ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.157.2019:29
sp. zn. 1 Azs 157/2019 - 29
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. N., zastoupen Mgr.
Ladislavem Bártou, advokátem se sídlem Purkyňova 6, Ostrava, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 10.
2018, č. j. OAM-242/ZA-ZA11-Z17-2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 3. 2019, č. j. 63 Az 44/2018 – 44, o návrhu žalobce na
vydání předběžného opatření,
takto:
Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, se ukládá , aby do doby právní moci
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 28. 3. 2019, č. j. 63 Az 44/2018 – 44, z a j is t il o strpění žalobcova pobytu
na území České republiky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví popsaným rozhodnutím zastavil podle §25 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, řízení o žalobcově žádosti o udělení mezinárodní ochrany z důvodu její
nepřípustnosti [§10a odst. 1 písm. e) téhož zákona].
[2] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou u Krajského soudu v Ostravě.
Usnesením ze dne 31. 1. 2019, č. j. 63 Az 44/2018 – 33, krajský soud žalobě nepřiznal odkladný
účinek. Rozsudkem ze dne 28. 3. 2019, č. j. 63 Az 44/2018 – 44, žalobu zamítl.
[3] Žalobce (stěžovatel) podal dne 3. 5. 2019 proti rozsudku krajského soudu (blanketní)
kasační stížnost, kterou spojil s návrhem na vydání předběžného opatření. Uvedl, že si je vědom
právního názoru Nejvyššího správního soudu, podle kterého v případě, že krajský soud nepřiznal
žalobě odkladný účinek, nelze v řízení o kasační stížnosti odkladným účinkem sistovat
účinky správního rozhodnutí. Konkrétně odkázal na usnesení ze dne 20. 12. 2018, č. j.
3 Azs 142/2018 – 24, které dospělo k závěru, že eliminace nepříznivých důsledků správního
rozhodnutí se lze za takové procesní situace domáhat využitím institutu předběžného opatření.
[4] Stěžovatel ve svém návrhu dále uvedl, že rozhodnutí žalovaného má pro něj fatální
následek nemožnosti legálního setrvání na území České republiky. Ohrožuje jej v tom, že další
setrvání na území pro něj bude znamenat eventuální zákaz pobytu na území celé Evropské unie
a vyhoštění, případně po nuceném návratu do vlasti vystavení vážné újmě na zdraví a životě,
kterou je tam ohrožen. Následkem rozhodnutí bude též znemožnění účasti v řízení před soudem
(není schopen osobně využívat moderní technologie, a tím pádem musí se svým zástupcem
komunikovat jen osobně) a rozvrat jeho soukromého a rodinného života, který na území České
republiky vedl se svou partnerkou (ta není schopna vzhledem ke svým sociálním a zdravotním
omezením schopna života jinde, než v České republice).
[5] Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podle §38 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), vydal toto usnesení:
Žalovaný je povinen na základě předložení tohoto usnesení s doložkou právní moci a splnění podmínek podle
ustanovení §78b odst. 4 písm. a) a c) zákona o azylu vydat stěžovateli vízum strpění, které je povinen
prodlužovat až do doby pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, případně do pravomocného zrušení tohoto
usnesení.
[6] Žalovaný ve vyjádření k návrhu uvedl, že stěžovatel neosvědčil žádnou konkrétní vážnou
újmu v případě vycestování do vlasti. Stěžovatel neprokázal, proč je nezbytné, aby setrval
na území České republiky. Co se týká odkazu na stěžovatelův rodinný život, čl. 8 Úmluvy
neukládá státu všeobecný závazek respektovat volbu dotčených osob ohledně země jejich
společného pobytu. Potřeba stěžovatele legalizovat si na území České republiky svůj další pobyt
nemůže být důvodem pro uložení předběžného opatření. Uložení předběžného opatření
je rovněž v rozporu s veřejným zájmem, neboť stát má zájem na dodržování zákonů a brojí proti
zneužívání zákona o azylu.
II. Posouzení návrhu
[7] Předmětem posouzení v řízení o návrhu na vydání předběžného opatření je otázka,
zda byly splněny podmínky pro jeho vydání dle §38 s. ř. s.
[8] Podle §38 odst. 1 s. ř. s. [b]yl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry
účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit
něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí
osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.
[9] I v řízení o kasační stížnosti je založena pravomoc Nejvyššího správního soudu
pro případné vydání předběžného opatření (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2006,
č. j. Na 112/2006 - 37, č. 910/2006 Sb. NSS). Pro vydání samotného předběžného opatření musí
být dle citovaného usnesení současně (kumulativně) splněny tyto podmínky: „1) podaná kasační
stížnost, řízení, o níž nebylo zastaveno, a to zásadně včetně kasační stížnosti mající vady, s výjimkou takových
vad, že by z povahy věci bránily o předběžném opatření rozhodnout (např. vada spočívající v tom, že by z kasační
stížnosti nebylo zřejmé, jaké rozhodnutí krajského soudu se jí napadá); vadu bránící o předběžném opatření
rozhodnout se soud pokusí odstranit, jde-li o vadu odstranitelnou, a pokud se mu to podaří, o předběžném opatření
poté rozhodne, jakmile to bude možné; 2) návrh na vydání předběžného opatření; 3) potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu; 4) podané vyjádření ostatních účastníků k návrhu na vydání
předběžného opatření, je-li takového vyjádření potřeba; 5) přípustnost návrhu, tj. neexistence důvodů
nepřípustnosti (zejm. §38 odst. 3 s. ř. s.)“. Tyto podmínky, mimo podmínky č. 5 (která byla zákonem
č. 303/2011 Sb. novelizujícím §38 odst. 3 s. ř. s. odstraněna), jsou aplikovatelné i na nyní
posuzovaný případ.
[10] Při rozhodování o předběžném opatření soud „[…] vychází v první řadě z tvrzení navrhovatele
a z obsahu spisu, přičemž v případě pochyb o pravdivosti skutkových tvrzení bude zpravidla vhodné vyžádat
si vyjádření ostatních účastníků či některých z nich. Není vyloučeno, aby si soud z vlastní iniciativy za účelem
řádného posouzení návrhu opatřil další podklady či informace a aby případně i provedl důkazy. Rozhodování
o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzívním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou
předběžného opatření má smyslu pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu
dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme
za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností
účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi
o věci, které soud bude mít k dispozici“.
[11] V citovaném rozhodnutí se soud detailně zabýval i výkladem klíčového pojmu „vážná
újma“, který je „[…] nutno vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji
řečeno odhadování) budoucí úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou
je v případě, že předběžným opatřením má být podle návrhu účastníka-soukromé osoby uložena povinnost
správnímu orgánu, nutno rozumět zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn
či donucení s obdobnými důsledky), který – v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě
nezákonným či shledán součástí nezákonného komplexnějšího postupu správního orgánu – představuje natolik
zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel.
Vážnou újmou tedy budou zejména intenzívní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv
či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených […]. V praxi
půjde zejména o snahy správního orgánu proti vůli účastníka-soukromé osoby získat o účastníkovi informace,
jež má k dispozici jen on, odejmout mu věci, které oprávněně drží či má v oprávněné detenci, či zabránit
mu ve výkonu jeho práv nebo jej v něm citelně omezit (např. v právu užívat vlastněnou či pronajatou věc, v právu
podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost)“.
[12] V nyní posuzovaném případě stěžovatel splnil základní podmínky, jak je vymezil soud
v citovaném usnesení. Návrh na vydání předběžného opatření podal stěžovatel společně s kasační
stížností (podmínky 1 a 2) a k návrhu se vyjádřil žalovaný (volitelná podmínka 4).
[13] Soud se proto dále zabýval otázkou tvrzené hrozící vážné újmy, pro kterou by měl upravit
zatímně stěžovatelovy poměry (podmínka 3). Stěžovatel tvrdí, že v důsledku rozhodnutí
žalovaného nebude moci legálně pobývat na území České republiky (eventuelně na celém území
Evropské unie). Bude mu znemožněna účast v řízení před soudem a rozvrácen jeho rodinný
život, který v České republice vede se svou partnerkou A. P..
[14] V již citovaném usnesení č. j. Na 122/2006 – 37 soud konstatoval, že odkladný účinek
je nutno považovat za zvláštní případ předběžného opatření. Pro posouzení otázky existence
hrozící vážné újmy na straně stěžovatele, tak lze podle soudu vyjít z rozhodovací praxe vztahující
se k posuzování otázky vzniku nepoměrně větší újmy žadatele o přiznání odkladného účinku.
[15] V nyní souzené věci jde o rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o mezinárodní ochranu
pro její nepřípustnost. Ačkoli nejde o věc správního vyhoštění, stěžovatel může být v důsledku
přímých právních účinků vyplývajících z pravomocného rozhodnutí žalovaného nucen opustit
území České republiky a vycestovat zpět do země původu. Nachází se tedy v obdobném
postavení jako stěžovatel, který brojí proti rozhodnutí o správním vyhoštění (srov. usnesení
ze dne 18. 8. 2011, č. j. 5 As 73/2011 – 100, či stěžovatelem citované usnesení ze dne 8. 6. 2016,
č. j. 2 Azs 131/2016 – 24). Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že je-li přezkoumáváno
rozhodnutí příslušných správních orgánů o správním vyhoštění, je újma hrozící stěžovateli z jeho
výkonu zřejmá již ze samotné povahy tohoto rozhodnutí. Vyhošťovanému cizinci je tedy obvykle
zachována možnost setrvat na území České republiky i po dobu probíhajícího řízení o jeho
kasační stížnosti, neboť pro případ, že by byl se svou kasační stížností úspěšný, nelze vyloučit
příčinnou souvislost mezi důsledky realizace rozhodnutí o vyhoštění a možným vznikem
bezprávné újmy. Takovou újmu lze zásadně považovat za velmi výrazně zasahující právní sféru
cizince (stěžovatele), často i s nevratnými důsledky (např. usnesení ze dne 19. 11. 2014,
č. j. 1 Azs 160/2014 – 25).
[16] Nenařízením předběžného opatření by v případě stěžovatelova vycestování z České
republiky stěžovateli vznikla újma spočívající zejména ve faktické ztrátě možnosti vystupovat
v řízení osobně, tedy řádně konzumovat své ústavní právo na spravedlivý proces. Pro výkon
stěžovatelova práva na spravedlivý proces přitom může být jeho přítomnost v České republice
až do skončení řízení o kasační stížnosti nezbytná. Ačkoli je stěžovatel v řízení o kasační stížnosti
povinně zastoupen advokátem, nelze opomenout, že součástí práva na spravedlivý proces je také
právo vystupovat osobně v řízení, být v kontaktu se svým právním zástupcem, udělovat
mu konkrétní pokyny, poskytovat mu potřebnou součinnost atd. (viz usnesení ze dne 28. 3. 2017,
č. j. 6 Azs 66/2017 – 32, či ze dne 23. 5. 2019, č. j. 5 Azs 99/2019 - 24). V případě stěžovateli
hrozícímu vycestování zpět do země původu nelze vyloučit, že by efektivní výkon zmiňovaných
práv pro něj mohl být v důsledku tohoto přemístění komplikovaný, zvláště pak za situace,
kdy mu soud usnesením ze dne 13. 5. 2019, č. j. 1 Azs 157/2019 – 11, uložil, aby ve lhůtě
jednoho měsíce od doručení tohoto usnesení doplnil kasační stížnost, což může jen stěží učinit
jinak, než právě ve spolupráci s ustanoveným zástupcem. Vzhledem k tomu, že soud shora
popsané důvody považuje za dostačující pro nařízení předběžného opatření, nezabýval
již tvrzeními o hrozícím zásahu do stěžovatelova rodinného života.
III. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že byly splněny
podmínky pro vydání předběžného opatření. Proto zavázal žalovaného tak, jak je uvedeno
ve výroku usnesení.
[18] Stěžovatel petit návrhu formuloval tak, že po soudu požadoval, aby žalovanému uložil
vydat potvrzení o strpění na území. Soud je nicméně přesvědčen, že v zásadě není oprávněn
zasahovat do výkonu pravomoci správního orgánu takovým způsobem, že by mu přímo uložil
povinnost vydat konkrétní rozhodnutí či osvědčení (soud zde ponechává stranou řízení podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). V nyní posuzované věci tak není
možno vydat předběžné opatření přesně s tím obsahem, který stěžovatel navrhoval v petitu.
[19] Jak však již soud dříve zdůraznil ve své judikatuře, v každém řízení je vždy třeba klást důraz
na efektivitu poskytované soudní ochrany. Správní soudnictví má jinou funkci než soudnictví
civilní – nejde v něm o „řízený“ střet dvou soukromých osob řešících spor o své soukromé
záležitosti, v němž veřejná moc pouze plní funkci rozhodčího, nýbrž o ochranu jednotlivce
před nezákonným jednáním veřejné moci. Tato odlišnost správního soudnictví vyžaduje,
aby se v něm ve větší míře projevoval „procesní paternalismus“ sloužící k ochraně žalobce
a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv, náleží-li mu (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 – 53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[20] Soud proto sice vycházel z petitu obsaženého v návrhu, s ohledem na shora uvedené však
výrok usnesení, kterým ukládá předběžné opatření, formuloval odlišně (obecněji),
tak, aby na jednu stranu bylo dosaženo účelu, který svým návrhem stěžovatel sleduje, a byla
mu poskytnuta účinná ochrana, na druhou stranu tak, aby (veden principem zdrženlivosti) pouze
minimálně zasáhl do pravomocí správního orgánu. Plně proto nechal na žalovaném, jakými
konkrétními prostředky soudem uloženou povinnost splní.
[21] Účinky omezení založeného předběžným opatřením trvají, pokud soud předběžné opatření
předtím sám nezruší či nezmění, do dne právní moci rozhodnutí soudu o kasační stížnosti. Soud
k tomu ale dodává, že vydání předběžného opatření žádným způsobem nepředjímá, jak zdejší
soud rozhodne ve věci samé.
[22] O nákladech řízení o předběžném opatření rozhodne soud v rámci rozhodnutí o nákladech
řízení o kasační stížnosti (§61 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu