ECLI:CZ:NSS:2018:VOL.36.2018:30
sp. zn. Vol 36/2018 - 30
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudců Josefa Baxy, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka, Miloslava Výborného
a soudkyně Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele: J. D., proti odpůrcům: 1) Ing. Miloš
Zeman, bytem Pražský hrad, Praha 1, 2) Ivana Zemanová, bytem Pražský hrad, Praha 1, oba
zastoupeni JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Vyšehradská 21, Praha 2, a 3) Státní
volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 1634/4, Praha 4, týkající se návrhu na vyslovení
neplatnosti volby prezidenta republiky,
takto:
I. Návrh se za m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Obsah návrhu a vyjádření odpůrců
[1] Nejvyšší správní soud obdržel návrh navrhovatele ze dne 5. února 2018 na vyslovení
neplatnosti volby odpůrce 1) prezidentem republiky ve volbě konané ve dnech
12. a 13. ledna 2018 (I. kolo) a ve dnech 26. a 27. ledna 2018 (II. kolo).
[2] Navrhovatel se domnívá, že odpůrce 1) porušil §35 odst. 1 a 4 zákona č. 275/2012 Sb.,
o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky),
ve znění pozdějších předpisů, způsobem, který mohl hrubě ovlivnit výsledek volby prezidenta
republiky. Své přesvědčení navrhovatel odvozuje z následujících skutečností.
[3] Do své poštovní schránky obdržel leták označený „VÝZVA!“ s odkazem na oficiální
webové stránky odpůrce 1) www.zemanznovu.cz. Na tomto letáku, ale také na billboardech,
v novinové inzerci, a na zmíněné internetové stránce byla použita stejná fotografie odpůrce 1).
Nikde však není uvedeno datum pořízení této fotografie, ani údaj o tom, zda byla digitálně
upravena. Navrhovatel se domnívá, že fotografie byla pořízena nejpozději v listopadu 2012
a uvádí, že stejný snímek byl použit již v kampani před minulou volbou prezidenta v roce 2013.
Navrhovatel se domnívá, že snímek byl digitálně vyretušován.
[4] Dle navrhovatele bylo v minulosti velmi obtížné analogově pořízené snímky retušovat.
Většina snímků měla vysokou vypovídací hodnotu a důvěryhodnost. Až několik málo posledních
let se používají softwarové grafické nástroje, díky nimž je retuš velmi snadná a na výsledném
snímku těžko odhalitelná. Je přesvědčen, že lidská psychika reaguje na portréty osob tak,
že si na jejich základě vytvoří představu o duševním a fyzickém zdraví, vstřícnosti či proradnosti,
umírněnosti či agresivitě, anebo schopnostech toho, kdo je na portrétu zobrazen. Podle něj
nejsou všechny věkové kategorie občanů schopny reagovat na tyto úpravy a kriticky posoudit
obsah předkládané fotografie. Navrhovatel je přesvědčen, že manipulativní a neaktuální
fotografie hrubým způsobem ovlivnila výsledek voleb, neboť voliči byli uvedeni v omyl. Ostatní
kandidáti svůj zdravotní stav nezakrývali starou fotografií a naopak používali aktuální podobu.
Navrhovatel upozorňuje na skutečnost, že v zahraničí, kde letáková a billboardová kampaň
neprobíhala, získal odpůrce 1) ve druhém kole 9,72 % hlasů. Ke svému návrhu přiložil několik
fotografií a seznam internetových zdrojů, které mají podporovat jeho tvrzení. Jedná
se např. o internetové články „Za billboardy propagující knihu o Zemanovi padne pokuta. Šlo
o neohlášenou součást kampaně“; „Zeman je notorický lhář, z migranta chce premiéra, říká
bývalá tvář ANO Jiří Zlatuška“, zdroj: www.reflex.cz; „Hrad nemluví o Zemanově zdraví pravdu,
ani cukrovka problémy nevysvětluje, tvrdí T. C.“, zdroj: www.reflex.cz; „Lidé dokážou
nemocného poznat pouhým pohledem. Vědci popsali dva znaky, které jsou nejdůležitější“, zdroj:
www.ceskatelevize.cz; „Zdravý i nemocný prezident: mlžení, fámy a otázky“, zdroj:
www.zdravotnickenoviny.cz; a další. Navrhovatel dokládá také fotografie odpůrce 1),
které vypovídají o jeho skutečné podobě.
[5] Navrhovatel závěrem uvádí, že kampaň neproběhla čestně a poctivě, odpůrce 1) o sobě
zveřejňoval nepravdivý údaj, který byl významným faktorem při rozhodování voličů.
[6] Odpůrci 1) a 2) zaslali Nejvyššímu správnímu soudu společné vyjádření. Uvádí,
že z návrhu není zřejmé, čeho se navrhovatel domáhá a proti komu směřuje, a tudíž nesplňuje
požadavky stanovené v §37 odst. 3 s. ř. s. Proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud vyzval
navrhovatele k odstranění vad. Tvrzený hrubý rozpor s pravdou důrazně odmítají. Návrh podle
nich obsahuje úvahy, které jsou pouhými nelogickými a ničím nepodloženými spekulacemi.
Navrhovatel neunesl břemeno tvrzení ani břemeno důkazní. V této souvislosti odkazují na nález
Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04. Odpůrci 1) a 2) závěrem uvádějí,
že volba prezidenta republiky proběhla v souladu se zákonem a navrhují, aby Nejvyšší správní
soud návrh odmítl, případně zamítl, a navrhovateli uložil povinnost k náhradě nákladů řízení.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že návrh splňuje náležitosti požadované v §37
odst. 3 s. ř. s.; je zřejmé, čeho se navrhovatel domáhá i proti komu návrh směřuje. Navrhovatel
se domáhá vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky, resp. odpůrce 1).
[8] Podle §66 zákona o volbě prezidenta republiky v platném a účinném znění se může
každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem,
navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan, do sedmi dnů po vyhlášení
celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu
na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena
ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta.
[9] Citované ustanovení bylo od minulé přímé volby prezidenta republiky změněno,
a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony
a další související zákony. Zatímco podle znění zákona účinného do 31. 12. 2016 navrhovatel
mohl podat návrh (a soudu návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, že byla porušena ustanovení zákona
způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta, od ledna 2017 je již třeba, aby navrhovatel tvrdil,
že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta (zvýraznil
NSS). Jen pro úplnost lze podotknout, že stejná změna se promítla i do ostatních volebních
zákonů. Již na první pohled je zřejmé, že mezi původním a novým zněním zákona, tedy mezi
formulací „mohl ovlivnit“ a „hrubě ovlivnil“, je významový rozdíl, který je třeba nejprve
analyzovat.
[10] Za předchozí právní úpravy Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 7. 2004
čj. Vol 6/2004 - 12, č. 354/2004 Sb. NSS, dovodil, že základními předpoklady pro vyhovění
volební stížnosti je (1) protizákonnost, tj. porušení některých ustanovení zákona upravujícího
volební proces, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení
je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí
přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. „Jinak řečeno, tato intenzita
musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud
by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato
intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.“ Volební výsledky jsou
„zatemněny“ tehdy, je-li možno se důvodně domnívat, že pokud by nedošlo ke zjištěné
nezákonnosti, volební výsledek by byl jiný (usnesení NSS ze dne 10. 11. 2016
čj. Vol 4/2016 - 191, publ. pod č. 3522/2017 Sb. NSS; viz též Blažek, T., Jirásek, J., Molek,
P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. aktualizace. Praha:
C. H. Beck, 2016, §90).
[11] Ačkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního
soudu mohlo dle soudní judikatury vyvolat porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky voleb
v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury,
neboť pojem „hrubé ovlivnění“ výsledků voleb lze co do intenzity považovat za zákonodárcem
zvolený ekvivalent jejich „zatemnění“. Na druhou stranu však nelze ignorovat, že zákonodárce
opustil předpoklad pouhé potenciality vlivu porušení zákona na výsledek volby a zákonem
č. 322/2016 Sb. zavedl požadavek, aby porušení zákona výsledek volby skutečně ovlivnilo. Jinými
slovy, po uvedené změně zákona bude pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení
podle §90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího
průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila (nikoli pouze mohla ovlivnit)
výsledek voleb, a to hrubým způsobem.
[12] Předmětem projednávané věci je posouzení, zda lze užití ne zcela aktuální a graficky
upravené fotografie odpůrce 1) ve volební kampani považovat za porušení zákona o volbě
prezidenta republiky. Pokud by odpověď na tuto otázku byla kladná, NSS by se zabýval dalšími
kroky algoritmu přezkumu voleb.
[13] Podle §35 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební kampaní rozumí
„jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky nebo volební agitace v jeho prospěch, zejména
veřejné oznámení určené na jeho podporu nebo sloužící v jeho prospěch, včetně jakékoli doprovodné akce, za které
se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiného
kandidáta na funkci prezidenta republiky.“ Volební kampaň začíná dnem vyhlášení volby prezidenta
a končí vyhlášením celkových výsledků volby (§35 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky).
Zákon též požaduje, aby volební kampaň probíhala „čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech
zveřejňovány nepravdivé údaje“ (odstavec 4 citovaného ustanovení). „Propagace nebo volební agitace šířené
prostřednictvím komunikačních médií musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli; to platí obdobně
i pro využití velkoplošných zařízení a sdělení v neprospěch kteréhokoli kandidáta na funkci prezidenta republiky.
Kandidáti jsou povinni označit svým jménem a příjmením jimi využité prostředky volební kampaně. Registrované
třetí osoby jsou povinny jimi využité prostředky volební kampaně označit názvem, zkratkou nebo jménem
a příjmením a evidenčním číslem registrované třetí osoby přiděleným Úřadem“ (odstavec 5; zákon má na mysli
Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí).
[14] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud již v minulosti v řadě svých rozhodnutí posuzoval
stížnosti na průběh volební kampaně, a to ve volbách do Poslanecké sněmovny či Senátu
Parlamentu, do zastupitelstev územních samosprávných celků i v historicky první přímé volbě
prezidenta republiky. V prvé řadě je třeba připomenout, že „smyslem volební kampaně je snaha aktérů
politického boje o získání co největší přízně voličů pro své kandidáty a volební programy. Jejími základními
funkcemi jsou proto informovanost, identifikace a mobilizace. Podstata volební kampaně spočívá v tzv. politické
komunikaci, a to jak mezi kandidujícími subjekty navzájem, tak především mezi kandidáty (zejména politickými
stranami) a voliči (potenciálními i skutečnými ...). V podmínkách demokratického státního režimu a svobodných
voleb bývá obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení pozitivní i negativní kampaně. Ostatně
citovaná zákonná úprava výslovně zmiňuje vedení kampaně i v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta
republiky, tedy negativní kampaň“ (usnesení NSS ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013 - 72,
č. 2833/2013 Sb. NSS). Zveřejňování informací o jednotlivých kandidátech a jejich politickém
projevu je chráněno svobodou projevu a právem na informace (čl. 17 Listiny základních práv
a svobod), společně s ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti
(čl. 22 Listiny základních práv a svobod). „Je proto zcela přirozené, že kandidující politické [subjekty]
voliče nejen přesvědčují o tom, že právě jejich nabídka je nejlepší, nýbrž zcela legitimně se snaží je i odradit
od nabídky svých politických soupeřů“ (usnesení NSS ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006 - 46,
č. 944/2006 Sb. NSS). Volba prostředků, jimiž volební kampaň povede, je plně na kandidujícím
subjektu (usnesení NSS ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 17/2006 - 25, č. 962/2006 Sb. NSS).
[15] Stejně jako další volební zákony i zákon o volbě prezidenta republiky požaduje, aby byla
volební kampaň vedena „čestně a poctivě“ (§35 odst. 4). Soudy při výkladu těchto pojmů
vycházejí „nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet k charakteru
volební kampaně, která má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry, kteří se jednak
snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak podlomit důvěru k volebnímu soupeři“ (usnesení NSS
ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 45/2006-17, č. 963/2006 Sb. NSS). V průběhu volební kampaně „jsou
voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební
chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně
také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně,
tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci
voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré
státní moci.“ (již citovaný nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ve věci
senátora Nádvorníka).
[16] Nejvyšší správní soud důkladně prostudoval důkazy předložené navrhovatelem.
Skutečnost, že fotografie odpůrce 1) užité na letácích, billboardech a jiných propagačních
materiálech byly digitálně upraveny, je velmi pravděpodobná a v podstatě nesporná. V dnešní
době se jedná o běžný postup, používaný u naprosté většiny fotografií v tištěných dokumentech
a médiích. To ostatně připouští i sám navrhovatel ve svém návrhu. Tvrzení, že se nejedná
o aktuální fotografii a vzhled odpůrce 1) byl pomocí technických prostředků vylepšen, není toho
druhu a intenzity, aby bylo možné hovořit o užití nepravdivého údaje ve smyslu §35 odst. 4
zákona o volbě prezidenta republiky. Je obecně známou skutečností, že fotografie používané
pro propagaci, jsou upravované ve prospěch vyobrazené osoby.
[17] Nejvyšší správní soud současně nevylučuje, že užití fotografií mohlo v některých voličích
vyvolat dojem, že prezident se těší větší vitalitě a síle, než je tomu ve skutečnosti. Nejvyšší správní
soud však považuje v tomto ohledu za podstatné, že v období před konáním prezidentské volby
měli voliči mnoho příležitostí se seznámit se skutečnou vizáží odpůrce 1). Jedná se o stávajícího
prezidenta republiky, jehož záběry i fotografie jsou v průběhu celého funkčního období
pravidelně zveřejňovány různými sdělovacími prostředky. V rámci předvolební kampaně
se též v přímém přenosu účastnil čtyř prezidentských debat, a to jak ve veřejnoprávním médiu,
tak i médiích soukromoprávních. Nutno podotknout, že fotografie, které navrhovatel dokládá
na podporu svých tvrzení, na kterých je podle jeho názoru zachycena reálná podoba odpůrce 1),
byly zveřejněny na internetu a voliči měli možnost se s nimi seznámit a učinit si úsudek
o skutečné podobě, zdravotním stavu i vitalitě odpůrce 1).
[18] Navrhovatel namítl, že některé věkové kategorie voličů nejsou schopny rozpoznat míru
digitálního upravení fotografie a její aktuálnost, a učinit si tak kritický úsudek o kvalitě
(a reálnosti) takto předkládaných informací. Toto tvrzení NSS nezpochybňuje, odkazuje však
na výše citované meze soudního přezkumu voleb. J e primárně na voličích, aby si udělali vlastní
představu o kandidátech a výsledek svého hodnocení promítli do rozhodnutí, jak naložit se svým
hlasem (k tomu srov. usnesení NSS ze dne 18. 2. 2013 čj. Vol 27/2013 - 83). Soud by mohl
do volebního procesu zasáhnout v případě uvádění nepravdivých či zkreslených údajů
o kandidátech pouze tehdy, pokud by intenzita zkreslení údajů již neumožnila voličům učinit
nezávislý úsudek a jednoznačně vedla k odlišnému výsledku voleb.
[19] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že způsob vyobrazení odpůrce 1) na letácích,
billboardech a jiných propagačních materiálech, je nutno hodnotit jako přípustnou propagaci
kandidáta v jeho prospěch, nikoliv za užití nepravdivého údaje ve smyslu §35 odst. 4 zákona
o volbě prezidenta republiky, a tedy za porušení volebního zákona. V rámci algoritmu přezkumu
tudíž nebyl splněn již první předpoklad, tj. porušení ustanovení zákona o volbě prezidenta
republiky či jiného právního předpisu upravujícího volební proces. Z tohoto důvodu nebylo
nutné zabývat se splněním druhého a třetího předpokladu pro případné vyhovění volební
stížnosti.
III. Závěr
[20] Nejvyšší správní soud neshledal návrh na vyslovení neplatnosti volby odpůrce 1)
prezidentem republiky důvodným, a proto jej zamítl.
[21] Podle §93 odst. 4 soudního řádu správního nemá v řízení ve věcech volebních žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce Nejvyššího
správního soudu (§93 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 20. února 2018
Tomáš Langášek
předseda senátu