ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.280.2018:43
sp. zn. 10 As 280/2018 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely
Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatele: J. M., zast. JUDr. Luďkem
Krajhanzlem, advokátem se sídlem V celnici 1040/5, Praha 1, proti odpůrkyni: obec Cvrčovice,
se sídlem třída Rudé armády 142, Cvrčovice, zast. JUDr. Libuší Svobodovou, advokátkou se
sídlem Ovenecká 13, Praha 7, proti opatření obecné povahy č. 1/2015 – územního plánu obce
Cvrčovice vydaného usnesením zastupitelstva obce č. 6 ze dne 17. 6. 2015, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2018, čj. 43 A 71/2018-
81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Navrhovatel je po v i ne n zaplatit odpůrkyni náhradu nákladů řízení ve výši
4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku do rukou její zástupkyně
JUDr. Libuše Svobodové, advokátky.
Odůvodnění:
[1] Usnesením zastupitelstva obce č. 6 ze dne 17. 6. 2015 byl vydán územní plán obce
Cvrčovice. Navrhovatelovy pozemky byly tímto územním plánem nově zařazeny
do nezastavěného území a vymezeny jako plocha smíšená – zemědělská ochranná. (Původně
šlo o pozemky v zastavěném území, které byly vymezeny jako plocha zemědělské výroby.)
Navrhovatel s touto změnou nesouhlasil a návrhem na zrušení opatření obecné povahy,
podaným u Krajského soudu v Praze, se domáhal zrušení územního plánu. Krajský soud však
návrh zamítl rozsudkem ze dne 11. 10. 2018.
[2] Navrhovatel (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost; rozsudku
vytýká nepřezkoumatelnost a nesprávné posouzení právní otázky. Nepřezkoumatelnost spatřuje
stěžovatel zejména v bodu 30 rozsudku, který nesprávně a bez argumentace tvrdí, že územní plán
byl ve vztahu ke změně využití stěžovatelových pozemků dostatečně odůvodněn.
To se ve skutečnosti nestalo. Samotné odůvodnění územního plánu jen popisuje stávající stav,
takže navrhovatel nemohl v procesu přijímání územního plánu polemizovat s přiměřeností
zamýšlené regulace (neměl proti čemu brojit). Krajský soud se dále nevypořádal s tím, že územní
plán zahrnul stěžovatelovy pozemky do zemědělského půdního fondu v rozporu s tím, jak jsou
evidovány v katastru nemovitostí. Konečně se nezabýval ani tím, že přijetím územního plánu bylo
stěžovatelovo vlastnické právo značně omezeno, a to bez náhrady.
[3] V námitkách nesprávného právního posouzení setrval stěžovatel na tom, že mu vzniklo
legitimní očekávání ve vztahu k dosavadnímu funkčnímu využití pozemků. Stěžovatel souhlasí
s tím, že úkolem správních soudů není určovat využití území, pouze korigovat extrémy: právě
takový extrém ale nastal v této věci. Stěžovatel byl dále oprávněn uplatnit námitky
i po opakovaném veřejném projednání dne 20. 4. 2015, protože po veřejném projednání
konaném dne 6. 10. 2014 bylo odůvodnění územního plánu změněno do té míry,
že již šlo o podstatnou úpravu návrhu územního plánu ve smyslu §53 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Původní návrh neříkal
ke změně vůbec nic, po veřejném projednání byl však alespoň doplněn strohý popis stavu území,
k němuž teprve se stěžovatel mohl řádně vyjádřit. Tím odpůrkyně odňala stěžovateli možnost
vznášet námitky již po veřejném projednání a zkrátila jej na právech tím, že se odmítla zabývat
námitkami podanými až po opakovaném veřejném projednání v reakci na podstatnou úpravu
návrhu územního plánu.
[4] Stěžovatel konečně nesouhlasil s tím, že odpůrkyni byla přiznána náhrada nákladů řízení
za zastoupení advokátkou. Jelikož je odpůrkyně pořizovatelem územního plánu, je podle
stěžovatele dostatečně kvalifikována k tomu, aby svá práva před soudem hájila sama, případně
musí ve svém rozpočtu počítat s výdaji na tyto situace.
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, jak stěžovatel
namítá – naopak je velmi pečlivě odůvodněn. V bodě 30 svého rozsudku krajský soud citoval
pasáž z odůvodnění územního plánu, která reagovala na podnět směřující k zařazení
stěžovatelových pozemků do zastavitelných ploch. Tato pasáž vskutku říká, že po prověření
nebyly pozemky zařazeny k zástavbě, neboť lokalita zasahuje do ochranného pásma výrobny
elektřiny a rozvíjení samoty je z urbanistického hlediska nevhodné. Krajský soud zhodnotil pasáž
tak, že je sice obecná, ale dostatečná; jelikož stěžovatel nepodal proti novému zařazení svých
pozemků do nezastavěného území včasnou námitku (viz níže), nebylo třeba, aby argumentace
odůvodnění územního plánu byla ve vztahu ke stěžovatelovým pozemkům důkladnější.
[7] S tímto hodnocením NSS souhlasí. Není pravda, že pasáž pouze popisuje stávající
stav - to platí o informaci týkající se ochranného pásma, nikoli však o úvaze, podle níž je rozvíjení
samoty z urbanistického hlediska nevhodné. Tato úvaha je stručná, ale srozumitelně shrnuje
postoj odpůrkyně, který ostatně i krajský soud zopakoval a dále rozvinul v bodě 34 svého
rozsudku.
[8] Pro správnost či vůbec přezkoumatelnost závěrů územního plánu a rozsudku krajského
soudu není podstatné, jaký druh pozemku je v katastru nemovitostí uveden u stěžovatelových
pozemků. Krom toho žaloba neobsahovala žádnou námitku, která by se týkala zahrnutí
stěžovatelových pozemků do zemědělského půdního fondu. [Otázkami zemědělského půdního
fondu se stěžovatel zabýval pouze v bodě VI části A písm. a) bodě 1 žaloby, kde vytýkal
odpůrkyni, že rozšířila zastavěné území na pozemky (rozuměj cizí pozemky) původně spadající
do zemědělského půdního fondu, což podle něj svědčí o jejím nešetrném zacházení
se zemědělským půdním fondem.]
[9] V rozsudku krajského soudu nechybí ani reakce na to, že v důsledku přijetí územního
plánu bylo stěžovatelovo vlastnické právo podle jeho přesvědčení značně omezeno,
aniž za to byl jakkoli odškodněn. NSS vychází z toho, že toto tvrzení, byť je v žalobě na pár
místech obsaženo jako popis důsledků územního plánu, nebylo zcela přímočarou žalobní
námitkou. Krajský soud přesto stěžovateli vysvětlil – zejména v bodě 46 svého rozsudku,
kde citoval i četnou judikaturu – že neexistuje žádné právo na to, že se přípustné využití pozemků
nezmění a bude vždy takové, jaké si jeho vlastník přeje. Stěžovatelovy úvahy, podle nichž
byl novým územním plánem na svých právech nepřiměřeně a diskriminačně zkrácen, by soud
mohl detailně přezkoumávat jen tehdy, pokud by stěžovatel tuto polemiku vedl již při přípravě
územního plánu a dbal přitom koncentrace postupů územního plánování – to se ale nestalo.
[10] Tím už soud přechází k námitkám nesprávného právního hodnocení, s nimiž rovněž
nemůže souhlasit.
[11] Neobstojí tvrzení, že přijetím územního plánu bylo porušeno stěžovatelovo legitimní
očekávání, protože legitimní očekávání, které by mířilo k zachování dosavadního stavu navždy,
není právem zaručeno (k tomu viz podrobněji napadený rozsudek v bodě 46 a judikaturu tam
citovanou).
[12] Krajský soud se správně vypořádal s námitkou, podle níž stěžovatel (resp. jeho manželka
jako právní předchůdkyně) uplatnil námitku proti novému funkčnímu zařazení svých pozemků
řádně a včas. Jak krajský soud uvedl v bodě 25 rozsudku, veřejné projednání podle §52 odst. 3
stavebního zákona se konalo dne 6. 10. 2014 a nejpozději do sedmi dnů mohly dotčené osoby
uplatnit své námitky. Právní předchůdkyně tuto lhůtu nevyužila. Dne 20. 4. 2015 se konalo
opakované veřejné projednání, teprve po něm podala právní předchůdkyně námitky
ze dne 24. 4. 2015. Stěžovatel poukazuje na to, že v říjnu 2014 se neměl proti čemu bránit,
protože změna zařazení pozemků nebyla v původním návrhu nijak odůvodněna; tato námitka
ale nemůže uspět.
[13] Jednak krajský soud vhodně uvádí, že stěžovatelovy pozemky byly již v původním návrhu
(před veřejným projednáním v říjnu 2014) zařazeny do nezastavěného území a po veřejném
projednání se měnilo pouze odůvodnění územního plánu, nikoli vlastní územní plán
(jeho textová a grafická část), z nějž byl od počátku zřejmý úmysl pořizovatele ve vztahu
ke stěžovatelovým pozemkům. Jednak ze samotných námitek stěžovatelovy právní
předchůdkyně, které jsou součástí správního spisu, je zřejmé, že minimálně o ochranném pásmu
výrobny elektřiny mohla právní předchůdkyně vědět již z původního návrhu územního plánu
(jakkoli ne o urbanistické nevhodnosti rozvíjení samot), a také je patrné, že právní předchůdkyně
ani po opakovaném veřejném projednání výrazně nepolemizovala se závěrem o urbanistické
nevhodnosti rozvíjení samot. Spíše poukazovala na historický vývoj tohoto území a na obtíže,
které vzniknou při zemědělském obhospodařování pozemků, bude-li územní plán přijat.
Již ve své žádosti o nápravu protiprávního stavu ze dne 29. 12. 2014 právní předchůdkyně nesouhlasila
s tím, aby se pozemky ocitly v nezastavěném území, a kriticky poukázala na sousední dočasnou
stavbu elektrárny, jejíž vlastník si nevyžádal souhlas k vymezení ochranného pásma na pozemcích
právní předchůdkyně. Dne 2. 2. 2015 podala opakovanou námitku k návrhu územního plánu ze srpna
2014; v ní poukazovala na svůj podnět ze září 2012, kterým žádala změnu využití svých pozemků
(místo zemědělské výroby chtěla smíšenou venkovskou zástavbu), ale který přes předběžný
souhlas zastupitelstva neuspěl při přípravě územního plánu. Uvedla, že o existenci ochranného
pásma elektrárny se dozvěděla právě z návrhu územního plánu; podle ní „až“ z návrhu,
podle soudu to ale znamená „už“ z návrhu, tedy nikoli až z jeho upravené verze předložené
při opakovaném veřejném projednání. Nic tedy právní předchůdkyni nebránilo, aby své námitky
k ochrannému pásmu (námitky, podle nichž nebrání ochranné pásmo tomu, aby pozemky
setrvaly v zastavěném území), které poté vznesla až v námitce ze dne 24. 4. 2015, uplatnila
již v reakci na veřejné projednání v říjnu 2014.
[14] Stěžovateli nemůže prospět ani odkaz na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 30. 5. 2013, čj. 30 A 1/2013-120, z nějž cituje myšlenku, podle níž jsou zásadní změny
v účelovém určení ploch nežádoucí a musejí být v územním plánu podrobně vysvětleny. Krajský
soud tímto rozsudkem zrušil územní plán Špindlerova Mlýna v části, v níž byla pozemková
parcela tamějšího navrhovatele nově zařazena do funkční plochy ostatní krajinná zeleň a stala
se prakticky nezastavitelnou, ačkoli dříve ležela v zóně komerčně-rezidenční, kde bylo možno
umisťovat stavby pro bydlení. Soud se zabýval přiměřeností přijatého řešení a navrhovateli
vyhověl navzdory tomu, že navrhovatel v procesu přijímání územního plánu zůstal nečinný
a nepředložil pořizovateli územního plánu žádné argumenty pro zachování zastavitelnosti,
s nimiž by se pořizovatel mohl konkrétně vypořádat.
[15] Tento rozsudek byl ke kasační stížnosti města Špindlerův Mlýn zrušen rozsudkem NSS
ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29. NSS krajskému soudu vytkl, že v podstatě obešel
ustálenou judikaturu NSS (podle níž nemůže soud být prvním, kdo bude zkoumat přiměřenost konkrétního
řešení v územním plánu, nýbrž tuto úvahu musí vždy, a to z popudu navrhovatele, provést orgán územního
plánování), neboť nutí odpůrce, aby podrobně posoudil výhrady navrhovatele vůči správnosti
zvoleného řešení, které navrhovatel vznesl poprvé až v žalobě. NSS dále uvedl:
„Nelze souhlasit s krajským soudem v tom směru, že pouhé začlenění pozemku do určité plochy
v předchozím územním plánu zakládá jeho vlastníkovi právní nárok, aby seznal z odůvodnění nového
územního plánu konkrétní důvody pro odlišné účelové určení daného pozemku, resp. jeho začlenění do jiné
plochy (…). Nelze zde pomíjet procesní pasivitu stěžovatele během přípravy územního plánu (…).
Na základě podané námitky či připomínky by samozřejmě byl pořizovatel územního plánu povinen
zařazení určitého pozemku do určité funkční plochy podrobně odůvodnit. Teprve v reakci
na navrhovatelovu námitku tak mohl např. upřesnit, proč v určitém místě byla vymezena určitá funkční
plocha, ačkoliv v sousedství byla vymezena jiná. Bez toho, že by odpůrce dostal na základě podané námitky
či připomínky možnost provést konkrétní zdůvodnění určité odlišnosti, nemůže soud z pouhé existence této
odlišnosti bez dalšího dovozovat libovůli či nerovné zacházení s vlastníky pozemků.“
[16] K tomu NSS vytvořil i tuto právní větu: „Jestliže navrhovatel brojí pouze proti správnosti
(proporcionalitě) přijatého řešení, aniž proti němu podal v průběhu pořizování územního plánu námitky
(a tato jeho procesní pasivita nevyplývá z objektivních okolností), pak obecnost odůvodnění územního plánu
ve vztahu k navrhovatelovu pozemku sama o sobě nepostačuje k tomu, aby soud územní plán zrušil
(§101d odst. 2 s. ř. s.).“ Krajský soud v dalším řízení opět vyhověl návrhu, jeho rozsudek byl opět
ke kasační stížnosti města zrušen. Teprve napotřetí krajský soud návrh zamítl, navrhovatelova
kasační stížnost byla pak odmítnuta.
[17] Nejen že tedy rozsudek krajského soudu formálně neexistuje, neboť byl zrušen, ale jeho
úvahy, jichž se stěžovatel dovolává, nemohou ani materiálně sloužit coby inspirace, neboť právě
ony vedly NSS k závěru, že krajský soud nerespektoval judikaturu, a právě ony byly důvodem
zrušení rozsudku.
[18] Stěžovatel se mýlí i v otázce náhrady nákladů řízení. Ve správním soudnictví obvykle není
přiznávána náhrada nákladů řízení za právní zastoupení „profesionálním“ správním orgánům,
o nichž se předpokládá, že budou způsobilé hájit svá rozhodnutí či své postupy před soudem
samy. Výjimku z tohoto pravidla ale tvoří právě část agendy přezkoumávání opatření obecné
povahy, v níž na straně odpůrce často stojí malé obce, které nemají potřebný odborný aparát
a které sice musejí prostřednictvím svého zastupitelstva vydat územní plán, ale nejsou ani jeho
pořizovatelem ve smyslu zákona, neboť nedisponují úředníky splňujícími kvalifikační požadavky
podle §24 stavebního zákona a pořízení svěřují obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností
(zde Magistrátu města Kladna).
[19] Odpůrkyně je právě takovou malou obcí a nelze od ní právem očekávat, aby sama
bez právního zastoupení argumentovala před soudem v odborných otázkách, k nimž patří otázky
územního plánování. Náklady odpůrkyně na právní zastoupení tak byly účelně vynaloženy
a při procesním úspěchu náleží odpůrkyni jejich náhrada.
[20] Jelikož stěžovatelovy námitky nebyly důvodné, NSS zamítl kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s.
[21] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto je povinen nahradit úspěšné odpůrkyni náklady
zastoupení ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. vyjádření ke kasační stížnosti
[§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], spolu s paušální náhradou
hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Zástupkyně odpůrkyně
je plátkyní daně z přidané hodnoty, a odměna za zastupování se tak zvyšuje o tuto daň
ve výši 21 %; výsledná částka činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu