2018. Ze zápisu o průběhu a výsledku hlasování ze dne 13. 1. 2018 dále vyplývá,
že předmětné místní referendum v uvedených dnech skutečně též proběhlo a rozhodnutí
v něm přijaté je platné a závazné.
[3] Krajský soud dále přitakal žalobkyni, že §5 odst. 1 zákona o místním referendu skutečně
výslovně s možností konání místního referenda ve dvou dnech souběžně s volbou prezidenta
republiky nepočítá. Nejvyšší správní soud ovšem již v rozsudku ze dne 31. 10. 2012,
č. j. Ars 2/2012 - 43, publ. pod č. 2799/2013 Sb. NSS., možnost konání místního referenda
během obou dnů volby prezidenta republiky připustil a na takové dva dny místní referendum
sám vyhlásil. Krajský soud se ztotožnil s tímto rozšiřujícím výkladem, který vztahuje možnost
dvoudenního hlasování podle druhé věty §5 odst. 1 zákona o místním referendu i na dny,
v nichž se koná přímá volba prezidenta republiky. Návrh proto zamítl.
III.
[4] Proti usnesení městského soudu podala navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelka setrvala na názoru, že došlo k porušení zákona o místním referendu
způsobem, který ovlivnil výsledek místního referenda, a to tím, že místní referendum probíhalo
ve dvou dnech. Pro případ souběhu s volbami prezidenta republiky přitom zákon o místním
referendu nepočítá s tím, že by byla prolomena zásada, že místní referendum probíhá v jednom
dni. Výčet druhů voleb v §5 odst. 1 zákona o místním referendu je taxativní a konání jiných
voleb neodůvodňuje možnost konání místního referenda ve dvou dnech místo v jednom dni.
Prioritu má přitom právě jazykový výklad, a teprve pokud je znění vykládaného ustanovení
nejednoznačné, lze využít teleologického výkladu. Stěžovatelka také nesouhlasila s názorem
krajského soudu, že neuvedení voleb prezidenta republiky ve výčtu obsaženém v §5 odst. 1
zákona je pouhým opomenutím. Pokud by totiž šlo o opomenutí, zákonodárce by je jistě napravil
a uvedené ustanovení novelizoval, což však od roku 2012 až dosud neudělal, přestože
v souvislosti se zavedením přímých voleb prezidenta republiky novelizoval celou řadu jiných
právních předpisů.
[6] Není přitom pochyb, že v důsledku tohoto porušení zákona oprávněné osoby hlasovaly
chybně ve dvou dnech namísto jednoho, což mělo vliv na počet osob, které se místního
referenda zúčastnily, a tedy i na splnění podmínek §48 zákona o místním referendu z hlediska
platnosti a závaznosti rozhodnutí přijatého v místním referendu. Výsledky místního referenda
jsou proto nepřezkoumatelné, neboť není jasné, kolik osob hlasovalo ve kterém dni a jak
hlasovaly. Byly tak započteny i hlasy osob, které hlasovaly mimo termín předvídaný zákonem
o místním referendu. Usnesení krajského soudu je proto podle stěžovatelky nezákonné,
neboť jeho závěry jsou v rozporu s textem zákona. Je navíc i nepřezkoumatelné, neboť krajský
soud své závěry konkrétně nezdůvodnil.
[7] Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu
a rozhodl, že hlasování v místním referendu v obci Všenory konané ve dnech 12. a 13. 1. 2018
a rozhodnutí o položených otázkách přijaté v tomto místním referendu jsou neplatná.
[8] Stěžovatelka zároveň požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
neboť usnesení krajského soudu je pravomocné a obec Všenory je výsledkem místního referenda
vázána, takže by mohla v mezidobí do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu přijmout taková
opatření a takovou regulaci, že by následné vyhovění kasační stížnosti již nemělo žádný reálný
dopad.
IV.
[9] Zmocněnec přípravného výboru se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil
s názorem krajského soudu a připomněl, že tento názor je souladný s dosavadní judikaturou
i s komentářovou literaturou. Nelze podle něj dospět k závěru, že by byl zákon porušen konáním
místního referenda ve dvou dnech, kdy probíhala volba prezidenta republiky, a že by hlasování
v místním referendu bylo z toho důvodu neplatné. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Zároveň vyjádřil nesouhlas s tím, aby byl kasační
stížnosti přiznán odkladný účinek, neboť by přiznání odkladného účinku mohlo obyvatelům
Všenor způsobit větší újmu než by respektování výsledků místního referenda mělo pro majitele
pozemků, jichž se týkaly otázky místního referenda.
[10] Obec Všenory se ke kasační stížnosti ve lhůtě nevyjádřila.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelka opírá svou kasační stížnost, stejně jako předtím žalobu, o jedinou námitku,
byť způsob, jakým na ni krajský soud odpověděl, podle ní zakládá souběžně nesprávné posouzení
právní otázky ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nepřezkoumatelnost jeho usnesení
ve smyslu jeho písm. d) a chybné přitakání vadě samotného vyhlášení a průběhu místního
referenda ve smyslu písm. b). Fakticky jde však o jedinou námitku spočívající ve tvrzení, že místní
referendum nesmělo být vyhlášeno na dva dny volby prezidenta republiky.
[14] Tato námitka je opřena o text §5 odst. 1 zákona o místním referendu: „Hlasování v místním
referendu se koná v jednom dni. Koná-li se hlasování v místním referendu současně s volbami do zastupitelstev
obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu,
koná se ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb.“
[15] V citovaném ustanovení je vyjádřeno obecné pravidlo, že se místní referendum koná
v jednom dni. Stěžovatelka má pravdu, že výjimka z tohoto pravidla, v podobě konání místního
referenda ve dvou dnech, je v citovaném ustanovení připuštěna pouze pro volby do zastupitelstev
obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo
do Evropského parlamentu. Nejsou zde tedy výslovně uvedeny volby prezidenta republiky.
[16] Nejvyšší správní soud se však zcela ztotožňuje s krajským soudem v závěru,
že jde o pouhé legislativně-technické opomenutí zákonodárce, který v souvislosti s přijetím
zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon
o volbě prezidenta republiky), opomněl do výčtu voleb obsaženého v citovaném ustanovení uvést
i volby prezidenta republiky. Skutečnost, že jde o pouhé opomenutí, které je třeba překlenout
výkladem, je však zjevná ze smyslu citovaného ustanovení.
[17] Tím nesporně je zakotvit, že místní referendum se zásadně koná v jediném dni, ovšem
pokud se má konat v době, kdy jsou vyhlášeny volby, pak je praktické a úsporné tuto zásadu
prolomit, aby občané mohli současně odevzdat hlas ve volbách i v místním referendu.
Jak správně upozornil krajský soud, zákonodárce zde vyjmenoval všechny volby zakotvené
v právním řádu v době přijímání zákona o místním referendu. Pokud by namísto jejich výčtu
poukázal prostě na „volby“ nebo pokud by po zakotvení přímé volby prezidenta republiky tyto
volby do výčtu doplnil, stěžovatelčiny pochybnosti by nemohly vzniknout. Akceptovat toto
zákonodárcovo opomenutí a vnímat výčet druhů voleb v §5 odst. 1 zákona o místním referendu
jako taxativní, jak navrhuje stěžovatelka, by však bylo jednak absurdní, jednak rozporné
se smyslem právní úpravy.
[18] Vzhledem k tomu, že všechny volby v České republice se konají ve dvou dnech,
a to v pátek a sobotu, je pochopitelné, že pro případ souběhu hlasování v místním referendu
s volbami rozhodl zákonodárce tak, že i místní referendum se bude konat v těchto dvou dnech.
Nedávalo by totiž mnoho smyslu, pokud by voliči, kteří přijdou volit v pátek, mohli odevzdat
pouze hlas ve volbách, zatímco voliči, kteří přijdou v sobotu, by jako jakýsi „bonus“ mohli
hlasovat i v místním referendu; popřípadě naopak. Žádný smysl by pak nedávalo akceptovat,
že toto prolomení zásady jediného dne se uplatní ve všech volbách, ale nikoli ve volbách
prezidentských. K takovému rozlišování není žádný racionální důvod a odporovalo by to i smyslu
zákonné úpravy místního referenda.
[19] Smyslem místního referenda je totiž umožnit účast na správě obecních záležitostí přímo
občanům. Tento smysl více naplňuje taková úprava, která tuto účast umožní větší části občanů.
To je samozřejmě třeba vyvažovat s finančními a organizačními omezeními, proto zákonodárce
obecně stanovil, že se místní referendum koná zásadně v jednom dni. Pokud jsou však souběžně
organizovány volby, umožňuje konání místního referenda souběžně s nimi, tedy po dobu dvou
dnů, zapojení většího množství občanů, aniž by to bylo spojeno s vyššími finančními
či organizačními nároky. Jinak řečeno, se stejnými náklady je umožněn výkon politického práva
podílet se na správě věcí veřejných většímu množství občanů. I Nejvyšší správní soud musí
přitakat výkladu, který je příznivější pro naplnění politických práv občanů obce,
aniž by kohokoliv jakkoliv omezoval; takovým omezením jistě není to, pokud jeden z názorových
táborů v hlasování prohrál a tato prohra je pro zastupitelstvo závazná, protože se místního
referenda zúčastnila dostatečně velká část oprávněných osob. Nemohl by naopak přitakat
výkladu, který by zhoršoval možnost uplatnění tohoto politického práva a zároveň zvyšoval
možnost, že místní referendum bude neplatné z důvodu nedostatečné účasti občanů při hlasování
(viz §48 zákona o místním referendu).
[20] Zároveň je takový výklad plně souladný i s dosavadní judikaturou Nejvyššího
správního soudu. Ten totiž v rozsudku ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012 - 43,
publ. pod č. 2799/2013 Sb. NSS, sám takový výklad akceptoval a místní referendum v městské
části Praha 7 vyhlásil právě na dva dny prvních přímých voleb prezidenta republiky, tedy na dny
11. a 12. 1. 2013, přičemž uvedl: „Co se týče doby a termínu hlasování v místním referendu, odborná
literatura se přiklonila k názoru, že je-li místní referendum vyhlášeno společně s volbami, koná se po oba dva dny
voleb. Zatímco jazykový výklad §5 odst. 1 zákona o místním referendu nevylučuje obě varianty, teleologický
výklad §5 odst. 1 vede k jednoznačnému upřednostnění místního referenda ve dvou dnech. Smysl ustanovení totiž
spočívá v tom, aby voliči, kteří chtějí volit ve volbách i v místním referendu, nemuseli eventuálně vážit do volebního
objektu dvojí cestu. Při omezujícím výkladu by však došlo k naprosto nerovnovážnému rozložení mezi dvěma dny
voleb, v důsledku čehož by den voleb spojený s místním referendem byl výrazně atraktivnější než ten druhý.
Zásadní je i aspekt informovanosti a připravenosti občanů, pro které je společný termín srozumitelný a příhodný
(blíže viz Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou, Praha: Leges, 2011, s. 50-51).
(…) Z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů v referendu považuje soud v souladu se
zákonnými podmínkami za vhodné uspořádat místní referendum současně s nejbližšími volbami, tedy v termínu
prvního kola prezidentských voleb v lednu 2013 - tedy v pátek 11. 1. a v sobotu 12. 1. 2013.“
[21] Tento přístup pak aproboval i Ústavní soud, když ústavní stížnost proti tomuto rozsudku
odmítl usnesením ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. I. ÚS 4908/12, a uvedl: „Ústavní soud má tedy za to,
že pokud Nejvyšší správní soud vyhlásil místní referendum v Městské části Praha 7 současně s prvním kolem
prezidentských voleb ve dnech 11. a 12. ledna 2013, nijak tím nezasáhl do práva stěžovatele na samosprávu.
(…) Skutečnost, že §5 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb. výslovně neuvádí, že hlasování v místním referendu lze
konat současně také s volbami prezidentskými, nečiní napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
protiústavním. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje ve skutečnosti, že v době přijetí zákona č. 22/2004 Sb.,
nebyl prezident volen přímou volbou, ale Parlamentem ČR, takže se volby a místní referendum nemohly konat
společně.“
[22] Lze tedy uzavřít, že se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje s názorem krajského
soudu. Stěžovatelka ostatně v kasační stížnosti nepřinesla oproti svému předchozímu návrhu
žádné nové argumenty, jimiž by závěry krajského soudu účinně zpochybnila.
[23] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine). Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s §91a
odst. 3 s. ř. s., podle něhož ve věcech místního referenda není třeba nařizovat jednání.
[24] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto na základě §93 odst. 4 s. ř. s., dle kterého
nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[25] Nejvyšší správní soud nerozhodoval samostatně o odkladném účinku kasační stížnosti,
neboť rozhodl ve věci samé bezodkladně po provedení nezbytných procesních úkonů a zároveň
před uplynutím třicetidenní lhůty pro rozhodnutí o samotném odkladném účinku. Opačný
postup, tedy samostatné rozhodování o odkladném účinku, by navíc znamenal, že by Nejvyšší
správní soud musel stěžovatelku vyzvat, aby kromě dosud zaplaceného soudního poplatku
za podání samotné kasační stížnosti zaplatila také soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za rozhodnutí
o odkladném účinku (položka č. 20 sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích), čímž by se řízení jenom prodloužilo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2018
Tomáš Langášek
předseda senátu