ECLI:CZ:NSS:2018:VOL.27.2018:18
sp. zn. Vol 27/2018 - 18
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka (soudce zpravodaj),
Miloslava Výborného a Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele: Ing. V. N., proti
odpůrcům: 1) Ing. Miloš Zeman, bytem Pražský hrad, Praha 1, 2) Ivana Zemanová, bytem
Pražský hrad, Praha 1, zastoupeni JUDr. Markem Nespalou, advokátem, se sídlem Vyšehradská
21, Praha 2, a 3) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4, týkající se
návrhu na vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky,
takto:
I. Návrh se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Volební stížnost
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 2. 2. 2018 návrh navrhovatele (dále též „volební
stížnost“) na vyslovení neplatnosti volby odpůrce 1) prezidentem republiky ve volbě konané
ve dnech 12. a 13. 1. 2018 (I. kolo) a ve dnech 26. a 27. 1. 2018 (II. kolo). Navrhovatel
se domnívá, že ze strany odpůrce 1) došlo k porušení §38 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě
prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění
pozdějších předpisů, způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby. V prvé řadě navrhovatel
nepovažuje kampaň vedenou odpůrcem 1) za čestnou a poctivou, jak zákon o volbě prezidenta
republiky vyžaduje. Odpůrce 1) totiž vedl netransparentní kampaň, převážná část jeho kampaně
byla financována Spolkem přátel Miloše Zemana coby třetí registrovanou osobou, přičemž
transparentní účet nebyl přístupný a předseda spolku nebyl ochotný zveřejnit jména přispěvatelů.
Navíc byla značně překonána částka 1 000 000 Kč, která je pro třetí osobu limitní.
Tímto převedením části kampaně na třetí osobu došlo podle navrhovatele k účelovému obejití
zákona a k tomu, že volič nevěděl, kdo za volební kampaní odpůrce 1) stojí, přičemž byli
znevýhodněni kandidáti, kteří zákon o volbě prezidenta republiky dodržovali. Ostatní kandidáti
totiž byli vystaveni dotazům médií na své donátory, čemuž se odpůrce 1) účelově vyhnul.
Tímto postupem tak došlo k porušení rovnosti kandidátů. Navrhovatel uvedl, že ho k volební
stížnosti přiměla touha žít v právním státě, kde zákony platí pro všechny a kde i nejvyšší ústavní
činitel zákony dodržuje a neobchází.
[2] Z výše uvedených důvodů navrhl navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu vyslovit
neplatnost volby odpůrce 1) prezidentem republiky.
II. Průběh řízení
[3] Nejvyšší správní soud zaslal volební stížnost k vyjádření odpůrcům.
[4] Státní volební komise ve svém vyjádření zdůraznila, že jejím úkolem není dohled
nad dodržováním pravidel volební kampaně a jejího financování, a proto nedisponuje žádnými
informacemi, jimiž by mohla potvrdit či vyvrátit skutková tvrzení navrhovatele. Nemůže se k nim
tudíž ani nijak vyjádřit.
[5] Odpůrci 1) a 2) zaslali Nejvyššímu správnímu soudu společné vyjádření, ve kterém předně
uvedli, že navrhovatel ve své stížnosti neoznačil odpůrce. Z toho důvodu je tudíž diskutabilní
pasivní legitimace obou odpůrců a zejména odpůrkyně 2), o které se navrhovatel v návrhu nijak
nezmínil. Věcná tvrzení navrhovatele pokládají odpůrci 1) a 2) za nepravdivá. Odkázali na nález
Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci senátora Nádvorníka, z něhož
vyplývá, že břemeno tvrzení a břemeno důkazní tíží navrhovatele, ten je však neunesl. Navrhli
proto, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl a aby jim přiznal náhradu nákladů řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III.1 Pasivní legitimace odpůrkyně 2)
[6] K námitce odpůrců 1) a 2) zpochybňující pasivní legitimaci paní Ivany Zemanové i Miloše
Zemana v tomto řízení, Nejvyšší správní soud konstatuje, že okruh účastníků řízení ve věcech
volebních není v dispozici navrhovatele, nýbrž je vymezen zákonem. Podle §90 odst. 5 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
jsou účastníky řízení o neplatnosti volby prezidenta republiky „příslušný volební orgán, … občan,
na jehož kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, a ten, jehož volba byla napadena“.
Občanem, jehož volba byla napadena, je Miloš Zeman, tedy odpůrce 1), a občanem,
na jehož kandidátní listině byl uveden odpůrce 1), je paní Ivana Zemanová, tedy odpůrkyně 2).
Proto Nejvyšší správní soud jednal jako s účastníky řízení s oběma odpůrci, i když je navrhovatel
jako účastníky řízení neoznačil.
III.2 Obecná zákonná východiska pro soudní přezkum volby prezidenta republiky a jejich změny
[7] Podle §66 zákona o volbě prezidenta republiky v platném a účinném znění se může
každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem,
navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan, do sedmi dnů po vyhlášení
celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu
na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena
ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta.
[8] Citované ustanovení doznalo od minulé (historicky první) přímé volby prezidenta
republiky změny, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění
volební zákony a další související zákony. Zatímco jeho znění účinné do 31. 12. 2016 umožňovalo
navrhovateli podat návrh (a soudu návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, „že byla porušena ustanovení
zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta,“ od následujícího dne je již třeba
prokázat, „že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta“
(zvýraznil Nejvyšší správní soud). Jen pro úplnost lze podotknout, že stejná změna se promítla
i do ostatních volebních zákonů (srov. např. §87 odst. 3 až 5 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění
účinném od 1. 1. 2017). Již na první pohled je zřejmé, že mezi původním a novým zněním
zákona, tedy mezi formulací „mohl ovlivnit“ a „hrubě ovlivnil“, je významový rozdíl,
který je třeba nejprve analyzovat.
[9] Za předchozí právní úpravy Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 7. 2004,
č. j. Vol 6/2004-12, publ. pod č. 354/2004 Sb. NSS, dovodil, že základními předpoklady
pro vyhovění volební stížnosti je (1) protizákonnost, tj. porušení některých ustanovení zákona
upravujícího volební proces, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta,
jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích
musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta: „Jinak řečeno, tato
intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud
by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato
intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.“ Volební výsledky jsou
„zatemněny“ tehdy, je-li možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud
by nedošlo ke zjištěné nezákonnosti (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016,
č. j. Vol 4/2016-191, publ. pod č. 3522/2017 Sb. NSS).
[10] Ačkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního
soudu mohlo dle soudní judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky
voleb v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury,
neboť pojem „hrubé ovlivnění“ výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem
zvolený ekvivalent jejich „zatemnění“. Na druhou stranu však nelze ignorovat, že zákonodárce
opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem
č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými
slovy, nyní již bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle §90 s. ř. s.
prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního
procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit) výsledek voleb,
a to hrubým způsobem.
[11] Takovou zákonnou úpravu a její výklad považuje Nejvyšší správní soud za souladný
s ústavním pořádkem. Je třeba vzít v úvahu, že pro soudní přezkum volby prezidenta republiky
(jakož i dalších voleb) sám ústavní pořádek žádné mantinely nestanoví, Ústava České republiky
v čl. 58 výslovně svěřuje úpravu soudního přezkumu volby zákonu. Zákonodárce tak má velmi
široký prostor pro uvážení, jak upraví parametry soudního řízení o přezkumu volby prezidenta
republiky, včetně okruhu navrhovatelů, podmínek řízení, výrokových variant a požadovaného
důkazního standardu, resp. podmínek pro vyhovění návrhu na vyslovení neplatnosti volby
(podmínkou pouze je, aby soudní přezkum volby prezidenta republiky nebyl formálně
či materiálně vyprázdněn). Zákonodárce tuto svou pravomoc uplatnil a oproti původnímu znění
zákona, aplikovanému v době první přímé volby prezidenta republiky, sice na straně jedné
rozhojnil regulaci financování volební kampaně, včetně zřízení zvláštního správního orgánu
dohledu (Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí), na straně
druhé však zpřísnil podmínky, resp. důkazní standard pro vyslovení neplatnosti volby prezidenta
republiky, tedy pro možnost volebního soudu sankcionovat porušení volebního zákona.
Paradoxně se tedy tato kvalitativní změna udála zákonem (na základě komplexního
pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny), od něhož široká
veřejnost, mimo jiné po zkušenostech s první přímou volbou prezidenta republiky, očekávala,
že (slovy důvodové zprávy) „[omezí výskyt] nečestných jednání nebo dokonce korupce …, [zajistí] vyšší
míru transparentnosti financování volební kampaně.“
[12] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud (dále též „volební senát“)
k posouzení návrhu.
III.3. Námitky proti financování volební kampaně Miloše Zemana
[13] Navrhovatel kritizoval porušení pravidel financování volební kampaně odpůrcem 1)
a jeho sponzory.
[14] V tomto směru Nejvyšší správní soud poukazuje na usnesení zdejšího soudu ze dne
15. 2. 2018, č. j. Vol 16/2018 - 33, ve kterém se zabýval rovněž otázkou transparentnosti
a čestného vedení volební kampaně i jejího financování a z něhož bude i nyní vycházet.
[15] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nejprve shrnout vývoj právní úpravy dohledu
nad financováním volební kampaně kandidátů na prezidenta republiky. Zákon o volbě
prezidenta republiky totiž původně počítal s tím, že přezkum financování volební kampaně bude
provádět – v samostatném řízení – Městský soud v Praze, případně Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze (srov. §67 a §68 zákona o volbě
prezidenta republiky ve spojení s §90a s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2016). Vzhledem
k tomu, že zákonodárce nepovažoval tuto právní úpravu za dostačující [srov. důvodovou zprávu
k zákonu č. 322/2016 Sb. (sněmovní tisk č. 568/0, 7. volební období, www.psp.cz)], přistoupil
k zavedení nového systému, v jehož rámci je dohled nad financováním volební kampaně svěřen
Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (zřízen zákonem
č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; dále jen „Úřad“).
Úřad je v rámci svých pravomocí oprávněn ukládat za přestupky a správní delikty spočívající
v porušení pravidel financování volební kampaně sankce v podobě pokut (§62 a §63 zákona
o volbě prezidenta republiky).
[16] Lze tedy říci, že za současného právního stavu je dohled nad dodržováním pravidel
financování volební kampaně svěřen primárně Úřadu, jehož rozhodnutí případně podléhají
soudnímu přezkumu v řízení podle §65 a násl. s. ř. s.
[17] To nicméně neznamená, že Nejvyšší správní soud není oprávněn posuzovat financování
volební kampaně v řízení o návrhu na neplatnost volby prezidenta republiky (či jiného řízení
podle §90 s. ř. s.). I porušení zákonných ustanovení regulujících financování volební kampaně
totiž představuje onu nezákonnost, jejímž následkem bylo hrubé ovlivnění výsledku volby.
To vyplývá již z povahy soudního přezkumu voleb, neboť určitou protizákonnost nelze
ze zorného pole volebního soudu vyjmout pouze proto, že může být sankcionována v jiném typu
řízení. Ostatně zákonodárce nic takového ani nezamýšlel. V důvodové zprávě k zákonu
č. 322/2016 Sb., kterým byla zavedena dohledová pravomoc Úřadu, uvedl, že „na porušení pravidel
financování volební kampaně upravené ve volebních zákonech je možné také nahlížet jako na porušení volebního
zákona, které mohlo ovlivnit výsledek hlasování, výsledek volby kandidáta nebo výsledek voleb. Pro tyto případy
proto nelze vyloučit soudní přezkum, a tedy soudní řízení ve věcech volebních.“ S možností paralelního
přezkumu financování volební kampaně jak v řízení podle §90 s. ř. s., tak v řízení podle
dřívějšího §90a tohoto zákona navíc počítala i komentářová literatura (srov. např. Potěšil, L.,
Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 852–853).
[18] Lze tedy uzavřít, že i v rámci přezkumu platnosti volby prezidenta republiky je možné
posuzovat, zda nedošlo k porušení pravidel financování volební kampaně. I v tomto případě však
platí, že pro vyslovení neplatnosti volby je třeba, aby případné porušení zákona v této části hrubě
ovlivnilo výsledek volby prezidenta, tedy zapříčinilo zvolení vítězného kandidáta.
[19] Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že navrhovatel v tomto směru neunesl břemeno
tvrzení. Popsal sice podezřelé okolnosti, z nichž dovozuje, že v rámci volební kampaně Miloše
Zemana mohlo dojít k porušení §38 zákona o volbě prezidenta republiky, ale neuvedl nic
k tomu, jak tyto protizákonnosti dle jeho názoru hrubě ovlivnily výsledek volby prezidenta a jak
by právě ono hrubé ovlivnění výsledku volby hodlal v řízení prokázat (tvrzené nezákonnosti
vlastně považuje za absolutní volební vady, které by měly vést k neplatnosti volby bez dalšího,
což je však koncepce českému právu v zásadě cizí, viz např. odstavec [33] usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 11. 2014, č. j. Vol 23/2014 - 110, publ. pod č. 3162/2015 Sb. NSS,
ve věci senátora Miroslava Antla). Koneckonců, jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne
26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci senátora Nádvorníka, „pro procesní úpravu volebního
soudnictví a postup v takovém řízení ... plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů.
Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.“ Z toho důvodu
se nemohl Nejvyšší správní soud návrhem navrhovatele blíže zabývat. Každý se nicméně může
obrátit se svými pochybnostmi (podnětem) na Úřad pro dohled nad hospodařením politických
stran a politických hnutí, který – jsa k tomu odborně a kompetenčně vybaven – z nich může
v případě, že shledá porušení zákona, vyvodit patřičné důsledky v podobě uložení pokuty.
[20] Nejvyšší správní soud připouští, že pro navrhovatele, potažmo pro volební soud,
je obtížné splnit zákonný požadavek a prokázat, že výsledek volby, tedy v souhrnu rozhodnutí
každého z jednotlivých voličů, byl opravdu hrubě ovlivněn porušením pravidel vedení volební
kampaně a jejího financování (například, jak tvrdí navrhovatel netransparentním financováním).
Jedním z důvodů jsou krátké lhůty pro podání návrhu a rozhodnutí soudu spojené s omezenými
možnostmi získání relevantních informací. Stěžejní překážkou je však skutečnost, že do voličovy
hlavy nikdo nevidí, jak plyne už z ústavního principu tajnosti volebního práva (čl. 21 odst. 3
Listiny základních práv a svobod, čl. 56 Ústavy): pokud totiž nemá nikdo, ani soud, možnost
zjistit, jak který volič hlasoval, nemůže ani ověřovat, proč tak hlasoval.
[21] Za takové situace je třeba respektovat svobodný výkon volebního práva každým z voličů
spojený s jeho odpovědností za vlastní volbu. Jiný přístup by ve svých důsledcích vedl k tomu,
že by výsledek volby neurčovali voliči, nýbrž soudci.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud tedy neshledal návrh na vyslovení neplatnosti volby odpůrce 1)
prezidentem republiky důvodným, neboť nezjistil již v prvním kroku přezkumného algoritmu
namítané porušení zákona, a proto návrh zamítl.
[23] Podle §93 odst. 4 soudního řádu správního nemá v řízení ve věcech volebních žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce Nejvyššího
správního soudu (§93 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 20. února 2018
Tomáš Langášek
předseda senátu