ECLI:CZ:NSS:2019:10.AZS.101.2019:36
sp. zn. 10 Azs 101/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: S. T. T., zastoupená
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 10. 2018, čj. 136208-8/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 3. 2019, čj. 51 A 40/2018-46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Velvyslanectví ČR v Hanoji usnesením ze dne 27. 8. 2018, čj. 2905/2018-HANOKO-2,
zamítlo žádost žalobkyně o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu
a zastavilo řízení o této žádosti podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Důvodem pro
vydání tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti
bylo pro uvedený druh pobytového oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády
ČR ze dne 18. 7. 2018, č. 474 „k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace
a bezpečnostních rizik“ (dále jen „usnesení vlády“).
[2] Proti uvedenému usnesení podala žalobkyně rozklad, který ministr zahraničních věcí
usnesením ze dne 26. 10. 2018 zamítl a usnesení velvyslanectví potvrdil.
[3] Žalobkyně proti usnesení ministra brojila žalobou u krajského soudu. Krajský soud
rozhodnutí ministra zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že rozhodnutí správních
orgánů jsou nepřezkoumatelná, neboť ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu neobsahují
přímou argumentaci k jednotlivým důvodům žádosti. Správní orgány na namítanou objektivní
nemožnost sjednání termínu pro podání žádosti o zaměstnaneckou kartu reagovaly pouze
poukazem na usnesení vlády. Krajský soud dále rozvedl, že pozastavit přijímání žádostí
o pobytová oprávnění nelze na základě usnesení vlády, jestliže k tomu neexistuje zákonné
zmocnění, jak tomu bylo i v nyní projednávané věci. Správní orgány proto nemohly z usnesení
vlády vycházet a jejich rozhodnutí jsou nezákonná.
II. Kasační stížnost
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních
orgánů. V rozhodnutí stěžovatele je zřetelně uveden důvod zamítnutí žádosti o upuštění
od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, a sice odkaz na usnesení vlády. Takové
odůvodnění z povahy věci podle stěžovatele vylučuje reflexi konkrétního obsahu žádosti,
což je navíc v rozhodnutí výslovně uvedeno. K rozsahu odůvodnění rozhodnutí stěžovatel
odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04.
[5] Stěžovatel dále zastává názor odlišný od závěru krajského soudu o způsobu, jakým mohou
orgány moci výkonné regulovat podávání žádosti o upuštění od osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu. Stěžovatel odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky
v Pardubicích, ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018-57, v němž byla řešená obdobná věc
jako v nyní projednávané věci, avšak Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích
dospěl k odlišnému názoru od Krajského soudu v Českých Budějovicích. Dle názoru stěžovatele
byly správní orgány oprávněny vycházet z usnesení vlády, která disponovala zákonným
zmocněním pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty na velvyslanectví. Toto zmocnění
se opírá o samotnou svrchovanost ČR a pravomoci vlády, která je vrcholným orgánem výkonné
moci (čl. 1 a čl. 67 odst. 1 Ústavy) a rovněž vrcholným orgánem v systému státní správy. Vláda
je kolegiální orgán, jehož výsledným projevem vůle je usnesení vlády, které zavazuje vládu,
ministerstva, ostatní ústřední orgány státní správy a jejím prostřednictvím také ostatní orgány
státní správy.
[6] Dle stěžovatele je také nutné vzít v úvahu, že Ústava ani Listina základních práv a svobod
negarantují práva jakémukoli cizinci kdekoli na světě. Na rozdíl od nárokových titulů není
u zaměstnanecké karty vyloučeno, aby vláda jako vrcholný orgán výkonné moci rozhodla,
že určitou skupinu cizinců vůbec nenechá vstoupit do sféry působnosti příslušného správního
orgánu. V tomto kontextu proto následně ani nelze uvažovat o právu na spravedlivý proces.
[7] K závěru krajského soudu, že zákon o pobytu cizinců nepředpokládá pozastavení příjmu
žádostí o pobytová oprávnění rozhodnutím vlády, stěžovatel uvedl, že uvedený zákon je třeba
vykládat ve světle jeho účelu, potažmo samotného východiska, že ČR, resp. vláda ČR může
pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty pro určitou skupinu cizinců v případě, že nemá
zájem o přísun dalších zaměstnanců. Pokud by tomu tak nebylo, nebyla by správná ani úvaha
rozšířeného senátu NSS v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52.
[8] Podle stěžovatele také právo EU nebrání tomu, aby vláda formou usnesení pozastavila
příjem žádostí o zaměstnanecké karty a případně stanovila objem těchto vstupů „v nulové výši“,
k čemuž stěžovatel argumentoval jednotlivými ustanoveními právních předpisů EU.
[9] Stěžovatel navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] NSS se nejprve zabýval odůvodněními rozhodnutí správních orgánů a na rozdíl
od krajského soudu dospěl k závěru, že tato rozhodnutí nelze považovat za nepřezkoumatelná.
Správní orgány založily nemožnost upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu
odkazem na usnesení vlády, kterým bylo dočasně pozastaveno přijímání žádostí o zaměstnanecké
karty. Pokud tedy na základě usnesení vlády (za podmínky, že bylo aplikovatelné) nebylo možné
přijímat žádosti o zaměstnanecké karty, z povahy věci vyplývá, že nebylo možné vyhovět
ani žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť v rozhodné
době nebyly žádosti tohoto typu na velvyslanectví vůbec přijímány. Bylo by proto následně již
nadbytečné, aby se správní orgány dále zabývaly konkrétními důvody, na jejichž základě
žalobkyně žádala o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. NSS v této
souvislosti připomíná, že účelem odůvodnění správních rozhodnutí není reakce na každou
jednotlivou námitku, ale postačí, jestliže rozhodnutí jako celek dává odpovědi na dané námitky,
resp. z něho alespoň implicitně vyplývá, jak se správní orgán s jednotlivými námitkami vypořádal
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, čj. 9 Afs 70/2008-13, ze dne 21. 12. 2011,
čj. 4 Ads 58/2011-72, či usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09),
což v nyní projednávané věci s ohledem na uvedené bylo splněno. Nelze také opomenout,
že námitky žalobkyně v rozkladu proti usnesení velvyslanectví pouze zpochybňovaly možnost
regulovat migraci, resp. pozastavit přijímání určitého typu žádostí na základě usnesení vlády,
s čímž se ministr ve svém usnesení vypořádal. Otázka, zda ministrovo posouzení bylo zákonné,
již není předmětem posouzení přezkoumatelnosti správního rozhodnutí.
[12] NSS se dále zabýval pro rozhodnutí ve věci zásadní otázkou, zda vůbec bylo možné
žádost žalobkyně o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu zamítnout na
základě usnesení vlády, resp. zda bylo možné, aby vláda tímto způsobem regulovala přijímání
žádostí o zaměstnanecké karty. Touto otázkou se detailně zabýval NSS v rozsudku ze dne 25. 4. 2019,
čj. 1 Azs 2/2019-54, kterým byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky
v Pardubicích, ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018-57. NSS se v uvedeném rozsudku
vypořádal s českou i unijní právní úpravou a dospěl k závěru, že jedním z projevů svrchovanosti
státu může být i regulace migrace na jeho vlastní území. Tu je však možné provádět
při respektování principů demokratického právního státu a dělby moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Hodlá-li vláda (na základě svého politického
rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu
vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a majícího obecnou povahu, nemůže tak činit
prostřednictvím aktu interní povahy, kterým právě usnesení vlády je (srov. usnesení Ústavního
soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97). To platí tím spíše, jedná-li se o opatření, které
v důsledku omezuje právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona. NSS
proto v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že vláda nemohla pozastavit příjem žádostí
o zaměstnanecké karty (§42g zákona o pobytu cizinců) na základě usnesení. Správní orgány tedy
měly při posuzování žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu
postupovat tak, jako by usnesení vlády neexistovalo a žádost posoudit pouze z hledisek
předpokládaných zákonem.
[13] Krajský soud tak ve vztahu k usnesení vlády dospěl ke správným závěrům, že nebylo
možné, aby vláda tímto usnesením pozastavila přijímání určitého typu žádostí. Stěžovatel proto
nemohl usnesení vlády aplikovat a měl žádost o upuštění od osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu posoudit z hlediska podmínek předpokládaných zákonem a zabývat se
i jednotlivými důvody, které žalobkyně v této žádosti uváděla.
[14] Ačkoli se krajský soud dopustil pochybení v posouzení přezkoumatelnosti správních
rozhodnutí, nejedná se vzhledem k uvedenému o vadu, která by měla vliv na samotnou
zákonnost výroku napadeného rozsudku. Krajský soud jinak správně dovodil, že ve věci nebylo
možné aplikovat usnesení vlády, a proto se správní orgány budou muset v dalším řízení zabývat
důvody, jimiž žalobkyně odůvodnila svou žádost o upuštění od osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu. V tomto ohledu tedy NSS pouze koriguje závěry krajského soudu, které
jinak v podstatné míře obstály (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007-75).
[15] NSS dále konstatuje, že krajský soud považoval za žalovaného ministra zahraničních věcí,
který však není samostatným správním orgánem. Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího
ústředního orgánu státní správy, je žalovaným tento ústřední orgán [k postavení zastupitelského
úřadu v obdobné věci, jak je ta nynější, srov. rozsudek ze dne 5. 12. 2018, čj. 1 Azs 195/2018-48,
část IV.a)]. Toto pochybení však nemohlo mít samo o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí
krajského soudu, neboť, jak vyplývá z citované judikatury, ministr zahraničních věcí je funkční
složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský soud tak fakticky jednal s Ministerstvem
zahraničních věcí, byť jako žalovaného označoval ministra.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není
důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[17] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel v řízení o kasační stížnosti úspěch neměl a žalobkyni v řízení o kasační stížnosti
stěžovatele žádné náklady s tímto řízením nevznikly, a proto NSS rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu