ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.270.2018:23
sp. zn. 1 As 270/2018 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: "ViP Invest s. r. o.",
se sídlem Vrahovická 4633/16a, Prostějov, zastoupena JUDr. Danou Cetkovskou, advokátkou
se sídlem Komenského 23, Prostějov, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje,
se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 10. 2016,
č. j. KUOK 103005/2016, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 27. 6. 2018, č. j. 65 A 1/2017 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Hranice (dále též „stavební úřad“) usnesením ze dne 5. 8. 2016, č. j.
OSUZPD/8318/15-16, zastavil řízení o žádosti žalobkyně ze dne 12. 6. 2015 o vydání
rozhodnutí o umístění stavby „Hranice – obytná zóna Pod Bílým kamenem – komunikace, vodovod,
splašková kanalizace, dešťová kanalizace, plynovod, veřejné osvětlení, za účelem přípravy území – sítě technické
a dopravní infrastruktury“, a to podle §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
Žalobkyně nepředložila v opakovaně prodlužované lhůtě nezbytné podklady - smlouvy
o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene pro pozemky parc. č. 2056/16 a 2468 v k. ú.
Hranice a plánovací smlouvy k realizaci splaškové a dešťové kanalizace, která není vybudována
a navrhovaná stavby je na ni napojována. V odůvodnění usnesení stavební úřad uvedl, že žádosti
žalobkyně o další prodloužení lhůty k předložení předmětných dokladů do 30. 12. 2016
nevyhovuje, neboť v celkovém součtu by už byla žalobkyni poskytnutá lhůta natolik dlouhá,
že by nepřiměřeně docházelo k prodlužování řízení.
[2] Žalovaný odvolání zamítl a napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě –
pobočky v Olomouci, který ji zamítl. Konstatoval, že stavební úřad byl oprávněn v územním
řízení postupovat podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Při splnění zákonných podmínek
je zastavení řízení obligatorní – správní orgán nemá prostor pro jakékoli uvážení, jak na procesní
situaci předvídanou v §66 odst. 1 písm. a) až h) správního řádu reagovat. Žalobkyně nenaplnění
podmínek pro aplikaci normy nenamítala. Správní orgán k žádostem žalobkyně opakovaně
prodlužoval původní tříměsíční lhůtu k odstranění vad až na konečných více než 12 měsíců
ode dne podání žádosti. Stavební úřad žalobkyni srozumitelně sdělil, jaké podklady a proč
má dodat; byla poučena o následku nedoložení podkladů.
[4] Soud stavebnímu úřadu nad rámec odůvodnění vytkl, že před vydáním rozhodnutí
o zastavení řízení nerozhodl samostatným usnesením o žádosti o další prodloužení lhůty
k odstranění vad žádosti, nýbrž se s tímto požadavkem vypořádal pouze v odůvodnění usnesení
o zastavení řízení. Toto pochybení nemohlo mít žádný vliv na zákonnost rozhodnutí.
[5] Krajský soud přitakal žalovanému, že zastavení řízení z uvedeného důvodu nepředstavuje
překážku rei administratae; žalobkyně bude oprávněna opětovně podat žádost o vydání rozhodnutí
o umístění stavby.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (stěžovatelka) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (s. ř. s.).
[7] Podle stěžovatelky dává §66 odst. 1 písm. c) správního řádu správnímu orgánu možnost
správního uvážení. Stavební úřad si je jistě vědom toho, že u stavebních projektů většího rozsahu
nelze zajistit potřebné doklady v určené lhůtě, a je proto namístě lhůtu k doplnění podkladů
prodloužit, a to i opakovaně. Sporné je, zda správní orgán pouze na základě svého správního
uvážení bez objektivních důvodů může odmítnout žádost o prodloužení určené lhůty, či nikoli.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že nevydání samostatného rozhodnutí o prodloužení
lhůty, nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí. Správní orgán tímto postupem připravil stěžovatelku
o možnost podání řádného opravného prostředku proti rozhodnutí o neprodloužení lhůty.
Rozhodnutí o zastavení řízení tak bylo pro stěžovatelku nepředvídatelné. Zahájení řízení nebylo
objektivně na překážku jiného řízení. Správní úvaha o „přiměřenosti lhůty“ je proto
nepřezkoumatelná, zasahuje do stěžovatelčiných práv a jednoznačně poškozuje její zájmy.
[9] Stěžovatelka navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul průběh řízení o stěžovatelčině žádosti
o vydání územního rozhodnutí. Podle žalovaného postupoval stavební úřad v souladu
se zákonem, neboť byly naplněny podmínky pro zastavení řízení. V daném případě měl být
záměr uskutečněn mj. na pozemcích ve vlastnictví města Hranice. Stěžovatelka tak měla k žádosti
připojit i smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu na těchto pozemcích, k čemuž byla
vyzvána. Nedoplnila-li tento zákonem požadovaný podklad k žádosti, a to ani v následně
stanovených lhůtách, nezbylo stavebnímu úřadu než řízení zastavit. Stejně tak i z důvodu
nepředložení požadované plánovací smlouvy. Žalovaný k tomu dodává, že je pouze na vůli města
Hranice, zda bude či nebude s umístěním stavby na svých pozemcích souhlasit. Zastavení řízení
nebrání stěžovatelce, aby souhlas vlastníka pozemků získala dodatečně a žádost podala znovu,
neboť zastavení řízení pro vady žádosti nezakládá překážku věci rozhodnuté dle §48 odst. 2
správního řádu.
[11] Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení věci
[12] Kasační stížnost má všechny zákonem požadované náležitosti a je projednatelná.
[13] Po jejím posouzení soud dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Podle §86 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), obsahuje žádost o vydání územního rozhodnutí kromě obecných náležitostí
podle správního řádu základní údaje o požadovaném záměru, identifikační údaje o pozemku
nebo stavbě, na nichž se má záměr uskutečnit, uvedení osob, které mají vlastnické nebo jiné
věcné právo k sousedním pozemkům nebo stavbám na nich, jestliže může být jejich právo
územním rozhodnutím přímo dotčeno.
[15] Podle §86 odst. 2 písm. a) téhož zákona žadatel k žádosti o vydání územního rozhodnutí
připojí doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo smlouvu nebo doklad o právu provést
stavbu nebo opatření k pozemkům nebo stavbám, na kterých má být požadovaný záměr
uskutečněn; tyto doklady se připojují, nelze-li tato práva ověřit v katastru nemovitostí dálkovým
přístupem. Podle písmena d) citovaného ustanovení žadatel připojí též smlouvy s příslušnými
vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury nebo plánovací smlouvu, vyžaduje-li záměr
vybudování nové nebo úpravu stávající veřejné dopravní a technické infrastruktury.
[16] Podle §86 odst. 5 stavebního zákona pokud žádost neobsahuje požadované náležitosti,
stavební úřad vyzve žadatele k jejímu doplnění a řízení přeruší. Podle §88 stavebního zákona
stavební úřad územní řízení přeruší, kromě důvodů uvedených ve správním řádu, také v případě,
že záměr klade takové požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, že jej nelze
bez vybudování příslušných nových staveb a zařízení nebo úpravy stávajících realizovat,
a zároveň vyzve žadatele k předložení plánovací smlouvy, pokud se záměr dotýká veřejné
dopravní a technické infrastruktury ve vlastnictví obce, nebo smlouvy s příslušnými vlastníky
veřejné dopravní a technické infrastruktury, a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu. Pokud
žadatel nepředloží požadované smlouvy ve stanovené lhůtě, stavební úřad územní řízení zastaví.
[17] Podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu správní orgán řízení o žádosti usnesením
zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování
v řízení.
[18] V souzené věci stěžovatelka podala dne 12. 6. 2015 žádost o vydání územního rozhodnutí
o umístění stavby „Hranice – obytná zóna Pod Bílým kamenem – komunikace, vodovod, splašková
kanalizace, dešťová kanalizace, plynovod, veřejné osvětlení, za účelem přípravy území – sítě technické a dopravní
infrastruktury“. Dne 23. 6. 2015 vyzval stavební úřad stěžovatelku, aby nejpozději do 30. 9. 2015
doplnila žádost o řadu podkladů, mj. o smlouvu o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene
pro pozemky parc. č. 2056/16 a 2468 v k. ú. Hranice a o plánovací smlouvy k realizaci splaškové
a dešťové kanalizace, která není v současné době vybudována a navrhovaná stavba
je na ni napojována. Stavební úřad stěžovatelku poučil o následku neodstranění nedostatků
ve stanovené lhůtě [zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Usnesením
z téhož dne řízení přerušil do 30. 9. 2015.
[19] Stěžovatelka dne 8. 9. 2015 část požadovaných dokladů doplnila a současně požádala
o prodloužení lhůty k doplnění zbylých podkladů do 31. 12. 2015. Usnesením ze dne 11. 9. 2015
stavební úřad žádosti vyhověl a současně řízení přerušil do 31. 12. 2015. Podáním ze dne
12. 11. 2015 stěžovatelka opětovně požádala o prodloužení lhůty k doplnění podkladů
do 30. 6. 2016, neboť doposud s městem Hranice neuzavřela smlouvu o smlouvě budoucí
o zřízení věcného břemene a plánovací smlouvu. Usnesením ze dne 21. 1. 2016 stavební úřad
žádosti vyhověl a lhůtu prodloužil.
[20] Usnesením ze dne 29. 4. 2016 stavební úřad opětovně přerušil řízení do úplného
odstranění nedostatků podání, nejpozději však do 30. 6. 2016. V odůvodnění usnesení uvedl,
že realizace záměru je podmíněna regulační plánem Hranice – Pod Bílým kamenem, vydaným
dne 19. 2. 2009, který je pro rozhodování v území závazný a který klade takové podmínky
na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, že záměr výstavby obytné zóny Pod Bílým
kamenem bez vybudování nových staveb a zařízení nebo úpravy stávajících nelze realizovat.
K naplnění podmínek předmětného regulačního plánu je tak nezbytné, aby žadatelka předložila
stavebnímu úřadu smlouvy ve smyslu přílohy č. 12 a 13 vyhlášky č. 500/2006 Sb., uzavřené
s městem Hranice. Dne 13. 6. 2016 stěžovatelka opětovně požádala o prodloužení lhůty
do 31. 12. 2016. Stavební úřad vyrozuměl stěžovatelku dne 14. 7. 2016 o doplnění podkladů spisu
a o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Dne 5. 8. 2016 pak řízení zastavil s odkazem
na §66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[21] Ve správním spisu je založeno též usnesení z 19. schůze Rady města Hranic ze dne
15. 12 2015, kterým nebyla schválena smlouva o bezúplatném převodu práv a povinností
pro realizaci stavby splaškové a dešťové kanalizace: „Hranice – Paseky pod Bílým kamenem –
dešťový a splaškový sběrač“.
[22] Soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatelka nezpochybňuje, že nedoložila všechny
podklady, k jejichž předložení ji stavební úřad vyzval a které současně představují nutnou
podmínku pro možnost věcně rozhodnout o podané žádosti. Není tedy sporu o tom,
že stěžovatelka v určené lhůtě neodstranila podstatné vady žádosti, které bránily pokračování
v řízení, a stavební úřad proto mohl řízení o žádosti zastavit (srov. rozsudek ze dne 28. 1. 2010,
č. j. 9 As 36/2009 – 78).
[23] Stěžovatelka namítá, že stavební úřad neměl řízení zastavit, ale opětovně prodloužit lhůtu
k odstranění vad žádosti. Podle stěžovatelky není postup podle §66 odst. 1 písm. c) správního
řádu obligatorní. K tomu soud uvádí, že za předpokladu, že podaná žádost trpí takovými vadami,
které brání pokračování v řízení a nebyly odstraněny, zákon skutečně správnímu orgánu nedává
jinou procesní možnost, jak s žádostí naložit, než řízení o ní zastavit, neboť ji není možno věcně
posoudit. Soud souhlasí se stěžovatelkou, že takový následek automaticky nenastupuje, pokud
žadatel podá žádost o prodloužení lhůty k odstranění vad a správní orgán takové žádosti vyhoví.
V takovém případě totiž není splněna zákonná podmínka pro zastavení řízení spočívající
v neodstranění vad v určené lhůtě. To ovšem nic nemění na tom, že neodstraněním vad
ani v prodloužené lhůtě budou naplněny podmínky pro zastavení řízení, a správní orgán nebude
mít jinou možnost, než postupovat podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[24] Soud se ztotožňuje s krajským soudem též v tom, že nevydání samostatného usnesení
o poslední žádosti stěžovatelky o prodloužení lhůty představuje vadu řízení, nikoli však s vlivem
na jeho zákonnost. Stavební úřad stěžovatelku poučil o následcích neodstranění vad žádosti
již v první výzvě ze dne 23. 6. 2015. Dále po podání poslední žádosti o prodloužení lhůty
vyrozuměl stěžovatelku o doplnění podkladů spisu a možnosti vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí, které stěžovatelka dne 18. 7. 2016 využila. Z postupu stavebního úřadu muselo být
stěžovatelce zjevné, že ve spise jsou již shromážděny všechny podklady pro rozhodnutí o žádosti
(byť nemeritorní) a že žádosti o prodloužení lhůty nebylo vyhověno.
[25] Podle §39 odst. 2 správního řádu může správní orgán na žádost účastníka lhůtu určenou
správním orgánem za podmínek stanovených v odstavci 1 usnesením přiměřeně prodloužit.
V projednávané věci stavební úřad k žádostem stěžovatelky lhůtu pro odstranění vad žádosti
prodloužil opakovaně tak, že ve svém součtu přesáhla jeden rok. Soud má shodně se stavebním
úřadem za to, že další prodlužování lhůty by již nebylo přiměřené. Zde je dle soudu třeba
přihlédnout zejména k tomu, že stavební úřad je povinen o žádosti o vydání územního
rozhodnutí rozhodnout do 60, resp. 90 dnů (srov. §87 odst. 4 stavebního zákona).
[26] Povinností správního orgánu je postupovat v řízení rychle, hospodárně a bez zbytečných
průtahů (§6 správního řádu). Bylo-li z dosavadního průběhu řízení o žádosti zjevné,
že stěžovatelka chybějícími podklady nedisponuje a v brzké době ani disponovat nebude, bylo
namístě, aby stavební úřad již v řízení dále nepokračoval a zastavil je. Stěžovatelce byl
opakovaným prodloužením lhůty k odstranění vad dán dostatečný časový prostor k doplnění její
žádosti. Postup stavebního úřadu tedy pro stěžovatelku nemohl být nepředvídatelný, jak namítá
v kasační stížnosti.
[27] Podstatné také je, že stavební úřad se k poslední žádosti o prodloužení lhůty vyjádřil
v odůvodnění usnesení o zastavení řízení. Zde srozumitelně vysvětlil, že další požadovaná lhůta
je v celkovém součtu určených lhůt natolik dlouhá, že by nepřiměřeně docházelo k prodlužování
řízení. V této souvislosti není důvodná kasační námitka, že stavební úřad neprokázal,
že poskytnutí další lhůty zasáhne do oprávněných zájmů či práv třetích osob. Zákon totiž
posuzování žádosti o prodloužení lhůty na žádné takové kritérium neváže. Stavební úřad proto
nepochybil, pokud otázku zásahu do práv třetích osob nezahrnul do svých úvah při zastavení
řízení.
[28] Jakkoli mají správní orgány povinnost vycházet vstříc účastníkům řízení (§4 odst. 1
správního řádu), i uplatňování této zásady ve správním řízení musí mít své meze. Opakované
prodlužování lhůt, nepřiměřeně protahuje stavební řízení, za což bývají stavební úřady veřejností
kritizovány, a to ačkoli, jak svědčí i tento případ, jsou na vině mnohdy účastníci řízení, kteří právě
nesplněním svých zákonných povinností spojených s podáním žádosti řízení sami zdržují.
[29] Závěrem soud shodně s krajským soudem připomíná, že zastavení řízení dle §66 odst. 1
písm. c) správního řádu nepředstavuje překážku pro možnost podat žádost o vydání územního
rozhodnutí pro tutéž stavbu opětovně. Stěžovatelka tak bude moci po obstarání všech podkladů,
kterými doposud nedisponoval, požádat znovu o vydání územního rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[30] Soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
zamítl.
[31] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Žalovaný nepožadoval náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, ani mu žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu