ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.185.2019:30
sp. zn. 1 Azs 185/2019 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudců
JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: V. N. N., zastoupeného
Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalované:
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, se sídlem Masarykova 925/27, Ústí
nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 3. 2019, č. j. KRPU-55241-23/ČJ-
2019-040022-RD-ZZC, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 2. 5. 2019, č. j. 75 A 12/2019 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému advokátovi žalobce Mgr. Jindřichu Lechovskému se p ři zn áv á
odměna za zastupování ve výši 4.114 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná zajistila žalobce rozhodnutím ze dne 21. 3. 2019 za účelem správního vyhoštění
podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), podle kterého je možné zajistit
cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění
anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen
jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské
unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud „b) je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl
nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit
nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání “. Doba zajištění byla stanovena na 90 dnů
od omezení osobní svobody.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem,
který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl. Uložení zvláštních opatření podle §123b zákona
o pobytu cizinců je podmíněno nezbytným předpokladem spolupráce cizince se státními orgány
a zároveň nesmí existovat důvodná obava, že by byl uložením zvláštních opatření ohrožen výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění. Jakkoliv musí být uložení zvláštních opatření
upřednostňováno před zajištěním, uložená zvláštní opatření musí být účinná.
[3] Žalobce nedisponoval cestovním dokladem, vízem ani povolením k pobytu v rámci
schengenského prostoru. Cestoval přes území ČR nelegálně, předtím se vyhnul kontrole
na vnější hranici schengenského prostoru, do Evropské unie přicestoval v úkrytu v lodním
kontejneru a poté od roku 2016 nelegálně pracoval ve Španělském království a ve Spolkové
republice Německo. Zároveň uvedl, že se do Vietnamu vrátí pouze v případě, že zde nezíská
mezinárodní ochranu. Tyto okolnosti podle krajského soudu zavdaly důvodnou obavu,
že by žalobce se správními orgány nespolupracoval a vyhýbal se případnému vyhoštění. Současně
nic nenasvědčuje tomu, že by si mohl opatřit potřebné finanční prostředky pro samostatný pobyt
v ČR. Lze se proto důvodně domnívat, že by po propuštění ze zajištění opět (nelegálně)
směřoval do Německa. Z uvedených důvodů se soud ztotožnil s žalovanou, že podmínky
pro uložení zvláštních opatření nebyly naplněny.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[5] Namítl, že žalovaná nesprávně a nedostatečně posoudila uložení zvláštních opatření,
nezvážila důkladně jeho situaci a své závěry založila pouze na skutečnosti, že se nacházel
na území ČR bez pobytového oprávnění.
[6] Krajský soud vyhodnotil nemožnost uložení zvláštních opatření obdobně nepřijatelně
jako žalovaná. Oba nadřadily nelegálnost stěžovatelova pobytu nad skutečnost, že se nedopustil
maření žádného správního nebo soudního rozhodnutí (rozhodnutí o správním vyhoštění
ještě nebylo ani pravomocné), nedopustil se žádného protiprávního jednání z hlediska správního
a trestního práva a dal najevo, že má v plánu získat mezinárodní ochranu.
[7] Smyslem zavedení institutu zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců byla
implementace čl. 15 návratové směrnice (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí). Právní předpis členského státu musí být vykládán v souladu
se smyslem, cíli a požadavky této směrnice, což potvrdil i Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře. Podle rozsudku ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 32/2011 – 51, je smyslem
zavedení zvláštních opatření snaha o minimalizaci omezování osobní svobody cizinců tím,
že je správní orgán povinen provést úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření.
[8] Z rozsudku ze dne 9. 2. 2017, č. j. 5 Azs 294/2016 – 18, plyne, že k nejintenzivnějšímu
zásahu do práv, jakým je zajištění, by nemělo být přistupováno pouze na základě nelegálního
pobytu cizince. Podobný závěr je třeba učinit v případě stěžovatele, který je bezúhonnou osobou,
nenachází se v databázi nežádoucích osob a poskytl žalované všechny potřebné údaje
k identifikaci, čímž vyloučil jakékoliv pochybnosti o dostatečné spolupráci se správními orgány.
Skutečnost, že hodlá postupovat prostřednictvím legálních institutů, potvrdil i tím, že následně
podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaná neměla vyjít pouze z toho, že byl zajištěn
při nelegální cestě po schengenském prostoru, ale měla dostatečně hodnotit i jeho pobytovou
historii a obecnou bezúhonnost.
[9] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakovala argumenty vyjádřené v napadeném
rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Se stěžovatelem lze v obecné rovině souhlasit, že právo EU stanoví subsidiaritu zajištění
ve vztahu k mírnějším donucovacím opatřením (tj. „zvláštním opatřením“ v terminologii zákona
o pobytu cizinců), a z tohoto důvodu jsou na žalovanou kladeny požadavky na řádné
a individualizované odůvodnění nevyužití zvláštních opatření (blíže viz zejm. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, č. 3559/2017 Sb. NSS). Nejvyšší
správní soud však přisvědčil krajskému soudu, že v posuzované věci žalovaná zmíněným
požadavkům dostála.
[13] Zvláštním opatřením za účelem vycestování může být „a) povinnost cizince oznámit policii
adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu oznámit následující pracovní den policii a ve stanovené
době se na adrese místa pobytu zdržovat za účelem provedení pobytové kontroly, b) složení peněžních prostředků
ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním vyhoštěním (dále jen „finanční
záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince
může složit státní občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území
(dále jen „složitel“), nebo c) povinnost cizince osobně se hlásit policii v době policií stanovené “ (§123b odst. 1
zákona o pobytu cizinců ve znění rozhodném ke dni vydání napadeného rozhodnutí).
[14] Ačkoliv stěžovatel správně uvádí, že smyslem a účelem zvláštních opatření
je minimalizace omezování osobní svobody cizinců v případě realizace vyhoštění, neznamená to,
že by k omezení osobní svobody nemohlo dojít nikdy. Zvláštní opatření je možno považovat
za účinná jen tehdy, pokud jimi lze dosáhnout daného konkrétního účelu zajištění mírnějšími
prostředky - bez fyzického zajištění žadatele. V této souvislosti lze odkázat na závěry rozšířeného
senátu vyslovené v usnesení č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, podle kterého „[m]ožnost aplikace zvláštního
opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu
zajištění “. Z citovaného usnesení dále vyplývá, že volba některého ze zvláštních opatření namísto
zajištění cizince je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat
při realizaci tohoto opatření a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému
výkonu správního vyhoštění. Zároveň rozšířený senát odmítl, že by některý z důvodů zajištění
zcela vylučoval využití zvláštních opatření. Žalovaná musí při svém rozhodování vycházet
z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu se zásadou individualizace.
Těmto konkrétním skutkovým okolnostem pak bude odpovídat i rozsah povinnosti odůvodnit
nevyužití zvláštních opatření (usnesení č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, body 36 až 38). Na jedné straně
palety možných situací bude např. cizinec, který jen projížděl územím ČR, neměl k ČR
žádné ekonomické nebo sociální vazby, nedisponoval dostatečnými prostředky ke složení
finanční záruky a takovou skutečnost ani netvrdil atd. (viz rozsudek ze dne 8. 4. 2016,
č. j. 8 Azs 171/2015 – 52, č. 3429/2016 Sb. NSS, bod 34). Na druhé straně pak např. případ
cizince, který má k členskému státu EU vazby, má zde faktické zázemí, rodinu či jiné blízké
osoby, případně má on sám či třetí osoba peníze ke složení finanční záruky, předchozí porušení
povinností spjatých s řízením o vyhoštění nebylo vědomé atd.
[15] Na těchto východiscích vystavěl své závěry i krajský soud. Nejvyšší správní soud
se s ním ztotožňuje v tom, že rozhodnutí žalované bylo dostatečně individualizované
a zohledňovalo všechny podstatné skutečnosti, které stěžovatel tvrdil nebo které vyšly v řízení
najevo. Žalovaná neodůvodnila neuložení zvláštních opatření pouze poukazem na nelegální
pobyt stěžovatele, ale dostatečně zohlednila i jeho pobytovou historii, a to nejen v ČR
ale i předchozí několikaletý neoprávněný pobyt v jiných státech schengenského prostoru
(viz shrnutí krajského soudu výše v bodu [3]).
[16] V souladu se smyslem a účelem zvláštních opatření se žalovaná zabývala také tím,
zda by byl stěžovatel schopen některé ze zvláštních opatření plnit (zda má dostatečné finanční
prostředky na složení finanční záruky, zda existuje adresa, na níž je oprávněn se zdržovat
a kde lze provést pobytovou kontrolu, nebo zda jeho předchozí jednání skýtá dostatečnou
záruku, že bude plnit povinnost hlásit se policii ve stanovené době). Zvláštní opatření jsou
zamýšlena jako mírnější alternativa k důvodům zajištění. Je proto třeba zvážit, zda by uložením
pouze zvláštního opatření nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo (v nyní
posuzované věci se jedná o nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění).
[17] Žalovaná dospěla v této otázce k negativnímu závěru. Stěžovatel pobýval na území ČR
přibližně měsíc a po neúspěšné snaze nalézt práci se chtěl vrátit zpět do Německa,
kde před tím nelegálně pobýval a pracoval. Neměl tedy k ČR žádné ekonomické nebo sociální
vazby a podle svých slov nedisponoval ani dostatečnými prostředky ke složení finanční záruky
(srov. výše citovaný rozsudek č. j. 8 Azs 171/2015 – 52 a na něj navazující část odůvodnění
rozšířeného senátu č. j. 5 Azs 20/2016 – 38 v bodu 37). Stěžovatel tento závěr nijak konkrétně
nezpochybnil. Argument, že nemařil žádné správní či soudní rozhodnutí a nedopustil se
jakékoliv trestné činnosti, sám o sobě zajištění stěžovatele nevylučuje (viz např. rozsudek
ze dne 23. 1. 2019, č. j. 1 Azs 395/2017 – 23). Obavy z nespolupráce a neplnění zvláštních
opatření nerozptýlila ani stěžovatelem namítaná skutečnost, že poskytl údaje ke ztotožnění
své osoby. Toto nezbytné minimum spolupráce ze strany stěžovatele (navíc za situace,
kdy nedisponoval cestovním dokladem) neposkytovalo ve světle všech skutkových okolností
dostatečnou záruku účinnosti zvláštních opatření. Žádost o mezinárodní ochranu stěžovatel
podal až dne 23. 3. 2019, tedy po vydání nyní napadeného rozhodnutí ze dne 21. 3. 2019,
tato okolnost se proto nemohla promítnout do jeho odůvodnění. Po podání žádosti
o mezinárodní ochranu byl stěžovatel „přezajištěn“ rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne
27. 3. 2019 podle §46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, tedy z důvodu,
že žádost byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Otázka účelovosti
této žádosti a zákonnosti „přezajištění“ je předmětem jiného řízení před Nejvyšším správním
soudem (sp. zn. 10 Azs 243/2019), proto se k ní soud v tuto chvíli nebude vyjadřovat.
[18] S ohledem na výše uvedené skutkové okolnosti Nejvyšší správní soud plně přisvědčil
krajskému soudu a žalované, že u stěžovatele existovala důvodná obava, že by nespolupracoval
s žalovanou v případě, že by mu byla uložena zvláštní opatření podle §123b zákona o pobytu
cizinců, a že by nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Uložení
zvláštních opatření by nebylo účinné ani dostačující k zajištění výkonu rozhodnutí o správním
vyhoštění. Neuložení zvláštních opatření žalovaná odůvodnila dostatečně. V posuzované věci
nevyšly najevo další okolnosti, které by žalovaná byla povinna zvážit a neučinila tak.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly.
[21] Stěžovateli byl usnesením krajského soudu ze dne 29. 3. 2019, č. j. 75 A 12/2019 – 23,
ustanoven zástupcem advokát Mgr. Jindřich Lechovský. V takovém případě platí hotové výdaje
a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 10 ve spojení s §120 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
určil odměnu advokáta částkou 3.100 Kč za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti)
a dále 300 Kč jako paušální náhradu hotových výdajů v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d), §11
odst. 1 písm. d) a §13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), celkem tedy 3.400 Kč. Tuto částku
pak soud zvýšil podle §57 odst. 2 s. ř. s. o částku 714 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty,
kterou je zástupce jako plátce povinen odvést. Částka v celkové výši 4.114 Kč bude vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2019
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu