Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 04.12.2019, sp. zn. 10 As 252/2019 - 256 [ rozsudek / výz-C ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.252.2019:256

sp. zn. 10 As 252/2019 - 256 ROZSUDEK Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Kapsch Telematic Services spol. s r.o., se sídlem Ke Štvanici 656/3, Praha 8, zastoupená Mgr. Josefem Hlavičkou, advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Česká republika - Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, zastoupená JUDr. Janem Nemanským, advokátem se sídlem Těšnov 1059/1, Praha 1, II) CzechToll s.r.o., se sídlem Argentinská 1610/4, Praha 7, zastoupená Mgr. Robertem Klenkou, advokátem se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1, III) SkyToll, a.s., se sídlem Lamačská cesta 3/A, Bratislava, zastoupená Mgr. Robertem Klenkou, advokátem se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 25. 2. 2019, čj. ÚOHS-R0218/2018/VZ-05542/2019/322/JSu, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení I., II. a III. proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 7. 2019, čj. 62 Af 29/2019-511, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 7. 2019, čj. 62 Af 29/2019-511, se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 12. 2018, čj. ÚOHS-S0386/2018/VZ- 36739/2018/521/OPi, byl zamítnut návrh žalobkyně na uložení zákazu plnění „Smlouvy o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM“ uzavřené dne 20. 9. 2018 mezi osobou zúčastněnou na řízení I. a osobami zúčastněnými na řízení II. a III. na základě zadávacího řízení „Systém elektronického mýtného“ (dále též jen „smlouva ze dne 20. 9. 2018“). Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 25. 2. 2019 zamítl a potvrdil rozhodnutí žalovaného. [2] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu ke krajskému soudu. Krajský soud rozhodnutí předsedy žalovaného a také rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [3] Krajský soud dovodil, že vydá-li žalovaný v řízení dle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“), předběžné opatření, které má „platit“ do skončení správního řízení, a poté k tomuto správnímu řízení „připojí“ další později zahájená správní řízení a vede společné řízení, účinnost předběžného opatření dle §61 odst. 3 správního řádu končí až se skončením společného řízení, a to v částech, které se vztahují ke shodnému předmětu řízení, resp. shodné otázce. [4] Společné správní řízení ve věci přezkoumání postupu zadavatele (osoba zúčastněná na řízení I.) při zadávání veřejné zakázky „Systém elektronického mýtného“ vyústilo ve vydání rozhodnutí ze dne 20. 9. 2018, čj. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ- 27589/2018/521/OPi, kterým bylo výrokem I. rozhodnuto mj. o řízení původně vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ (řízení, ve kterém bylo vydáno předběžné opatření, podle něhož nesměl zadavatel uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku) a výrokem II. bylo rozhodnuto o řízení původně vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0504/2017/VZ. Oba výroky se vztahovaly k otázce porušení zásady transparentnosti ve vztahu k předávání zadávací dokumentace. [5] Jestliže jsou vedena samostatná správní řízení, v nichž je rozhodováno o totožném předmětu, a následně jsou tato řízení spojena do společného řízení a po jejich spojení je o nich rozhodováno souběžně dvěma výroky, pak oba tyto výroky tvoří podle názoru krajského soudu jeden celek a nemohou samostatně nabýt právní moci, stát se samostatně vykonatelnými ani nabýt žádných jiných účinků. Není již podstatná otázka účastenství v původních samostatných řízeních ani to, že v jednom z původně vedených řízení vzniklo podezření z porušení ZZVZ formálně vzato především stanovením způsobu předání zadávací dokumentace v zadávacích podmínkách a ve druhém z takto vedených řízení vzniklo podezření z porušení ZZVZ formálně vzato především postupem při předávání zadávací dokumentace podle zadávacích podmínek; v obou řízeních byla totiž posuzována materiálně tatáž otázka, a to předání zadávací dokumentace v rámci zadávacího řízení z pohledu dodržení zásady transparentnosti. [6] Vzhledem k tomu, že výrok II. citovaného rozhodnutí žalovaného nenabyl právní moci, neboť proti němu podala žalobkyně rozklad, nenabyl právní moci ani výrok I. citovaného rozhodnutí žalovaného; protože se zadavatel (osoba zúčastněná na řízení I.) dne 20. 9. 2018 vzdal práva na podání rozkladu, nebylo správní řízení pravomocně skončeno. Smlouva na plnění předmětu veřejné zakázky podle krajského soudu proto byla uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením. Krajský soud k tomu doplnil, že výrok I. a II. citovaného rozhodnutí žalovaného jsou podmiňujícími se výroky. Podle §140 odst. 7 správního řádu pak má odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem odkladný účinek i vůči rozhodnutí s navazujícím výrokem. [7] Uvedené závěry dle krajského soudu odpovídají také směrnici Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. 12. 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (dále jen „přezkumná směrnice“), dle které je nutné zajistit účinný přezkum postupu zadavatele veřejné zakázky předtím, než by byla uzavřena případná smlouva. [8] Krajský soud poukázal na to, že žalovaný zamítal návrhy žalobkyně na vydání předběžného opatření s ohledem na předběžné opatření vydané ve věci vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ, které se dle žalovaného vztahovalo i na další řízení vedená ve společném řízení. Pokud žalovaný svůj postoj po 20. 9. 2018 přehodnotil tak, že předběžné opatření zaniklo v důsledku výlučného oprávnění zadavatele vzdát se práva podat rozklad proti výroku I. citovaného rozhodnutí žalovaného, aniž mohla žalobkyně cokoli zvrátit, neboť proti této části rozhodnutí právo podat rozklad neměla, byl to pro žalobkyni překvapivý závěr. Přehodnocení postoje žalovaného bylo k újmě práv žalobkyně na přezkum postupu zadavatele v zadávacím řízení a na samotné správní řízení o uložení zákazu plnění ze smlouvy. Názor žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I., že předběžné opatření zaniklo ve chvíli, kdy se proti výroku I. citovaného rozhodnutí žalovaného osoba zúčastněná na řízení vzdala práva podat rozklad, by obstál pouze v případě, v němž by se předmět řízení nepřekrýval s jiným předmětem dílčího řízení v rámci společného řízení. [9] Opačný závěr by byl dle krajského soudu v rozporu s §61 odst. 3 správního řádu, přezkumnou směrnicí, pojetím spravedlnosti a zdravým rozumem. [10] Krajský soud konstatoval, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 byla uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením. Nemůže proto obstát závěr žalovaného, že návrhu žalobkyně na uložení zákazu plnění ze smlouvy nebylo možné vyhovět, neboť nebyla uzavřena přes zákaz takovou smlouvu uzavřít (§264 a §254 odst. 1 ZZVZ). [11] Dále krajský soud podotkl, že respektování jeho názoru v rozsudku ze dne 15. 5. 2019, čj. 62 Af 16/2019-187, a v nyní posuzované věci se vzájemně nevylučuje; zatímco správní řízení, v němž krajský soud rozhodl rozsudkem ze dne 15. 5. 2019, může směřovat k nápravě uvnitř zadávacího řízení, správní řízení v posuzované věci může vést k uložení zákazu plnění ze smlouvy, která z takového řízení vzešla. [12] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný [dále jen „stěžovatel a)“], osoba zúčastněná na řízení I. [dále jen „stěžovatel b)“] a osoby zúčastněné na řízení II. a III. [dále jen „stěžovatelé c)“] kasační stížnosti. II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření ke kasační stížnosti [13] Stěžovatel a) namítl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku podmíněnosti výroku I. a II. jeho rozhodnutí ze dne 20. 9. 2018 a s tím související otázku nedílnosti těchto výroků. Podle stěžovatele a) je podmíněným výrokem výrok, který je existenčně závislý na jiném výroku a tvoří s ním nedílný celek (§140 odst. 7 a §82 odst. 3 správního řádu). V posuzované věci nejsou výroky uváděné krajským soudem podmíněnými výroky, neboť oba jsou svébytné a reflektují výsledky různých správních řízení. Ačkoli bylo vedeno společné řízení, v obou řízeních mohla být vydána samostatná správní rozhodnutí. Podle stěžovatele a) je z hlediska posouzení této otázky podstatné vymezení účastenství v jednotlivých správních řízeních. Uváděné výroky na sobě nebyly závislé, neboť v každém dílčím řízení byl jiný okruh účastníků. Dle stěžovatele a) tak platí, že výrok I. jeho rozhodnutí ze dne 20. 9. 2018 nabyl právní moci téhož dne, kdy se stěžovatel b), jakožto jediný účastník řízení, vzdal práva podat rozklad, čímž bylo pravomocně skončeno řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ. V důsledku toho zaniklo předběžné opatření, kterým byl zadavateli [stěžovateli b)] uložen zákaz uzavřít na veřejnou zakázku smlouvu. [14] Stěžovatel a) namítl, že krajský soud na posouzení věci aplikoval princip ekvity, který upřednostňuje před zněním ZZVZ, správního řádu a související evropské legislativy. Podle stěžovatele a) chrání krajský soud práva žalobkyně více, než mu právní úprava dovoluje. Pokud by ovšem stěžovatel a) přijal tezi, že spravedlivému a rozumnému přístupu k věci ustupuje její právní regulace, nelze odhlédnout od obstrukčních taktik žalobkyně, které blíže rozvedl. [15] Stěžovatel a) nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že zasáhl do právní jistoty žalobkyně tím, že přehodnotil svůj postoj k účinkům vydaného předběžného opatření. Stěžovatel a) totiž zamítl návrhy žalobkyně na vydání předběžného opatření na základě skutečnosti, že ještě neuplynula tzv. blokační lhůta ve smyslu §246 odst. 1 písm. d) ZZVZ, tedy méně invazivní prostředek. Na již vydané předběžné opatření poukázal pouze podpůrně. [16] Podle stěžovatele a) jej krajský soud v napadeném rozsudku spolu s rozsudkem ze dne 15. 5. 2019 zavázal k tomu, aby vedle sebe uložil nápravné opatření a zákaz plnění ze smlouvy, což není možné s ohledem na hierarchii těchto institutů. Takový přístup je podle stěžovatele a) navíc v rozporu také s přezkumnou směrnicí. [17] Nezákonnost napadeného rozsudku stěžovatel a) dále shledává v tom, že stěžovateli a) ukládá povinnost nahlížet na jednu a tutéž smlouvu diametrálně odlišným způsobem pro potřeby rozdílných správních řízení. Pokud krajský soud v rozsudku ze dne 15. 5. 2019 konstatoval, že pro účely dalšího správního řízení je třeba hledět na smlouvu jako neuzavřenou, nelze uložit zákaz jejího plnění, jak je uvedeno v napadeném rozsudku, neboť smlouva, která je pro potřeby správního řízení neuzavřená, je současně smlouvou pro potřeby správních řízení neexistující. [18] Podle stěžovatele a) se krajský soud nevypořádal s veškerou argumentací, v níž stěžovatel a) např. rozebíral podmíněnost výroků; krajský soud nevysvětlil, proč je pro posouzení věci nepodstatné účastenství. Nepřezkoumatelným způsobem přistoupil krajský soud rovněž k otázce ekvity, krajský soud se taktéž nevypořádal s námitkou nemožnosti uložit nápravné opatření vedle zákazu plnění ze smlouvy. Vnitřní rozpornost napadeného rozsudku pak stěžovatel a) shledává v tom, že krajský soud hledí na výroky I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 jako na nedílný celek a na druhou stranu možnost žalobkyně podat rozklad proti výroku II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 staví pouze na formálním pojetí věci, ačkoli rozkladu žalobkyně přiznává veškeré materiální dopady i ve vztahu k výroku I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018. V bodě 32 napadeného rozsudku pak krajský soud odmítá odůvodnění správnosti názoru stěžovatele a) hypotetickou situací, avšak správnost vlastních závěrů odůvodňuje právě hypotetickou situací. [19] Stěžovatel a) navrhl, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [20] Stěžovatel a) rovněž navrhl, aby NSS řízení vedené v této věci spojil ke společnému řízení se související věcí vedenou u NSS pod sp. zn. 3 As 184/2019. [21] Žalobkyně uvedla, že kasační stížnost stěžovatele a) se vůbec nevěnuje otázce naplnění důvodů pro uložení zákazu plnění smlouvy, která je pro posuzovanou věc stěžejní. V podrobnostech odkázala na svá vyjádření ke kasačním stížnostem stěžovatele b) a stěžovatelů c). [22] Stěžovatel b) se ztotožnil s obsahem kasační stížnosti stěžovatele a) a dále podrobněji uvedl, v čem konkrétně se stěžovatelem a) souhlasí. Navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. III. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení I. a vyjádření ke kasační stížnosti [23] Stěžovatel b) namítl, že krajský soud nesprávně vyložil §140 správního řádu ve spojení s účinky předběžného opatření. Podle stěžovatele b) je nepřijatelné, aby byl rozsah předběžného opatření vydaného v jednom správním řízení rozšířen bez dalšího i na další správní řízení, a to ani v případě, že je vedeno společné řízení dle §140 správního řádu. V §140 správního řádu není stanoveno, že by se předběžné opatření, které bylo dříve vydáno v jednom ze spojených řízení, po spojení správních řízení automaticky „rozšiřovalo“ i na ostatní části společného správního řízení. V této souvislosti dále namítl, že se krajský soud nevypořádal s otázkou, jak by posuzoval situaci, kdy by samostatně vedená řízení nebyla spojena do společného řízení a v jednom z těchto řízení by bylo vydáno předběžné opatření. [24] Stěžovatel b) dále uvedl, že napadený rozsudek je vnitřně rozporný, neboť na jedné straně krajský soud konstatoval, že výrok I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 tvoří jeden celek ve smyslu §82 odst. 3 správního řádu, ale na druhé straně se jedná o podmiňující se výroky. Dle stěžovatele b) mohou výroky tvořit buď nedílný celek, anebo se vzájemně podmiňují. Krajský soud ovšem nekonkretizoval, v čem se výroky podmiňují, a proto podle názoru stěžovatele b) lze pouze konstatovat, že se nepodmiňují. Skutečnost, že v jedné věci bylo zahájeno řízení z moci úřední a v druhé věci řízení na návrh, znamená, že předmět řízení nemůže být stejný a nemůže se jednat o řešení téže otázky v obou řízeních (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2013, čj. 6 Ads 139/2012-58, ze dne 18. 9. 2015, čj. 5 As 147/2014-53). Na taková řízení je nutné pohlížet jako na dvě samostatná řízení, byť by o nich bylo vedeno společné řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97, č. 3137/2015 Sb.NSS). Jestliže krajský soud blíže neodůvodnil, proč odmítá procesní ekonomii jako smysl společného řízení, je jeho rozsudek v tomto ohledu nepřezkoumatelný. Stěžovatel b) připomněl, že rozhodnutí krajského soudu, který odhlédl od procesních pravidel za účelem (dle jeho názoru) spravedlivého a korektního rozhodování, je v neprospěch stěžovatele b) a ve prospěch žalobkyně, která se však pouze účelovým způsobem snažila získat veřejnou zakázku. [25] Podle stěžovatele b) krajský soud rovněž nesprávně vyložil účel přezkumné směrnice. Přezkumná směrnice neznemožňuje uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku dříve, než správní orgán rozhodne o návrzích, které se týkají přezkumu postupu zadavatele. Povinnost nařídit předběžné opatření není absolutní. Účelu směrnice je totiž dosahováno i jinými alternativními prostředky, a to např. pokutami za správní delikty či případně zkrácením doby plnění smlouvy. Tímto výkladem krajského soudu nelze napravovat ani případný nesprávný postup stěžovatele a), který nevydal předběžné opatření. I kdyby stěžovatel a) nezajistil účel přezkumné směrnice způsobem, jak dovodil krajský soud, nemůže být takový postup stěžovatele a) na újmu stěžovateli b), který jednal v dobré víře, že uzavření smlouvy na veřejnou zakázku žádný zákaz nebrání. [26] Kdyby se NSS ztotožnil s názorem krajského soudu, že výrok I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 tvoří nedílný celek, bylo by potřeba věc dle názoru stěžovatele b) předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť by se jednalo o odklon od dosavadní praxe. [27] Pokud by se NSS ztotožnil s názorem krajského soudu, že stěžovatel a) je povinen nařídit předběžné opatření i po uplynutí blokačních lhůt, případně že se účinky předběžného opatření rozšiřují i na další připojená (dříve samostatně vedená) řízení, má dle stěžovatele b) položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) ohledně výkladu přezkumné směrnice. [28] Stěžovatel b) navrhl, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [29] Žalobkyně uvedla, že stěžovatel b) s ohledem na postoupení smlouvy na Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“) neměl aktivní legitimaci k podání kasační stížnosti, což platilo také pro řízení před krajským soudem. Kasační stížnost je z tohoto důvodu nepřípustná a NSS by ji měl odmítnout. Současně vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel b) postoupení smlouvy zatajil, se jednalo o zneužití práva, na základě kterého je možné kasační stížnost také odmítnout. [30] Podle žalobkyně krajský soud dospěl k přezkoumatelným, zákonným a věcně správným závěrům, že stěžovatel b) a stěžovatelé c) uzavřeli smlouvu ze dne 20. 9. 2018, ačkoli jim v tom bránilo předběžné opatření, které nemohlo zaniknout s ohledem na vzájemnou podmíněnost výroku I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018, a proto dílčí řízení, které bylo zahájeno ex offo (původní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ), nebylo pravomocně skončeno. Stěžovatel b) v kasační stížnosti opomíjí vzájemnou podmíněnost těchto výroků a nesprávně vykládá jednotlivé části §140 správního řádu, které se týkají společného řízení. Ustanovení §140 odst. 7 správního řádu je nutné aplikovat ve spojení s §73 odst. 1 správního řádu. Předběžné opatření bylo spojením věcí do společného řízení rozšířeno rovněž na další dílčí řízení se stejným předmětem řízení. Dále vysvětlila, proč dle jejího názoru otázka vymezení účastenství ve vztahu k výrokům I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 vydaného ve společném řízení nehraje roli. Podle žalobkyně je odůvodnění vzájemné podmíněnosti výroku I. a II. citovaného rozhodnutí více než dostatečné. Výrok I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 jsou podmíněnými výroky: spojuje je obsahová souvislost, protože obě řízení se týkala otázky transparentnosti při zadávání veřejné zakázky (viz odborné vyjádření JUDr. S. K. a Mgr. J. B.). Konstrukce upravená v §140 odst. 7 správního řádu má zabránit protichůdnosti podmíněných výroků. Tato konstrukce představuje obecné ustanovení, jež je možno aplikovat na všechny procesy v rámci správního řádu. Žalobkyně rovněž vysvětlila, že o nedělitelný celek se jedná z pohledu obsahového (materiálního), vzájemná podmíněnost se pak týká formálního označení výroků, a proto v tomto ohledu nelze spatřovat rozpor v závěrech krajského soudu. [31] Jako nepřiléhavou označila žalobkyně argumentaci stěžovatele b) o uplatnění alternativních sankcí. Dle přezkumné směrnice je nutné zajistit rychlý a efektivní přezkum rozhodnutí zadavatele v zadávacím řízení. Jako cíl přezkumné směrnice ovšem není uvedena možnost ukládání alternativních sankcí. K tvrzení stěžovatele b), že není vždy potřeba vydávat předběžné opatření, žalobkyně konstatovala, že v posuzované věci se jednalo o prostředek zajištění efektivního přezkumu postupu stěžovatele b). [32] S ohledem na uvedené žalobkyně konstatovala, že §61 správního řádu je nutné vykládat v souladu se skutečností, že výrok I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 jsou podmíněné výroky a ve shodě s potřebou zajištění efektivního přezkumu postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky. [33] Podle žalobkyně by zamítnutí kasační stížnosti stěžovatele b) nevedlo k rozporu v judikatuře NSS. Rozhodnutí, na která stěžovatel b) odkazuje, se netýkají podmíněnosti výroků rozhodnutí, vedení společného řízení ani výkladu §254 odst. 1 písm. b) ZZVZ. [34] K návrhu stěžovatele b) na položení předběžné otázky žalobkyně odkázala na své vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelů c). [35] Žalobkyně navrhla, aby NSS kasační stížnost stěžovatele b) odmítl, a pokud neshledá důvody pro odmítnutí kasační stížnosti, aby ji zamítl. [36] Stěžovatel b) v replice k vyjádření žalobkyně popřel, že by postoupení smlouvy zatajil žalobkyni či komukoli jinému. Tato skutečnost musela být žalobkyni známa např. již ze zadávací dokumentace, tato smlouva byla zveřejněna v registru smluv a navíc shodný postup byl zvolen již v roce 2006 při uzavření původních smluv na dodávku a poskytování služeb souvisejících s provozem dosavadního mýtného systému. Stěžovatel b) se domnívá, že ŘSD jako strana smlouvy mělo mít ve správním a navazujícím soudním řízení postavení účastníka řízení. Stejné postavení měl ovšem mít i stěžovatel b), který má jako postupitel také legitimní zájem na výsledku sporu. Z §254 odst. 6 ZZVZ přitom plyne, že právě zadavatel podává ve věci procesní vyjádření a podle §254 odst. 5 ZZVZ předkládá zadávací podmínky a dokumentaci o zadávacím řízení. Dále stěžovatel b) rozvedl svou předcházející argumentaci. [37] Stěžovatel a) se ztotožnil s argumentací stěžovatele b). Podle jeho názoru nejsou však splněny podmínky pro položení předběžné otázky SDEU, neboť v posuzované věci se jedná o výklad tuzemského práva. Pokud by NSS dospěl k závěru, že je nutné položit předběžnou otázku, navrhl, jakou otázku má položit. Stěžovatel a) navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. IV. Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení II. a III. a vyjádření ke kasační stížnosti [38] Stěžovatelé c) uvedli, že mají aktivní legitimaci k podání kasační stížnosti, neboť jsou smluvní stranou smlouvy, která byla uzavřena dne 20. 9. 2018, a zrušením rozhodnutí stěžovatele a) a předsedy stěžovatele a) by byla přímo dotčena jejich práva a povinnosti. [39] Stěžovatelé c) namítli, že napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť krajský soud ignoroval jejich argumenty, a to především argumenty v jejich vyjádření k žalobě ze dne 30. 6. 2019, a dále námitky stěžovatele a) a stěžovatele b), a své rozhodnutí vystavěl na základě „spravedlnosti a zdravého rozumu“, aniž reflektoval zákonnou úpravu a judikaturu dopadající na danou problematiku. Argumenty opírající se o zákonnou úpravu krajský soud označil za formalistické, což je nepřípustné. Takový postup dle stěžovatelů c) hraničí s libovůlí. Dle stěžovatelů c) krajský soud nedostatečně odůvodnil zejména to, co v jeho pojetí znamená „překryv“ předmětu dílčích řízení, o nichž bylo rozhodnuto výrokem I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018. Dále označil tyto výroky za podmiňující a tvořící jeden celek, a to navzdory námitkám stěžovatelů c). Rovněž se nevypořádal s argumentací, že na posuzovanou věc nelze aplikovat §140 odst. 7 správního řádu a že předběžné opatření zaniklo již vykonatelností výroku I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018. Krajský soud se také nevypořádal s argumentem, že kdyby výroky byly nedílné, byla by odložena právní moc výroku I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 až okamžikem podání rozkladu, tzn. že v době uzavření smlouvy tento účinek ještě nenastal. [40] Stěžovatelé c) uvedli, že byly naplněny všechny předpoklady pro zánik předběžného opatření, uzavření smlouvy nebránila žádná překážka a pro uložení zákazu plnění ze smlouvy neexistuje žádný důvod. Pro zánik předběžného opatření je relevantní §61 odst. 3 správního řádu, dle kterého předběžné opatření zanikne, jakmile zanikne důvod, pro který bylo nařízeno, jinak pozbývá účinnosti dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků. Věcí ve smyslu §61 odst. 3 správního řádu je věc v materiálním smyslu, nikoli samotné správní řízení v procesním smyslu, ve kterém je věc aktuálně projednávána. [41] Výrok I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 je podle stěžovatelů c) ve své podstatě usnesením. Odvolání (resp. rozklad) proti usnesení nemá odkladný účinek; je proto předběžně vykonatelné. Rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 se tedy stalo vykonatelným jeho doručením stěžovateli b) dne 20. 9. 2018. Tímto okamžikem předběžné opatření zaniklo, a to bez ohledu na to, že téhož dne v rozsahu výroku I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 nabylo též právní moci, jakmile se stěžovatel b) vzdal práva podat rozklad. K tomu stěžovatelé c) dodali, že nabytí právní moci výroku I. nebránilo ani to, že ostatní výroky rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 s ohledem na účastenství žalobkyně právní moci nenabyly. [42] Stěžovatelé c) rovněž namítli, že krajský soud nesprávně posoudil účinky spojení řízení do společného řízení. Společné řízení má sloužit pouze ke zjednodušení administrativních a procesních postupů správních orgánů. To však neznamená, že původně samostatně vedená řízení přestala existovat a že by nebylo možné o nich rozhodnout samostatně. Výklad krajského soudu je navíc v příkrém rozporu s povinností vydat předběžné opatření jen v nezbytném rozsahu. Společné řízení nemůže mít nadto za následek zhoršení právního postavení účastníků řízení. Rozšíření účinků předběžného opatření by bylo k neprospěchu stěžovatele b), což stěžovatelé c) dále rozvedli, a naopak k nepoměrnému prospěchu žalobkyně. [43] Ustanovení §140 odst. 7 správního řádu není podle stěžovatelů c) na posuzovanou věc aplikovatelné, neboť se vztahuje pouze na případy tzv. společných rozhodnutí [viz rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97, č. 3137/2015 Sb.NSS, či krajského soudu ze dne 30. 5. 2012, čj. 29 A 132/2010-95, či stěžovateli c) citovanou odbornou literaturu]. Pokud by NSS dospěl k závěru, že §140 odst. 7 správního řádu je v posuzované věci aplikovatelný, stěžovatelé c) uvedli, že by nebylo možné dle něj postupovat, jelikož výrok I. netvoří s výrokem II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 jeden celek ani se vzájemně nepodmiňují. Vzhledem k tomu, že se nejedná o výroky, které by tvořily jeden celek, nebylo možné v projednávané věci aplikovat ani §82 odst. 3 správního řádu. Dále stěžovatelé c) popsali, co lze považovat za nedílné, resp. podmíněné výroky, které nemohou samostatně obstát. O nedílné výroky se nejedná v případě, kdy správní orgán de facto rozhoduje o samostatných tvrzených nezákonných postupech zadavatele veřejné zakázky, jak tomu bylo v posuzovaném případě. Stěžejní rozdílnost stěžovatelé c) dále spatřují v odlišných důvodech zahájení podnětového a návrhového řízení, které samy o sobě vylučují, aby se v případě výroků I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) jednalo o totožné věci (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 6. 2013, čj. 6 Ads 139/2012-58, či ze dne 18. 9. 2015, čj. 5 As 147/2014-53). Tyto zásadní skutečnosti opomněl krajský soud posoudit. Bez povšimnutí nelze dle stěžovatelů c) nechat ani to, že podnětové a návrhové řízení mělo rozdílný okruh účastníků, který má vliv na aktivní legitimaci z hlediska podání opravných prostředků. [44] Dle stěžovatelů c) je rovněž nesprávný závěr krajského soudu, že vedle sebe nemohou existovat dvě významově odlišná rozhodnutí o téže věci. Ústavní soud např. v nálezu ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. II. ÚS 752/18, konstatoval, že neexistuje právní překážka, aby v téže věci byl jeden návrh na vydání správního rozhodnutí zamítnut a o druhém návrhu bylo rozhodnuto pozitivně. [45] I kdyby soud dovodil podmíněnost a závislost uvedených výroků, neovlivnilo by to skutečnost, že výrok I. nabyl právní moci dne 20. 9. 2018. Dle §140 odst. 7 správního řádu je odkladný účinek přiznán rozhodnutí až ve chvíli, kdy je podáno odvolání (rozklad). Rozklad proti výroku II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 byl podán až 5. 10. 2018, a proto nemůže mít vliv na nabytí právní moci výroku I. ani na zánik předběžného opatření, které zaniklo již vykonatelností daného výroku. V případě, že by měl podaný rozklad retroaktivní účinky a zpětně revokoval právní moc výroku I. daného rozhodnutí, nezměnilo by to již nic na stavu, který tu byl při podepsání smlouvy dne 20. 9. 2018. Uvedené shodně platí ve vztahu k §82 odst. 3 správního řádu. [46] Stěžovatelé c) připomněli, že stěžovatel a) měl zjevně v úmyslu zajistit trvání předběžného opatření do vydání rozhodnutí v řízení, které bylo zahájeno ex offo. Dále upozornili na to, že předběžným opatřením žalobkyně nechtěla dosáhnout toho, aby nebyla uzavřena smlouva, nýbrž se snažila znemožnit pokračování zadávacího řízení. Neztotožnili se také se závěrem krajského soudu, že by se pohled stěžovatele a) na trvání předběžného opatření měnil – jeho postoj byl konzistentní. Uvedli rovněž, že předběžné opatření nemusí být vydáno do pravomocného skončení celého řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS). Jestliže krajský soud dovozoval trvání předběžného opatření z unijních předpisů, je jeho závěr nesprávný. Z přezkumné směrnice není možné vyvozovat jakákoli závazná pravidla, která mají vliv na účinnost a trvání předběžného opatření. [47] Stěžovatelé c) dále předložili odborné vyjádření, v němž JUDr. Ing. R. J., Ph.D., dospěl k závěru, že účinky předběžného opatření zanikly dne 20. 9. 2018, jakmile výrok I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 nabyl právní moci. Stěžovatelé c) v doplnění kasační stížnosti shrnuli závěry z uvedeného odborného vyjádření a s jeho závěry se ztotožnili. [48] Stěžovatelé c) rovněž shrnuli následný vývoj řízení poté, co bylo ve věci přezkumu úkonů zadavatele a návrhu na zákaz plnění ze smlouvy v projednávané věci rozhodnuto krajským soudem, a upozornili na (dle jejich názoru) absurdní důsledky rozhodnutí krajského soudu. Doplnili také, že výroky I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 se věcně nepřekrývaly a neměly shodný předmět řízení. V řízení zahájeném ex offo byla zkoumána transparentnost z hlediska použití datových nosičů (flash disků) jako zadávací podmínka. V řízení zahájeném na návrh byla transparentnost zkoumána z hlediska předání dokumentace týkající se stávajícího systému výběru mýtného (dále jen „dokumentace ESVZ“) na základě konkrétního úkonu zadavatele. Nelze proto pouze zkratkovitě uvádět, že předmětem obou řízení byla transparentnost zpřístupnění dokumentace ESVZ. Nadto konstatovali, že každé řízení bylo zahájeno z různých důvodů. [49] Dále stěžovatelé c) namítli, že krajský soud nevyzval jednu z potenciálních osob zúčastněných na řízení, a to ŘSD, k tomu, zda bude uplatňovat v řízení před krajským soudem svá práva. Na ŘSD byla totiž stěžovatelem b) postoupena smlouva ze dne 20. 9. 2018. Vzhledem k tomu, že ŘSD nebylo doručováno rozhodnutí předsedy stěžovatele a), nemohlo nabýt právní moci. K vyjádření žalobkyně následně uvedli, že skutečnost o postoupení smlouvy v řízení před krajským soudem nezatajovali. Skutečnost, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 byla ze stěžovatele b) postoupena na ŘSD, uvedli v řízení před krajským soudem ve svém vyjádření k návrhu na vydání předběžného opatření ze dne 29. 4. 2019. [50] Kdyby se NSS ztotožnil s názorem krajského soudu, že výrok I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 tvoří nedílný celek, bylo by potřeba věc dle názoru stěžovatelů c) předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť by se jednalo o odklon od dosavadní praxe. [51] Pokud by se NSS ztotožnil s názorem krajského soudu, že stěžovatel a) je povinen nařídit předběžné opatření i po uplynutí blokačních lhůt, případně že se účinky předběžného opatření rozšiřují i na další připojená dříve samostatně vedená řízení, má dle stěžovatelů c) položit předběžnou otázku SDEU ohledně výkladu přezkumné směrnice. [52] Stěžovatelé c) navrhli, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [53] Žalobkyně konstatovala, že stěžovatelé c) upozornili na skutečnost, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 byla postoupena na ŘSD, až v kasační stížnosti, ačkoli tak mohli učinit již dříve. Uvedené dle žalobkyně svědčí o zneužití práva ze strany stěžovatelů c), které by mělo vést k odmítnutí kasační stížnosti. Šikanózní jednání vyplývá také z toho, že v řízení před Obvodním soudem pro Prahu 1 o neplatnosti smlouvy ze dne 20. 9. 2018 stěžovatel b) a stěžovatelé c) o postoupení smlouvy tento soud informovali, avšak až na sklonku lhůty k vyjádření k žalobě, takže informace o postoupení smlouvy se již nemohla promítnout ani do napadeného rozsudku krajského soudu, neboť na to žalobkyně nemohla včas reagovat. Žalobkyně považuje zatajení skutečnosti, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 byla postoupena stěžovatelem b), za zneužití práva, kterému odmítá poskytnout ochranu i Evropský soud pro lidská práva. [54] Žalobkyně shrnula, že krajský soud dospěl k přezkoumatelným, zákonným a věcně správným závěrům. Stěžovatel b) a stěžovatelé c) uzavřeli smlouvu ze dne 20. 9. 2018, ačkoli jim v tom bránilo předběžné opatření, které s ohledem na vzájemnou podmíněnost výroku I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 nemohlo zaniknout, neboť řízení ve věci nebylo pravomocně skončeno. Námitky stěžovatelů c) napadající vzájemnou podmíněnost výroků a aplikaci §140 odst. 7 správního řádu jsou nedůvodné. Argumentace stěžovatelů c) je projevem přepjatého formalismu výkladu ZZVZ. Řízení, která byla mj. spojena ve společné řízení a o jejichž předmětu bylo rozhodnuto výroky I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018, byla vzájemně provázána, a je proto logické, že se účinky předběžného opatření vztahovaly také na to řízení, v němž původně nebylo vydáno, ale řešila se v něm obdobná otázka. Oba výroky se týkaly dodržování zásad při zadávání veřejné zakázky podle ZZVZ při předávání dokumentace, zejména pak dodržení zásady transparentnosti. Účastenství v této souvislosti nehraje žádnou roli (srov. §140 odst. 1 správního řádu). Vzájemnou podmíněnost těchto výroků krajský soud dostatečně v napadeném rozsudku vysvětlil. K otázce podmíněnosti výroků opět odkázala na odborné vyjádření JUDr. S. K. a Mgr. J. B.. Dále podotkla, že pokud výrok I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 nenabyl právní moci, nelze hovořit ani o institutu předběžné vykonatelnosti. [55] Námitky stěžovatelů c), že v posuzované věci nejsou relevantní úvahy krajského soudu ve vztahu k přezkumné směrnici a že směrnice nestanoví žádná závazná pravidla, považuje žalobkyně za nedůvodné. Uvedla k tomu, že požadavek na účinný přezkum úkonu zadavatele veřejné zakázky plyne ze ZZVZ, který nepochybně ztělesňuje zásady upravené v přezkumné směrnici. [56] Podle žalobkyně není napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud v napadeném rozsudku uvádí, jak hodnotí celou situaci z pohledu práva, a výslovně se vypořádal i s aplikovatelností §140 odst. 7 správního řádu a otázkou nedílnosti výroku I. a II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018. [57] K návrhu na předložení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu NSS žalobkyně uvedla, že stěžovatelé c) citují pouze čtyři rozhodnutí, aniž blíže rozebírají relevanci těchto judikátů pro posuzovanou věc. Žalobkyně upozornila na to, že postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu nelze odůvodnit rozporem s judikaturou Ústavního soudu, a v případě, že věc je již řešena judikaturou Ústavního soudu, nemá rozšířený senát o této otázce pravomoc rozhodnout. Dle žalobkyně by zamítnutí kasační stížnosti nevedlo k rozporu v judikatuře NSS, což blíže rozvedla. [58] K návrhu na položení předběžné otázky žalobkyně konstatovala, že se nejedná o otázku, která by byla podstatná pro posouzení kasační stížnosti stěžovatelů c) proti rozsudku krajského soudu ve věci uložení zákazu plnění ze smlouvy, což blíže odůvodnila. Připomněla také, že krajský soud nezaložil své závěry na přezkumné směrnici a odkazy na ni jsou spíše podpůrné. [59] Žalobkyně navrhla, aby s ohledem na to, že jí bylo zatajeno postoupení smlouvy, NSS kasační stížnost odmítl, neboť došlo ke zjevnému zneužití práva. Pokud NSS nepřistoupí k tomuto rozhodnutí, navrhla, aby NSS kasační stížnost stěžovatelů c) zamítl. [60] Stěžovatel a) se ke kasační stížnosti stěžovatelů c) vyjádřil shodně jako ke kasační stížnosti stěžovatele b). [61] Stěžovatel b) považuje kasační stížnost stěžovatelů c) za důvodnou a s jejím obsahem se ztotožňuje a dále popsal, v čem konkrétně s nimi souhlasí. Navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [62] Kasační stížnosti jsou důvodné. [63] V posuzované věci je sporná otázka, zda byly naplněny podmínky pro uložení zákazu plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení s §254 ZZVZ, resp. zda byla smlouva ze dne 20. 9. 2018 uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením. [64] Podle §254 odst. 1 písm. b) ZZVZ může návrh na uložení zákazu plnění smlouvy na veřejnou zakázku podat navrhovatel, který tvrdí, že zadavatel uzavřel smlouvu přes zákaz jejího uzavření stanovený předběžným opatřením. [65] NSS nejprve shrnuje skutkové okolnosti podstatné pro posouzení projednávané věci. Stěžovatel a) vedl společné řízení ve věci přezkumu úkonů zadavatele [stěžovatele b)] při zadávání veřejné zakázky „Systém elektronického mýtného“, které bylo tvořeno pěti původně samostatně vedenými řízeními (sp. zn. S0406/2017/VZ, S0429/2017/VZ, S0504/2017/VZ, S0016/2018/VZ, S0092/2018/VZ), z nichž jedno bylo zahájeno z moci úřední (sp. zn. S0406/2017/VZ), zbývající na návrh žalobkyně. Předmětem přezkumu dílčího řízení zahájeného ex offo, jehož jediným účastníkem byl stěžovatel b), vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ, bylo porušení zásady transparentnosti při předávání části zadávací dokumentace, a to dokumentace ESVZ. Předmětem přezkumu dílčího řízení vedeného pod sp. zn S0504/2017/VZ, jehož účastníky byli stěžovatel b) a žalobkyně, bylo mj. porušení zásady transparentnosti při zpřístupnění dokumentace ESVZ. V označeném řízení z moci úřední bylo rozhodnutím stěžovatele a) ze dne 23. 11. 2017, čj. ÚOHS-S0406/2017/VZ- 34610/2017/521/OPi, vydáno předběžné opatření, které zakazovalo uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky „Systém elektronického mýtného“, a to až do pravomocného skončení tohoto správního řízení, tedy řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Společné řízení nakonec vyústilo ve vydání rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018, čj. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017, 0016,0092/2018/VZ-27589/2018/521/OPi. Proti výroku I. citovaného rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto o předmětu dílčího řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ, které bylo zahájeno ex offo (řízení bylo zastaveno z důvodu, že nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle §263 ZZVZ), se stěžovatel b) vzdal práva podat rozklad. Proti výroku II. citovaného rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o předmětu dílčího řízení vedeného pod sp. zn. S0504/2017/VZ (řízení bylo zastaveno z důvodu, že návrh v uvedených částech neobsahuje tvrzení o vzniklé nebo hrozící újmě na právech navrhovatele v důsledku porušení zákona zadavatelem), podala žalobkyně rozklad. Poté, co se stěžovatel b) vzdal práva podat rozklad, uzavřel se stěžovateli c) dne 20. 9. 2018 smlouvu „o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM“ na základě zadávacího řízení „Systém elektronického mýtného“. Žalobkyně proto podala návrh na zákaz plnění ze smlouvy ve smyslu §254 ZZVZ, neboť se domnívá, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 byla uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením. O tomto návrhu rozhodl stěžovatel a) dne 10. 12. 2018 tak, že jej zamítl. Podle jeho názoru pravomocným skončením dílčího řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ zaniklo vydané předběžné opatření. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který byl předsedou stěžovatele a) rozhodnutím ze dne 25. 2. 2019, které je předmětem přezkumu nyní projednávané věci, rovněž zamítnut. [66] Ze všech kasačních stížností je zřejmé, že před samotným posouzením, zda byly naplněny podmínky pro uložení zákazu plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení s §254 ZZVZ, bude muset NSS nejprve vyřešit tři základní okruhy procesních otázek. První okruh otázek se týká společného řízení, a to jakou má toto řízení povahu a účinky a jaký osud mají původně samostatně vedená řízení. Dále se bude NSS zabývat otázkou podmíněnosti výroků a nahlížení na rozhodnutí jako na jeden celek, což úzce souvisí s prvním okruhem otázek. Třetí okruh otázek se týká problematiky předběžného opatření ve smyslu §61 správního řádu, resp. povahy předběžného opatření, jeho účinku, vzniku a zániku. Nadto se bude muset NSS zabývat i otázkou účastenství, resp. otázkou aktivní legitimace v řízení o žalobě a rovněž o kasační stížnosti v souvislosti s postoupením smlouvy ze dne 20. 9. 2018. [67] NSS dále konstatuje, že rozsah reakce na konkrétní námitky je spjat s otázkou hledání míry. Povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánů moci soudní) řádně odůvodnit svá rozhodnutí nelze vykládat jako povinnost detailně odpovědět na každou námitku. Proto zpravidla postačuje vypořádat alespoň základní námitky účastníka řízení (viz rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2009, čj. 9 Afs 70/2008-130), případně dát i jen implicitní odpověď (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011-72). Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání; opačný postup by mohl vést až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Za taková podání lze označit právě jednotlivá podání, která byla předkládána krajskému soudu v průběhu řízení o žalobě, ať už se jedná o samotnou žalobu, nebo jednotlivá vyjádření k ní. Nelze proto vytýkat krajskému soudu, že v rozsudku nereagoval jednotlivě na všechny uplatněné námitky. Z napadeného rozsudku jako celku je ovšem zřejmé, jakým způsobem se krajský soud vypořádal s žalobními námitkami a argumenty dalších účastníků řízení, jakými úvahami byl veden, jak uvážil o sporných otázkách; jeho závěry jsou srozumitelné. Napadený rozsudek je proto dostatečně odůvodněn a nelze jej považovat za nepřezkoumatelný. Pocity stěžovatelů, že se krajský soud nevypořádal s jejich argumentací, plynou z toho, že na tento rozsudek nepohlíží jako na celek, který jim v souhrnu, a to i implicitně, dává odpovědi na jimi vznesené argumenty. To, zda jsou závěry krajského soudu správné, je předmětem přezkumu v řízení o kasačních stížnostech stěžovatelů. V této souvislosti NSS poznamenává, že za rozsáhlá podání lze považovat rovněž kasační stížnosti stěžovatelů, a proto v zájmu hospodárnosti a efektivnosti soudního přezkumu ve smyslu citované judikatury nelze (a ani není třeba) reagovat jednotlivě na každou námitku. [68] Podle §140 odst. 1 správního řádu může správní orgán na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením spojit různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Spojit řízení lze i v průběhu řízení za předpokladu, že tím nevznikne nebezpečí újmy některému z účastníků. [69] Podle §140 odst. 3 správního řádu k urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze řízení o jednotlivých otázkách usnesením vyloučit ze společného řízení a rozhodnout o nich samostatně. [70] Podle §140 odst. 7 správního řádu se ve společném řízení vydává společné rozhodnutí. Jestliže jsou k přezkoumávání výroků společného rozhodnutí v odvolacím řízení příslušné různé odvolací správní orgány, vydává se více rozhodnutí, z nichž každé zahrnuje výroky, k jejichž přezkoumávání je příslušný jediný odvolací správní orgán. Pokud se výroky takových společných rozhodnutí podmiňují, má odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem odkladný účinek i vůči rozhodnutí s navazujícím výrokem. Jestliže byla odvoláními napadena obě tato rozhodnutí a nelze-li věc vyřídit podle §87, správní orgán prvního stupně řízení o odvolání proti rozhodnutí s navazujícím výrokem přeruší až do doby skončení řízení o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem; ustanovení §57 odst. 3 platí obdobně. Jestliže bylo odvoláním napadeno pouze rozhodnutí s podmiňujícím výrokem, nabývá rozhodnutí s navazujícím výrokem právní moci dnem právní moci rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem; zrušení nebo změna rozhodnutí s podmiňujícím výrokem je však důvodem obnovy řízení. [71] Společné řízení je zvláštním typem řízení, které je spojeno ze dvou a více správních řízení za splnění zákonem předvídaných podmínek, jež jsou vymezeny v §140 odst. 1 správního řádu. Vedením společného řízení nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97, č. 3137/2015 Sb.NSS). Jedná se o souběžné vedení jinak samostatných správních řízení. Společné řízení je pouze procesním institutem, jehož účelem je zjednodušení procesních postupů jak pro správní orgány, tak pro účastníky řízení s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Cílem tohoto řízení je tedy efektivita a hospodárnost správního řízení. Závěru, že nedochází k zániku samostatnosti jednotlivých řízení, svědčí také to, že dílčí řízení ve společném řízení je možné znovu vyloučit k samostatnému projednání, pokud by v daném případě společné řízení postrádalo svůj smysl a účel (viz §140 odst. 3 správního řádu, případně srov. §39 odst. 2 s. ř. s či §112 odst. 2 o. s. ř.). Bude se jednat například o situace, kdy by vedení společného řízení oddálilo účastníkům daného dílčího řízení vyřešení otázky, která by byla předmětem tohoto řízení. Opačný přístup by byl v rozporu s povahou a účelem společného řízení. [72] Výsledkem společného řízení je společné rozhodnutí. Více rozhodnutí ve společném řízení se vydává pouze v případě, kdy jsou k přezkoumávání výroků společného rozhodnutí v odvolacím řízení příslušné různé odvolací správní orgány. Každé takové rozhodnutí, které je výsledkem společného řízení, zahrnuje ty výroky, k jejichž přezkoumávání je příslušný jediný odvolací správní orgán. V §140 odst. 7 správního řádu jsou také upraveny vztahy mezi těmito rozhodnutími. Pokud se výroky několika samostatných rozhodnutí, které jsou výsledkem společného řízení, podmiňují a vzájemně spolu souvisí, odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem má odkladný účinek i vůči rozhodnutím s navazujícím výrokem. Bude se jednat o případy, kdy rozhodnutí vydané dříve je podmínkou (podmiňujícím rozhodnutím) k navazujícímu rozhodnutí vydanému později. [73] Jestliže by odvoláním bylo napadeno pouze rozhodnutí s podmiňujícím výrokem, nabylo by rozhodnutí s navazujícím výrokem právní moci dnem právní moci rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem. V případě, že by bylo napadeno odvoláním pouze rozhodnutí s podmiňujícím výrokem a na základě odvolání bylo toto rozhodnutí zrušeno, §140 odst. 7 stanoví, že za této situace by byly dány důvody pro obnovu řízení. Pokud by bylo odvolání podáno proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem i proti rozhodnutí s navazujícím výrokem, bylo by řízení o odvolání proti rozhodnutí s navazujícím výrokem přerušeno až do doby rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem, které bude podkladem pro rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s navazujícím výrokem. Bude se jednat o obdobu vyřešení předběžné otázky (srov. §57 správního řádu). [74] Úprava vztahů mezi jednotlivými rozhodnutími dle §140 odst. 7 správního řádu předpokládá existenci více rozhodnutí vydaných ve společném řízení. Uvedené tedy neplatí, pokud je vydáno jedno společné rozhodnutí (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2012, čj. 29 A 132/2010-95). Na tomto přístupu nic nemění ani rozhodnutí NSS ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97, č. 3137/2015 Sb.NSS, v němž soud závěry o vzájemných vztazích podmiňujícího a navazujícího výroku aplikoval i na situaci, kdy bylo vydáno pouze jedno společné rozhodnutí. V citovaném rozhodnutí NSS se však jednalo o zvláštní situaci společného rozhodnutí o umístění a povolení stavby, jejichž vzájemnou podmíněnost a propojenost v tomto specifickém případě nelze přehlížet. [75] V posuzovaném případě stěžovatel a) vydal dne 20. 9. 2018 společné rozhodnutí, které se týkalo přezkoumání úkonů zadavatele a obsahovalo celkem devět výroků. Výrokem I. bylo rozhodnuto o dílčím řízení vedeném pod sp. zn. S0406/2017/VZ, jež bylo zahájeno z moci úřední, tak, že bylo podle §257 písm. f) ZZVZ zastaveno, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle §263 ZZVZ. Výrokem II. tohoto rozhodnutí bylo rozhodnuto o dílčím řízení vedeném pod sp. zn. S0504/2017/VZ, které bylo zahájeno na návrh žalobkyně, tak, že bylo podle §257 písm. b) ZZVZ zastaveno, neboť návrh neobsahoval tvrzení o vzniklé nebo hrozící újmě na právech navrhovatele v důsledku spatřovaného porušení zákona. Obě tato řízení se týkala porušení zásady transparentnosti při předávání části dokumentace ESVZ, která měla spočívat ve skutečnosti, že stěžovatel b) předával zájemcům dokumentaci ESVZ na přepisovatelných datových mediích (flash disk), a proto nebylo možné ověřit, že všichni obdrželi totožný soubor dokumentů a zda stěžovatel b) neprovedl změnu této dokumentace [pozn. NSS - předmětem řízení vedeného pod sp. zn. S0504/2017/VZ bylo rovněž i jiné pochybení stěžovatele b) tvrzené žalobkyní]. Proti výroku I. se stěžovatel b), který byl jediným účastníkem řízení, vzdal dne 20. 9. 2018 práva podat rozklad. Proti výroku II. podala žalobkyně rozklad. [76] NSS tedy konstatuje, že v nyní projednávané věci bylo vydáno jedno společné rozhodnutí dle §140 odst. 7 správního řádu a nebyla vydána jednotlivá samostatná rozhodnutí. Nebylo tedy možné v posuzované věci aplikovat tu část §140 odst. 7 hovořící o podmiňujícím a navazujícím výroku více (samostatných) společných rozhodnutí a s tím souvisejícím nabýváním právní moci jednotlivých výroků, jak je rozvedeno výše. [77] Podle §82 odst. 3 správního řádu pokud odvolání směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci. [78] Citované ustanovení umožňuje nabytí právní moci zbytku výrokové části rozhodnutí, proti němuž nesměřuje odvolání (resp. rozklad). O takové případy se často bude jednat také při vydání společného rozhodnutí ve společném řízení. Při výkladu a aplikaci §82 odst. 3 správního řádu u společného rozhodnutí je ovšem nutné mít na zřeteli povahu společného rozhodnutí, která byla popsána výše. Jednotlivá dílčí řízení společného řízení neztrácejí samostatnou existenci, a proto pokud je napaden odvoláním (rozkladem) pouze některý výrok, zbylé výroky tohoto rozhodnutí nabývají právní moci. Tento závěr by mohl být korigován v případě, že by součástí takového rozhodnutí bylo vedlejší ustanovení výroku nebo závislý výrok, na základě čehož by některé výroky rozhodnutí tvořily nedílný celek. Jako vedlejší ustanovení výroku je možné považovat doplnění, výhrady, časové doložky, zpřesnění výroku nebo podmínky, za kterých lze dané rozhodnutí realizovat, např. podmínky obsažené v rozhodnutí vydaném ve stavebním nebo územním řízení podle stavebního zákona nebo podmínky nakládání s vodami podle vodního zákona (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 530 – 542). Za závislý výrok je pak považován takový výrok, který je obsahově svázán s jiným výrokem téhož rozhodnutí tak, že nemůže sám o sobě obstát, kdyby tento jiný („panující“) výrok byl zrušen nebo změněn. Bude se jednat typicky o výrok o nákladech řízení, který nemůže samostatně obstát bez výroku hlavního, neboť obsah nákladového výroku se odvíjí od výroku hlavního. Výrok o nákladech řízení je tedy výrokem závislým na výroku hlavním a tvoří s ním nedílný celek. [79] S odborným vyjádřením JUDr. P. K., Ph.D., a Mgr. J. B., na které žalobkyně odkazuje a jež předkládala již ve správním řízení, se NSS nemůže zcela ztotožnit. Nelze přitom vycházet z odkazu na rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 9. 6. 2014, čj. ÚOHS-R350/2013/VZ- 12140/310/LPA, z něhož odborné vyjádření dovozuje, že i sám stěžovatel a) se v tomto rozhodnutí zabýval problematikou nabytí právní moci výroku, jenž nebyl napaden rozkladem, a dospěl k závěru, že „v tomto konkrétním případě tvoří dva výroky nedílný celek, pročež není jeden výrok samostatně způsobilý nabýt právní moci, nenabyl-li druhý výrok právní moci, neb byl napaden rozkladem“. V uvedeném rozhodnutí totiž řešil stěžovatel a) zcela jinou situaci. Jednalo se o usnesení, jímž stěžovatel a) v části 1. výroku správní řízení podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavil z důvodu, že se žádost navrhovatele stala zjevně bezpředmětnou, a z totožného důvodu v části 2. zastavil také správní řízení o rozkladu zadavatele. Je ovšem korektní podotknout, že sami autoři odborného stanoviska při odkazu na toto rozhodnutí uvádí, že tak bylo rozhodnuto „v konkrétním případě“, a vyvozují z něj pouze obecný závěr, že nejen zákonná úprava a administrativistická doktrína, ale také rozhodovací praxe vychází z toho, že byť rozkladem nejsou napadeny všechny výroky rozhodnutí, neznamená to bez dalšího, že by ostatní (nenapadené) výroky nabývaly právní moci. S tímto obecným závěrem jistě nelze než souhlasit. [80] Krajský soud se přitom v podstatě ztotožnil rovněž s dalšími závěry uvedeného odborného vyjádření: „Již s ohledem na skutečnost, že se předmět součástí příslušných řízení (tedy i předmět výroků) vzájemně překrývá (oba řeší mimo jiné nedostatky v postupu zadavatele ve vztahu k poskytování částí zadávací dokumentace), je tedy dle našeho vstupního posouzení nezbytné tyto výroky považovat za nedílný celek. Dospíváme tudíž k závěru, že nenabyl-li výrok II. předmětného rozhodnutí právní moci (z důvodu podání rozkladu), pak již ze samotné povahy věci plyne, že nenabyl právní moci ani výrok I. Jeví se nám přitom, že tento náš závěr podstatně podporuje též ona skutečnost, že vskutku pouze stěží by v případě eventuálního zrušení výroku II. v rozkladovém řízení (nelze totiž rozhodně předem vyloučit, že předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při rozhodování o rozkladu shledá porušení právě zásady transparentnosti) mohl svým obsahem nadále obstát výrok I. tohoto rozhodnutí (případné zrušení výroku II. by nemělo náležitý účinek, nebude-li zrušen zároveň i výrok I. tohoto rozhodnutí)“. Tyto závěry ovšem podle názoru NSS nelze v projednávané věci považovat za přiléhavé. [81] V této souvislosti lze poukázat již na znění rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018, kdy je třeba zdůraznit, že výrokem I. bylo zastaveno řízení v části vedené ex offo z důvodu, že „v řízení zahájeném z moci úřední nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle §263 cit. zákona“. [82] Oproti tomu výrokem II. bylo zastaveno správní řízení, které bylo zahájeno k návrhu žalobkyně, z důvodu, že „návrh v uvedených částech neobsahuje tvrzení o vzniklé nebo hrozící újmě na právech navrhovatele v důsledku spatřovaného porušení zákona zadavatelem“. [83] Již z porovnání důvodů, které vedly stěžovatele a) v obou případech k zastavení řízení, je zjevné, že výrok I. rozhodnutí, kterým bylo zastaveno řízení vedené ex offo, nepodmiňuje výrok II. téhož rozhodnutí, jímž bylo zastaveno řízení vedené k návrhu žalobkyně. Řízení vedené k návrhu žalobkyně by totiž z důvodů uvedených v daném rozhodnutí muselo být zastaveno bez ohledu na výsledek řízení vedeného ex offo. NSS ovšem v této souvislosti zdůrazňuje, že nijak nehodnotí otázku, zda ve vztahu k žalobkyni byly skutečně dány důvody pro zastavení řízení ve smyslu §257 odst. 1 písm. b) ZZVZ, to předmětem tohoto řízení není. Uvedené hodnocení slouží „pouze“ jako argument pro závěr, že v obou případech se jednalo o dvě samostatná řízení, která mohla z různých důvodů nezávisle na sobě skončit s různým výsledkem. [84] NSS tak konstatuje, že přestože jedna z otázek, která byla v obou dotčených řízeních řešena, byla totožná (transparentnost předávání dokumentace ESVZ ve vztahu k předání dokumentace na flash disku), nelze přehlédnout, že tato řízení byla zahájena z různých důvodů, neboť řízení vedené pod sp. zn. S0406/2017/VZ bylo zahájeno ex offo a řízení vedené pod sp. zn. S0504/2017/VZ bylo zahájeno na návrh žalobkyně; navíc v něm byly řešeny také jiné otázky než transparentnost předávání dokumentace ESVZ. Tato řízení mimo jinak vymezený rozsah předmětu řízení byla především zahájena z jiného důvodu. Jednotlivá řízení proto měla odlišný charakter, od čehož se odvíjí i rozdílné postupy řízení, zájem na vedení řízení, okruh účastníků řízení atd. Také z tohoto důvodu, krom toho, že se jednalo o svébytná řízení, jež měla samostatnou povahu a pouze byla spojena do společného řízení, se nemohlo jednat o řízení v téže věci a zahájená z téhož důvodu (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 6. 2013, čj. 6 Ads 139/2012-58, ze dne 18. 9. 2015, čj. 5 As 147/2014-53). V této souvislosti lze také pro úplnost odkázat na rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2017, čj. 2 As 310/2016-52, který se sice vztahoval k předchozí právní úpravě (tj. k zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), ale přiměřeně jej lze aplikovat i v nyní projednávané věci. V posledně uvedeném rozsudku zdejší soud mj. dovodil, že vedení společného řízení podle §140 odst. 1 správního řádu není vhodné tam, kde tato řízení nemají shodný okruh účastníků. [85] S ohledem na výše uvedené výrok I. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 tedy nabyl právní moci dne 20. 9. 2018 a není již podstatné, že proti výroku II. tohoto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad a že těmito výroky byla řešena obdobná otázka, neboť je nutné mít na zřeteli samostatnost jednotlivých řízení ve společném řízení. Tyto výroky není možné považovat ani za závislé výroky či jeden výrok za vedlejší ustanovení výroku druhého. [86] K tomu NSS dále uvádí, že pokud by správní orgán dospěl k závěru, že výrok rozhodnutí je nesprávný a je založen na nesprávném právním posouzení, může takové rozhodnutí přezkoumat v přezkumném řízení dle §94 a násl. správního řádu, které slouží k nápravě nezákonných rozhodnutí instančně nadřízenými správními orgány. Uvedený postup lze použít i v případě, že by měl být přezkoumán pouze některý výrok rozhodnutí, který je schopen samostatně nabýt právní moci ve smyslu §82 odst. 3 správního řádu (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 587 - 595). V nyní posuzované situaci by pro případ, že by výrok II. rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 byl zrušen na základě podaného rozkladu, mohl být výrok I. tohoto rozhodnutí zrušen v případném přezkumném řízení, pokud by pro to byly splněny podmínky dle §94 a násl. správního řádu. [87] Následně se NSS zabýval tím, zda byl stěžovatel a) povinen vydat předběžné opatření, a také tím, jaké účinky mělo předběžné opatření ze dne 23. 11. 2017, resp. zda se vztahovalo pouze na dílčí řízení zahájené ex offo, či také na ostatní řízení zahájená na návrh nebo případně pouze na část z nich. [88] Podle §61 odst. 1 správního řádu může správní orgán z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistit věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce. [89] Podle §61 odst. 3 správního řádu správní orgán předběžné opatření zruší rozhodnutím bezodkladně poté, co pomine důvod, pro který bylo nařízeno. Neučiní-li tak, pozbývá předběžné opatření účinnosti dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků. [90] Podle §246 odst. 1 písm. d) ZZVZ zadavatel nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, pokud byl návrh na zahájení řízení podán včas; zadavatel však může i v této lhůtě smlouvu uzavřít, pokud Úřad návrh zamítl nebo bylo správní řízení vedené o návrhu zastaveno a takové rozhodnutí nabylo právní moci. [91] Podle §246 odst. 2 ZZVZ zadavatel rovněž nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájí-li Úřad toto řízení z moci úřední; zadavatel však může i v této lhůtě smlouvu uzavřít, pokud bylo správní řízení zastaveno a takové rozhodnutí nabylo právní moci. [92] Předběžné opatření je tedy nástrojem, kterým mohou být dočasně upraveny poměry účastníků předtím, než o věci rozhodne příslušný orgán. ZZVZ pak obsahuje v §246 speciální úpravu ve vztahu k zatímní úpravě poměrů předtím, než správní orgán rozhodne mj. o přezkoumání úkonů zadavatele v zadávacím řízení, a to zákaz uzavřít smlouvu, resp. blokační lhůty. Blokační lhůty slouží např. k tomu, aby správní orgán stihl rozhodnout, aniž by byl zmařen účel přezkumu úkonů zadavatele, kterým je uložení nápravného opatření v případě kvalifikovaného porušení postupu pro zadání veřejné zakázky zadavatelem, tedy zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 249/2014-43, ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS). Zadavatel tak nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení o přezkumu úkonů zadavatele. Dřívější právní úprava (zákon o veřejných zakázkách) obsahovala úpravu blokačních lhůt v řízeních o přezkumu úkonů zadavatele v délce 45 dnů (srov. §110 a §111 zákona o veřejných zakázkách). Protože se předpokládalo, že správní orgán v určitých situacích nebude schopen ve lhůtě 45 dnů rozhodnout, obsahoval zákon o veřejných zakázkách speciální úpravu vydávání předběžných opatření (srov. §117 zákona o veřejných zakázkách). Stanovení zákonné blokační lhůty v délce 60 dnů pak mělo vést ke zrychlení a zefektivnění dozorové činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Správní orgán totiž nemusí ztrácet čas rozhodováním o předběžných opatřeních a může se rovnou zaměřit na rychlou přípravu rozhodnutí. Touto úpravou má být naplněn cíl přezkumné směrnice, kterým je mj. účinný přezkum úkonů zadavatele. Blokační lhůty nejenže umožňují rychlou přípravu meritorního rozhodnutí, ale rovněž zajišťují, aby nebylo zmařeno řízení o přezkumu úkonů zadavatele v tom smyslu, že by byla uzavřena smlouva, čímž by se jinak toto řízení stalo bezpředmětným. Ačkoli se počítá s tím, že správní orgán stihne rozhodnout zpravidla do uplynutí blokačních lhůt, pro případ, že by toho správní orgán nebyl schopen, předpokládá ZZVZ nařízení předběžného opatření dle správního řádu, pokud by jeho nevydáním byl zmařen účel přezkumu úkonů zadavatele. Neobsahuje tedy zvláštní úpravu předběžného opatření, jako tomu bylo v zákoně o veřejných zakázkách. Důvodová zpráva k §246 ZZVZ uvádí, že nařízení předběžného opatření by mělo být institutem výjimečným. [93] Je povinností správního orgánu vést řízení tak, aby veřejnoprávní kontrola nad zadávacím řízením nebyla formálním postupem, tedy aby v době před uzavřením smlouvy správní orgán meritorně rozhodl, zda zákon byl dodržen, či nikoliv, a učinil potřebná opatření. Ideálně by měl správní orgán rozhodnout v blokační lhůtě. Pokud má ovšem správní orgán vzhledem k okolnostem věci pochybnosti o tom, zda se mu při vynaložení veškerého úsilí podaří rozhodnout před uplynutím blokační lhůty, jedná se o důvod pro vydání předběžného opatření, a to i bez návrhu. Uvedené je jediným způsobem, jak zabránit uplynutí blokačních lhůt před vydáním rozhodnutí o přezkumu úkonů zadavatele. Tento případný postup správnímu orgánu zajistí dostát svým povinnostem podle ZZVZ, aby o návrhu na přezkum úkonů zadavatele rozhodl ve stádiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno, a naplnit tak smysl a účel řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele (viz rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS). [94] Pokud je v průběhu přezkoumání úkonů zadavatele uzavřena smlouva na veřejnou zakázku, odpadne předmět řízení, a proto už nemá smysl vydávat deklaratorní rozhodnutí o tom, zda zadavatel kvalifikovaně porušil ZZVZ bez možnosti takové případné pochybení reálně korigovat prostřednictvím nápravných opatření. V takových případech proto správní orgán řízení o přezkumu úkonů zadavatele zastaví, a to i kdyby smlouva byla uzavřena přes zákaz stanovený v §246 ZZVZ nebo uložený předběžným opatřením. To, zda případná smlouva na veřejnou zakázku byla uzavřena v souladu s pravidly veřejného zadávání, pak může být předmětem návrhu na zákaz plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení s §254 ZZVZ [např. rozsudky NSS ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 249/2014-43, ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS, či ze dne 18. 9. 2019, čj. 3 As 184/2019-203, kterým bylo rozhodnuto ve věci přezkumu úkonů zadavatele – stěžovatele b)]. Předmětem nyní projednávané věci je právě rozhodnutí o návrhu zákazu plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení s §254 ZZVZ, jak již bylo uvedeno výše. [95] V nyní posuzované věci řízení vedené pod sp. zn. S0406/2017/VZ bylo ex offo zahájeno dne 11. 10. 2017, řízení vedené pod sp. zn. S0429/2017/VZ bylo zahájeno dne 27. 10. 2017, řízení vedené pod sp. zn. S0504/2017/VZ bylo zahájeno dne 22. 12. 2017, řízení vedené pod sp. zn. S0016/2018/VZ bylo zahájeno dne 15. 1. 2018, řízení vedené pod sp. zn. S0092/2018/VZ bylo zahájeno dne 7. 3. 2018. Dne 23. 11. 2017 vydal stěžovatel a) předběžné opatření čj. ÚOHS-S0406/2017/VZ-34610/2017/521/Opi, v němž uložil zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku „Systém elektronického mýtného“, a to do pravomocného skončení řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Toto předběžné opatření stěžovatel a) vydal, neboť bylo zřejmé, že nestihne vydat rozhodnutí v této věci v blokační lhůtě dle §246 odst. 2 ZZVZ. V dané věci bylo totiž nutné ustanovit znalce s cílem získat znalecký posudek, jehož předmětem bylo zodpovězení otázek týkajících se zpětné zjistitelnosti případných změn obsahu datového nosiče a jednoznačné identifikovatelnosti dat uložených na datovém nosiči k určitému okamžiku, a předpokládaná lhůta ke zpracování znaleckého posudku překračovala délku blokační lhůty. O přezkumu úkonů zadavatele rozhodl stěžovatel a) dne 20. 9. 2018, tedy v době, kdy už uběhla blokační lhůta. Do tohoto dne ovšem platilo předběžné opatření, které bylo vydáno dne 23. 11. 2017 v řízení vedeném pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel b) dne 20. 9. 2018 vzdal práva podat rozklad proti výrokům vztahujícím se k řízení vedenému pod sp. zn S0406/2017/VZ, zaniklo tohoto dne podle §61 odst. 3 ve spojení s §74 odst. 1 správního řádu také předběžné opatření, neboť zákaz uzavřít smlouvu byl vydán do pravomocného skončení řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že v řízení vedeném pod sp. zn. S0504/2017/VZ byla mj. řešena stejná otázka jako v řízení vedeném pod sp. zn. S0406/2017/VZ. [96] NSS tedy shrnuje, že s ohledem na průběh řízení, jak byl popsán, zaniklo předběžné opatření ze dne 23. 11. 2017 právní mocí, resp. vykonatelností, která se v posuzované věci shodovala s okamžikem nabytí právní moci (srov. §61 odst. 3 a §74 odst. 1 správního řádu) rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 20. 9. 2018 týkajícího se řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Předběžné opatření nemohlo rozšířit své účinky do dalších řízení vedených ve společném řízení, neboť z jeho znění je zřejmé, že bylo vydáno pouze do pravomocného skončení řízení vedeného pod sp. zn. S0406/2017/VZ. Rozšíření účinků předběžného opatření do dalších dílčích řízení společného řízení nebylo možné, jelikož, jak již bylo výše vysvětleno, tato dílčí řízení mají samostatnou povahu a existenci a jejich spojení je v zájmu rychlosti, hospodárnosti a efektivnosti rozhodování, jinak mají stále svébytnou existenci. Případné rozšíření účinků předběžného opatření i na další dílčí řízení společného řízení neplyne ani ze zákona (srov. §61 a §140 správního řádu). Účinky předběžného opatření nebyly rozšířeny ani na řízení vedené pod sp. zn. S0504/2017/VZ, neboť se jednalo o svébytné řízení, jak popsáno výše. [97] Vzhledem k tomu, že po zániku předběžného opatření ze dne 23. 11. 2017 nebylo vydáno nové předběžné opatření, nebyla smlouva ze dne 20. 9. 2018 uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením, a proto nebyly z tohoto důvodu splněny podmínky pro uložení zákazu plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení s §254 odst. 1 písm. b) ZZVZ. [98] S ohledem na uvedené se NSS nezabýval argumentací stěžovatelů c) o materiálním pojetí rozhodnutí a způsobu nabývání právní moci a vykonatelnosti, neboť to by již bylo vzhledem k závěrům vyřčeným v tomto rozhodnutí nadbytečné. [99] NSS dále uvádí, že není rozhodné, jakým způsobem stěžovatel a) dříve odůvodňoval zamítnutí návrhů žalobkyně na vydání předběžného opatření. Podstatné je, že v okamžiku, kdy zaniklo předběžné opatření ze dne 23. 11. 2017, byl stěžovatel a) povinen vydat další předběžné opatření, aby byl zajištěn účel dosud pravomocně neskončeného řízení o přezkumu úkonů zadavatele, které bylo zahájeno o návrhu žalobkyně, a aby řízení nebylo zmařeno uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Na této povinnosti nic nemění ani skutečnost, že řízení o návrhu žalobkyně bylo zastaveno, neboť šlo o rozhodnutí nepravomocné, které mohlo být změněno v případě podání rozkladu a rozhodnutí o něm. Zdejší soud si je vědom, že je možné připustit výjimky, kdy by nutnost uzavřít smlouvu mohla legitimně převážit nad zájmem na jejím přezkumu. V takovém případě by správní orgán ovšem musel náležitě odůvodnit rozhodnutí v tomto smyslu včetně uvedení konkrétních důsledků, z nichž dovozuje přednost uzavření smlouvy před veřejnoprávní kontrolou zakázky. O takovou situaci by se mohlo jednat např. v případě akutního nákupu léků (viz rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS). Stěžovatel a) nedostál žádné z těchto povinností a ve svém postupu pochybil. Pro úplnost NSS v této souvislosti jen na okraj uvádí, že posledně uvedený rozsudek nebyl zohledněn ani v odborném vyjádření JUDr. Ing. R. J., Ph.D., jehož argumentace byla převzata do doplnění kasační stížnosti stěžovatelů c). [100] Z dosud uvedeného plyne, že zlomový okamžik řízení před stěžovatelem a) spočívá právě v popsaném nevydání předběžného opatření stěžovatelem a) za situace, v níž bylo řízení, ve kterém bylo předběžné opatření vydáno, zastaveno. Tento postup stěžovatele a) nelze s ohledem na okolnosti projednávané věci označit jinak než za nezákonný. NSS tento postup stěžovatele a), který při zastavení řízení vedeném pod sp. zn. S0406/2017/VZ současně ex offo nevydal předběžné opatření, čímž by zabránil uzavření smlouvy, považuje za poněkud překvapující, a to rovněž s ohledem na předcházející rozhodovací činnost samotného stěžovatele a) a jeho předsedy. Stěžovateli a) i jeho předsedovi totiž nepochybně byl znám rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS, neboť jej předseda stěžovatele a) dokonce výslovně citoval např. v bodu 20 rozhodnutí ze dne 25. 4 2018, čj. ÚOHS-R0021/2018/VZ-12245/2018/322/LKa, kterým bylo zrušeno předchozí rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 1. 2. 2018, čj. ÚOHS-S0016/2018/VZ-03334/2018/521/Opi, jímž byl zamítnut návrh žalobkyně na nařízení předběžného opatření spočívajícího v pozastavení zadávacího řízení na veřejnou zakázku, a věc byla vrácena stěžovateli a) k novému projednání. Ostatně samotné rozhodnutí stěžovatele a) ze dne 23. 11. 2017, čj. ÚOHS-S0406/2017/VZ- 34610/2017/521/Opi, kterým bylo nařízeno předběžné opatření, vychází ze skutečnosti, že ve věci nebylo možné rozhodnout v rámci blokační lhůty. [101] NSS v této souvislosti považuje za vhodné uvést, že uvedená nezákonnost postupu stěžovatele a) nebyla způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí, provedením určitého úkonu, ale jeho nečinností ve chvíli, kdy konat měl, avšak nekonal (nevydal z moci úřední rozhodnutí o předběžném opatření v době, kdy zaniklo dříve vydané předběžné opatření). To přitom za situace, kdy bylo velmi rychle doručeno rozhodnutí o zastavení řízení zadavateli [stěžovateli b)], následně se zadavatel prakticky okamžitě vzdal práva rozkladu a bezprostředně nato byla uzavřena smlouva. Proti takovému postupu ovšem neměla žalobkyně za současné právní úpravy reálnou možnost se jakkoli bránit (např. včasným podáním návrhu na vydání předběžného opatření). [102] Ze znění §264 ve spojení s §254 odst. 1 ZZVZ, které je s ohledem na jeho povahu nutné vykládat restriktivně, je přitom zjevné, že v projednávané věci žádný z případů v tomto ustanovení popsaných nenastal. Za tohoto právního stavu tedy nemůže nesprávný (nezákonný) postup stěžovatele a) spočívající v nevydání předběžného opatření ex offo v projednávané věci ovlivnit účinnost uzavřené smlouvy o veřejné zakázce, a proto cestou správního soudnictví již není možné poskytnout žalobkyni ochranu. Žalobkyně může využít případně řízení o náhradě škody (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS). [103] S ohledem na uvedené nezbývá NSS než shrnout, že krajský soud nesprávně posoudil podmínky pro uložení zákazu plnění ze smlouvy dle §264 ve spojení §254 ZZVZ, což představuje důvod pro zrušení kasační stížností napadeného rozsudku. [104] Je ovšem vhodné podotknout, že rozsudek krajského soudu a jeho argumentace, byť se s ní NSS neztotožňuje, je precizní a je zřejmé, že se krajský soud se touto věcí zabýval se vší vážností. S ohledem na již výše popsanou procesní situaci, která v projednávané věci nastala, lze také do jisté míry chápat, že krajský soud se přiklonil k takovému výkladu, který by podle jeho názoru eliminoval nepříznivé důsledky nezákonného postupu stěžovatele a), tj. jeho nečinnosti ve chvíli, kdy měl vydat předběžné opatření. Závěry krajského soudu však nemají oporu v současné právní úpravě ve spojení s relevantní judikaturou. [105] NSS v této věci nepominul ani otázku účastenství stěžovatele b) v řízení před krajským soudem a rovněž v řízení o kasační stížnosti. Stěžovatelé c) sdělili, že smlouva ze dne 20. 9. 2018 uzavřená mezi stěžovatelem b) a stěžovateli c) byla postoupena stěžovatelem b) na ŘSD, což je možné zjistit z registru smluv. Vzhledem k tomu, že krajský soud nejednal s ŘSD jako s osobou zúčastněnou na řízení, zatížil tím podle stěžovatelů c) řízení vadou, která má vliv na zákonnost napadeného rozsudku, a rovněž napadený rozsudek nemohl nabýt právní moci, neboť nebyl doručován ŘSD. Obdobnými vadami je údajně zatíženo rovněž řízení před stěžovatelem a) o návrhu zákazu plnění ze smlouvy. [106] Podle §34 odst. 2 s. ř. s. je navrhovatel povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba. [107] Z citovaného ustanovení vyplývá, že soud je povinen k aktivnímu postupu při zjišťování okruhu potenciálních osob zúčastněných na řízení. Nemůže tedy vycházet pouze z toho, koho označil žalobce v žalobě. Tato povinnost soudu ovšem není absolutní a její splnění je možné vyžadovat pouze v určité rozumné míře. Potenciální osoby zúčastněné na řízení může krajský soud zjistit zejména z předložených podkladů, ze správního spisu, okruh osob zúčastněných na řízení bude možné dovodit v některých případech také z povahy věci. Typicky hlavním vodítkem při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení bude otázka účastenství na správním řízení zjistitelná ze správního spisu (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004-75, č. 1479/2008 Sb. NSS). Pokud tedy nebude účastenství určité osoby natolik zjevné, nevznikne krajskému soudu povinnost dotázat se jí z úřední povinnosti, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2007, čj. 8 Aps 8/2007-90). [108] V posuzované věci žalobkyně uvedla jako osoby zúčastněné na řízení stěžovatele b) a stěžovatele c). Krajský soud vyzval tyto osoby, zda budou uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení. Stěžovatel b) i stěžovatelé c) uvedli, že tato práva chtějí uplatňovat. Stěžovatelé c) následně ve vyjádření k návrhu žalobkyně na nařízení předběžného opatření ze dne 29. 4. 2019 uvedli, že smlouva ze dne 20. 9. 2018, která byla uzavřena mezi nimi a stěžovatelem b), byla postoupena na ŘSD. NSS ověřil, že z registru smluv skutečně vyplývá, že tato smlouva byla dne 16. 10. 2018 postoupena stěžovatelem b) na ŘSD a stěžovatelé c) s tímto postoupením smlouvy vyslovili souhlas. Stěžovatel b) proto přestal být smluvní stranou smlouvy ze dne 20. 9. 2018 a z této smlouvy nebyl stěžovatelům c) ničím povinen. [109] Žalobkyně však uvedla jako osobu zúčastněnou na řízení stěžovatele b) namísto ŘSD a krajský soud nemohl vědět o tom, že na ŘSD byla postoupena stěžovatelem b) smlouva ze dne 20. 9. 2018. Tuto skutečnost mohl zjistit teprve z vyjádření stěžovatelů c) k návrhu na vydání předběžného opatření. V této souvislosti ovšem nelze odhlédnout od toho, že tato skutečnost nebyla zjevná na první pohled ani z tohoto podání, neboť stěžovatelé c) jí věnovali jen pár řádků svého podání, aniž rozvedli, jaké důsledky by to mohlo mít pro posuzovanou věc. Krajský soud sice mohl při náležité pečlivosti tuto skutečnost z obsahu soudního spisu zjistit, ale v této souvislosti je třeba také zdůraznit, že stěžovatel b) na výzvu krajského soudu výslovně oznámil, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, aniž uvedl, že smlouvu ze dne 20. 9. 2018 postoupil, a dále v řízení před krajským soudem aktivně vystupoval. S ohledem na okolnosti věci přitom bylo zejména na stěžovateli b), aby tuto skutečnost krajskému soudu sdělil (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2013, čj. 1 As 149/2012-153), což však neučinil. Za této situace lze jen stěží vytýkat krajskému soudu, že informaci o postoupení smlouvy přehlédl, a to i s přihlédnutím k tomu, že spis krajského soudu je obsáhlý, jedná se o složitou věc, která obsahuje velké množství mnohastránkových podání. K argumentaci, že informaci o postoupení smlouvy mohl krajský soud zjistit z veřejného rejstříku, NSS poznamenává, že není možné nutit krajský soud, aby při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení zkoumal všechny dostupné rejstříky a databáze. S ohledem na výše popsané okolnosti věci [zejména postup stěžovatele b), který postoupení smlouvy na ŘSD krajskému soudu zamlčel] lze konstatovat, že účastenství ŘSD nemohlo být krajskému soudu natolik zjevné, aby mu vznikla povinnost dotázat se ho z úřední povinnosti, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 5. 2006, čj. 8 As 32/2005-81). [110] NSS také zvažoval, zda nevyzvání ŘSD, jestli bude v řízení před krajským soudem uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, může být i bez dalšího považováno za vadu, pro kterou by bylo nutné napadený rozsudek zrušit, a dospěl k závěru, že nikoli. Vycházel přitom ze skutečnosti, že ŘSD je státní příspěvkovou organizací, kterou zřídilo Ministerstvo dopravy, tedy stěžovatel b). Je tedy zřejmé, že tyto dva subjekty jsou propojené, přičemž ŘSD existence sporu zcela zjevně nemohla zůstat skryta, nicméně k zajištění své účasti na sporu samo nic neučinilo (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2017, čj. 2 As 310/2016-52). Pokud tedy před krajským soudem namísto ŘSD jednal stěžovatel b), nemohlo to být na úkor zájmů ŘSD. Tyto dva subjekty navíc hájí materiálně stejné hmotněprávní postavení ve vztahu k posuzované věci. Řízení před krajským soudem tedy není z tohoto důvodu stiženo vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. [111] V případě osob zúčastněných na řízení soudní řád správní na rozdíl od vymezení účastníků řízení (srov. §105 odst. 1 s. ř. s.) výslovně nerozlišuje mezi osobami zúčastněnými na řízení o žalobě a o kasační stížnosti. Proto je podle NSS v řízení o kasační stížnosti třeba vycházet z toho, s kým jako s osobou zúčastěnou na řízení jednal krajský soud, a to i v případě, že jednal se subjektem, kterému toto postavení nepřísluší (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2010, čj. 7 As 70/2009-190, č. 2341/2011 Sb. NSS). Na základě uvedeného proto nebylo namístě, aby NSS kasační stížnost stěžovatele b) odmítl pro nedostatek aktivní legitimace. [112] NSS ovšem podotýká, že uvedené závěry se týkají pouze dosavadního řízení před krajským soudem a NSS. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí krajského soudu je rušeno z jiného důvodu a věc je krajskému soudu vrácena k dalšímu řízení, bude si muset krajský soud v dalším řízení především znovu vyjasnit okruh osob zúčastněných na řízení s ohledem na postoupení smlouvy ze dne 20. 9. 2018 a s ohledem na výsledek tohoto posouzení, které zahrnuje také vymezení okruhu účastníků správního řízení, bude krajský soud muset také posoudit, zda žalobou napadené rozhodnutí je v právní moci. Uvedeným se v tomto stádiu řízení nemůže NSS s ohledem na procesní situaci blíže zabývat, neboť tyto otázky dosud nebyly řešeny správními orgány ani krajským soudem. [113] Vzhledem k závěrům, ke kterým dospěl NSS v tomto rozsudku, není namístě předkládat věc k posouzení rozšířenému senátu, neboť nezaujal jiný názor, než který byl zdejším soudem doposud zastáván. Rovněž v řízení o kasačních stížnostech nevyvstala nutnost položit předběžnou otázku SDEU. Zásadní sporné otázky již byly zodpovězeny judikaturou zdejšího soudu, která již dříve neshledala rozpor s unijním právem. [114] Pro úplnost NSS dodává, že spojení této věci s věcí projednávanou zdejším soudem pod sp. zn. 3 As 184/2019 není možné již proto, že NSS v této věci rozhodl rozsudkem ze dne 18. 9. 2019, čj. 3 As 184/2019-203. VI. Závěr a náklady řízení [115] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnosti jsou důvodné, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), ve kterém krajský soud posoudí žalobu v souladu se závazným právním názorem vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.). [116] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.) Poučení: Proti tomuto rozsudku ne n í opravný prostředek přípustný. V Brně dne 4. prosince 2019 Ondřej Mrákota předseda senátu