ECLI:CZ:NSS:2019:2.AFS.251.2018:32
sp. zn. 2 Afs 251/2018 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Obec Vojníkov,
se sídlem Vojníkov 10, okres Písek, zastoupená JUDr. Lubošem Průšou, advokátem se sídlem
třída Národní svobody 32/11, Písek, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2018,
č. j. 5136/18/5000-10470-703359, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 6. 2018, č. j. 57 Af 3/2018 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Luboše Průši, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení a relevantní průběh věci
[1] Žalobkyni byla v roce 2010 poskytnuta dotace ze státního rozpočtu na akci „Oprava
místní komunikace po povodni“ ve výši 400 000 Kč a na akci „Oprava a odbahnění požární
nádrže v Držově“ ve výši 150 000 Kč. Na stavební práce nutné k realizaci účelů obou těchto
dotací uzavřela smlouvy o dílo na veřejné zakázky malého rozsahu (dále jen „VZMR“) podle
§12 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“) se stejnou
společností, která na základě výběrového řízení před dvěma lety provedla rekonstrukci
téže místní komunikace.
[2] Rozhodnutím ze dne 7. 1. 2015, č. j. 175997/15/2200-31473-307280 (dále jen „platební
výměr“) rozhodl Finanční úřad pro Jihočeský kraj (dále jen „správce daně“) o porušení
rozpočtové kázně žalobkyní a o stanovení odvodu ve výši 550 000 Kč za porušení rozpočtové
kázně dle §44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), (dále jen „rozpočtová pravidla“),
a to pro nedodržení zásad zakotvených v §6 ZVZ, zejména pro neprovedení výběrového
řízení a neuveřejnění zadání veřejné zakázky.
[3] Rozhodnutím o odvolání ze dne 28. 7. 2015, č. j. 24570/15/5000-10470-703359 žalovaný
změnil výši odvodu za porušení rozpočtové kázně na 137 500 Kč a ve zbytku platební výměr
potvrdil. Žalobu proti tomuto rozhodnutí o odvolání Krajský soud v Českých Budějovicích
(dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 8. 6. 2016, č. j. 10 Af 32/2015 – 43 zamítl.
[4] Rozsudkem ze dne 14. 7. 2017, č. j. 2 Afs 208/2016 - 52 rozhodl Nejvyšší správní soud
o zrušení rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalovaného o odvolání a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení se závazným právním názorem (dále jen „předchozí rozsudek NSS“). Právní
názor vyjádřený v předchozím rozsudku NSS, kterým byl stěžovatel v dalším řízení vázán,
mu v bodech 29 až 32 svého odůvodnění ukládal následující (zvýraznění doplněno):
„Při posuzování zadávání veřejných zakázek malého rozsahu je třeba vždy přihlédnout ke konkrétním
okolnostem. Zadavatelé zajisté nemohou postupovat zcela libovolným způsobem bez jakékoli kontroly ze strany
finančních orgánů. Za současné absence bližších závazných pravidel upravujících postup při zadávání veřejných
zakázek malého rozsahu je nicméně třeba připustit, že zadavatelé, zejména malé obce bez profesionálního zázemí,
mohou postupovat méně formalizovaným způsobem. Nelze a priori bez bližšího zkoumání vyloučit,
že ekonomické zdůvodnění zadání konkrétní zakázky může být prostředkem k dosažení transparentního,
rovného a nediskriminačního postupu. (…)
V posuzovaném případě je třeba předně zohlednit, že zadavatelem je velmi malá obec (s méně než sto obyvateli,
takže nelze u členů zastupitelstva předpokládat výkon funkce na plný úvazek, takříkajíc „profesionálně“),
která jednala v časové tísni, aby napravila škodu vzniklou po povodních, stěžovatelka o dotaci řádně zažádala
a poskytnuté finanční prostředky následně řádně využila ke stanovenému účelu. V nakládání s finančními
prostředky z dotace nebylo ze strany kontrolních orgánů shledáno žádné pochybení. Výběr dodavatele nebyl
proveden libovolně ani zcela netransparentně. Stěžovatelka dodavatele stavebních prací schválila na zasedání
zastupitelstva, o čemž existuje veřejně přístupný zápis, a volbu dodavatele zdůvodnila na první pohled racionální
ekonomickou úvahou. Pozemní komunikace je statkem, u nějž se zpravidla předpokládá delší doba užívání.
Je proto v souladu s řádným výkonem veřejné funkce zahrnující hospodaření se svěřeným majetkem předcházet
budoucím problematickým situacím při udržování této komunikace. Ani argument, že na (z pohledu množství
vynaložených prostředků) vedlejší zakázku je ekonomicky racionální použít stejného dodavatele, který tak může
na obě zakázky použít stejné stroje, není nepřípadný, i když je třeba vzít v úvahu, že podle spisu (č. l. 7) oprava
a odbahnění požární nádrže časově předcházely zakázce hlavní, tj. opravě místní komunikace. (…)
Žalovaný v navazujícím řízení posoudí a řádně vypořádá, zda stěžovatelkou učiněná ekonomická úvaha
nenaplnila požadavky zásady transparentnosti vzhledem ke specifické situaci posuzované zakázky (velmi malá
obec, nevysoká finanční částka, krizová situace po povodni, řádné dodržení termínů a uskutečnění zakázky).“
[5] V záhlaví označeným rozhodnutím rozhodl žalovaný tak, že výši odvodu za porušení
rozpočtové kázně změnil na 27 500 Kč a ve zbytku platební výměr opět potvrdil
(dále jen „napadené rozhodnutí“).
[6] V záhlaví označeným rozsudkem krajský soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (dále jen „napadený rozsudek“) z důvodu nepřezkoumatelnosti,
jelikož v něm nebyly řádně zhodnoceny důvody, pro které bylo shledáno porušení §6 ZVZ.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[7] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[8] Stěžovatel předně brojí proti závěru krajského soudu, že nerespektoval závazný právní
názor obsažený v předchozím rozsudku NSS, podle něhož se nevypořádal s tím, zda žalobkyní
učiněná ekonomická úvaha nenaplnila požadavky zásady transparentnosti vzhledem k její
specifické situaci. Stěžovatel poukazuje na obsah bodu 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí,
kde se ekonomickou úvahou žalobkyně, díky níž zvolila přímé zadání VZMR, zabýval.
Zde stěžovatel uvedl, že vzal v úvahu skutečnost, že přímo vybraný dodavatel již v místě
prováděl činnosti, které přímo souvisely s předchozí úpravou komunikace, která se uskutečnila
před 2 roky a na niž platila záruka.
[9] Z odůvodnění napadeného rozhodnutí dle stěžovatele vyplývá, že považuje za částečně
opodstatněné (polehčující) také to, že na zakázku odbahnění požární nádrže bylo ekonomicky
racionální použít stejného dodavatele, který na obě zakázky může použít stroje, které se v místě
již nacházejí. Stěžovatel taktéž přihlédl ke skutečnosti, že se v daném případě jedná o velmi malou
obec s méně než 100 obyvateli, takže u členů zastupitelstva nelze předpokládat výkon funkce
na plný úvazek. Taktéž vycházel ze stavu, kdy z důvodu krizové situace po povodni rozhodnutím
hejtmana Jihočeského kraje byl vyhlášen stav nebezpečí, mimo jiné pro obec s rozšířenou
působností Písek, kam spadá obec Vojníkov. Stěžovatel tak zohlednil i určitou časovou tíseň,
v níž se příjemce dotace nacházel, nicméně upozornil na skutečnost, že oprava a odbahnění
požární nádrže předcházely zakázce hlavní, tj. opravě místní komunikace. Z těchto důvodů
je zřejmé, že stěžovatel dospěl k částečné důvodnosti argumentace účastníka řízení, nicméně
tyto okolnosti ho nevedly k úvaze, že by považoval výběr dodavatele za souladný s §6 ZVZ.
[10] Stěžovatel dále brojí proti závěru soudu v bodě 36 odůvodnění napadeného rozsudku,
podle něhož z předchozího rozsudku NSS vyplývá, že by stěžovateli snad byla stanovena
povinnost vypořádat se s ekonomickými důvody uváděnými žalobkyní, dle níž tyto důvody měly
přednost před zásadami dle §6 ZVZ. Dle názoru stěžovatele však z předchozího rozsudku NSS
nevyplývá, že měly ekonomické důvody přednost před zásadami danými ZVZ.
[11] Stěžovatel dále nesouhlasí s názorem krajského soudu, že by skutečnosti uváděné
žalobkyní vyhodnotil jako polehčující okolnosti pro stanovení výše odvodu, přestože bylo jeho
povinností tato skutková zjištění vyhodnotit ve vztahu k §6 ZVZ. Z odůvodnění napadeného
rozhodnutí jasně vyplývá, že se v bodě 26 zabýval ekonomickou úvahou žalobkyně a jejím
dopadem v návaznosti na naplnění zásad ve smyslu §6 ZVZ, byť zde hovoří o „částečně
polehčujících argumentech“ týkajících se vedlejší zakázky. Polehčující okolnosti pro stanovení
výše odvodu stěžovatel uvádí v bodě 27, který se váže a souvisí se stanovením výše odvodu
v bodě 28 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Veškeré okolnosti, jak polehčující, tak přitěžující,
které vyšly v řízení najevo, stěžovatel zohlednil při stanovení výše odvodu, který snížil
na 5 % z celkové částky dotace.
[12] Stěžovatel dále brojí proti posouzení krajského soudu uvedenému v bodě 34 odůvodnění
napadeného rozsudku, že nedostatečně odůvodnil porušení zásad dle §6 ZVZ žalobkyní.
K otázce, zda považoval výběr dodavatele za transparentní, a tedy zda došlo k dodržení zásad
rovného zacházení a nediskriminace, stěžovatel v bodě 20 odůvodnění napadeného rozhodnutí
jasným způsobem vyjádřil svůj názor, že žalobkyně „tím, že jako zadavatel bez odpovídajícího stupně
publicity a bez zajištění konkurenčního prostředí mezi dodavateli vybral zhotovitele obou akcí jednostranně, učinil
zadávací řízení nečitelným a hůře kontrolovatelným, vytvářejícím důvodnou pochybnost o regulérnosti
jeho postupu“. Žalobkyně tak porušila i rozpočtovou kázeň, jelikož nedodržela zásady
transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zadala VZMR přímo konkrétnímu
dodavateli bez provedení výběrového řízení a bez uveřejnění, znemožnila účast jiných dodavatelů
ve výběrovém řízení, čímž její postup vzbudil pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých
kroků. Neměla k dispozici žádnou dokumentaci, kterou by prokázala, že při výběru dodavatele
pro obě akce vybrala nejvhodnější nabídku a že by postupovala v souladu s §6 ZVZ. Zásadu
transparentnosti lze v případě zakázek malého rozsahu, které však nejsou zcela bagatelní, dodržet
například přijetím interní směrnice upravující zadávání veřejných zakázek malého rozsahu,
neformálním poptáním u několika dodavatelů, třeba i prostřednictvím telefonického hovoru,
provedením průzkumu trhu pomocí internetu či zveřejněním veřejné zakázky před jejím zadáním.
[13] Ke kasační stížnosti se žalobkyně vyjádřila tak, že z bodů 20 a 26 odůvodnění
napadeného rozhodnutí nevyplývá žádné stěžovatelem provedené posouzení ekonomické úvahy
žalobkyně před a při zadání veřejných zakázek a zhodnocení této ekonomické úvahy z hlediska
dodržení či nedodržení zásady transparentnosti vzhledem ke specifické situaci při zadávání
VZMR malou obcí bezprostředně po povodni i vzhledem ke specifickým okolnostem zadání
(např. zásahem do běhu stávající záruky při dodání díla jiným dodavatelem).
[14] Nevyplývá z nich ani, že by se stěžovatel zabýval tím, zda požadavek hospodárnosti
a efektivního a účelného přímého zadání nepřevážil v konkrétním případě zájem na vysoké
transparentnosti zadávání formou poptávkového řízení, ať už by bylo prováděno uzavřenou
nebo otevřenou formou.
[15] Z bodu 20 napadeného rozhodnutí vyplývá jen to, že stěžovatel konstatuje, že žalobkyně
nedoložila zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace dle §6 ZVZ,
ale o tom, že by stěžovatel jakkoli posuzoval ekonomickou úvahu žalobkyně při zadání zakázky,
zde není žádná zmínka.
[16] Z bodu 26 napadeného rozhodnutí pak vyplývá jen konstatování, že se stěžovatel
ekonomickou úvahou žalobkyně při zadání zabýval, není z něj však nikterak seznatelné, v jakém
směru se touto úvahou zabýval a co správním uvážením v této záležitosti dovodil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[17] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2
s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je vyžadováno
pro výkon advokacie.
[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Jádrem sporu a kasační argumentace stěžovatele je zhodnocení provedené krajským
soudem, nakolik stěžovatel v napadeném rozhodnutí dodržel závazný právní názor vyjádřený
v předchozím rozsudku NSS ohledně způsobu posuzování jednotlivých konkrétních okolností
při zadávání výše uvedených VZMR z pohledu možného nedodržení zásad dle §6 ZVZ.
[21] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel nerespektoval závazný právní názor vyjádřený
v předchozím rozsudku NSS, neboť se nevypořádal s tím, zda žalobkyní učiněná ekonomická
úvaha naplnila či nenaplnila požadavky zásady transparentnosti vzhledem k její specifické situaci.
Dle krajského soudu (zvýraznění doplněno, krajský soud označuje žalobkyni jako „žalobce“;
pozn. Nejvyššího správního soudu) „Žalovaný řádně neobjasnil, proč důvody žalobce považuje
za neopodstatněné, v napadeném rozhodnutí není řádně odůvodněno, zda považoval výběr dodavatele
za transparentní, tedy zda došlo k dodržení zásad rovného zacházení a nediskriminace v daném případě
s ohledem na okolnosti uváděné žalobcem. (…) Soud se proto ztotožnil se žalobcem, že z odůvodnění napadeného
rozhodnutí nevyplývá, v čem měly být tyto zásady porušeny a zda k jejich porušení vzhledem ke konkrétním
ekonomickým důvodům na straně žalobce jako zadavatele, které uvádí, vůbec mohlo dojít.“
[22] K tomuto zhodnocení dospěl krajský soud s ohledem na konkrétní obsah odůvodnění
napadeného rozhodnutí, když uvedl, že „(…) se žalovaný právním názorem citovaným shora neřídil,
jestliže v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že žalobcem nebyla vydána žádná směrnice a v bodě 25 dospěl
k závěru, že žalobce porušil §6 zákona o veřejných zakázkách, jestliže zadal zakázku přímo konkrétnímu
dodavateli, čímž znemožnil účast jiných dodavatelů ve výběrovém řízení a v bodě 26 pak uvedl, že se zabýval
ekonomickou úlohou odvolatele, kdy vzal v úvahu, že vybraný dodavatel již v místě prováděl činnosti, kdy jako
polehčující okolnost přivzal argument, že na vedlejší zakázku bylo ekonomicky racionální použít stejného
dodavatele a vzal v úvahu skutečnost, že se jedná o velmi malou obec s méně než 100 obyvateli. Dle věstníku
Jihočeského kraje byl vyhlášen po povodních stav nebezpečí, což žalovaný považoval za polehčující okolnosti,
které ovšem nemohou odůvodnit neprovedení minimálních úkonů, kterými by žalobce zaručil naplnění zásad
ve smyslu §6 zákona o veřejných zakázkách. Dospěl tak k závěru, že žalobce nedodržel bod 5.1. Zásad
a s ohledem na tyto skutečnosti mu stanovil odvod za porušení rozpočtové kázně za nedodržení §6 zákona
o veřejných zakázkách při výběru dodavatele ve výši 5% z celkové částky dotace.“
[23] Vzhledem k těmto dílčím závěrům pak krajský soud v bodě 37 odůvodnění napadeného
rozsudku uzavřel, že skutečnosti uváděné žalobkyní vyhodnotil stěžovatel jen jako polehčující
okolnosti pro stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel,
přestože bylo jeho povinností tato skutková zjištění vyhodnotit ve vztahu k povinnosti dodržení
zásad uvedených v §6 ZVZ.
[24] Stěžovatel oproti tomu v kasační stížnosti namítá, že právní názor vyjádřený
v předchozím rozsudku NSS promítl do obsahu bodu 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí
a zda považoval výběr dodavatele za transparentní, a tedy zda došlo k dodržení zásad rovného
zacházení a nediskriminace, je patrné z obsahu bodu 20 jeho odůvodnění. Polehčující okolnosti
pro stanovení výše odvodu oproti tomu stěžovatel uvedl až v bodě 27 svého odůvodnění.
[25] Relevantní pasáže uvedených bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí přitom znějí
takto (zvýraznění doplněno):
„[20] Vzhledem k tomu, ze správce daně provedl u příjemce dotace daňovou kontrolu, neměl důvod k postupu
dle §89 daňového řádu. V průběhu daňové kontroly měl příjemce dotace možnost předložit správci daně veškeré
relevantní dokumenty související s realizací projektu, jimiž by prokázal svá tvrzení. (…). Příjemce dotace však
nedoložil ani u jedné z kontrolovaných akcí, že při výběru dodavatele v rámci výběrového řízení byly dodrženy
zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace dle §6 ZVZ. Tím, že jako zadavatel
bez odpovídajícího stupně publicity a bez zajištění konkurenčního prostředí mezi dodavateli vybral zhotovitele obou
akcí jednostranně, učinil zadávací řízení nečitelným a hůře kontrolovatelným, vytvářejícím důvodnou pochybnost
o regulérnosti jeho postupu. V protokolu o ústním jednání č. j. 1980142/14/2200-31473-307280 ze dne
11.11.2014 byl příjemce dotace seznámen s výsledkem kontrolního zjištění, ke kterému se vyjádřil,
avšak skutečnosti uvedené ve vyjádření příjemce dotace nebyly takové povahy, aby změnily výsledek kontrolního
zjištění.
[25] Odvolací orgán potvrzuje názor správce daně, tedy že odvolatel porušil §6 ZVZ tím, že VZMR, u nichž
nešlo o zanedbatelnou předpokládanou hodnotu, např. v rámci desetitisíců korun (ale o částky 400.000,- Kč
a 150.000,- Kč), zadal přímo konkrétnímu dodavateli, čímž znemožnil účast jiných dodavatelů ve výběrovém
řízení. Příjemce dotace, na rozdíl od běžné praxe, nevydal např. interní směrnici, která by upravovala zadávání
VZMR (se stanovením limitů), nedoložil správci daně, že by se poptával u některých dodavatelů
(třeba i prostřednictvím telefonních hovorů, provedením průzkumu trhu pomocí internetu, atd.), čímž jeho postup
vzbudil pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele, a tedy o transparentnosti tohoto postupu.
[26] Odvolací orgán, veden právním názorem NSS, se v nyní řešeném případě zabýval také ekonomickou úvahou
odvolatele, pro niž zvolil přímé zadání VZMR, a vzal v úvahu skutečnost, že přímo vybraný dodavatel
již v místě prováděl (…) činnosti, které přímo souvisely s předchozí úpravou komunikace, která se uskutečnila
před 2 roky, tedy v roce 2008, a na niž platila záruka. Jako částečně polehčující lze přijmout také argument,
že na ‚vedlejší‘ zakázku bylo ekonomicky racionální použít stejného dodavatele, který tak na obě zakázky může
použít stroje, které se v místě již nacházejí, i když je třeba upozornit na skutečnost, že oprava a odbahnění
požární nádrže časově předcházely zakázce hlavní, tj. opravě místní komunikace. Odvolací orgán zohlednil
také skutečnost, že se v tomto konkrétním případě jedná o velmi malou obec s méně než 100 obyvateli, takže
u členů zastupitelstva nelze předpokládat výkon funkce na plný úvazek, takříkajíc ‚profesionálně‘. Dle Věstníku
Jihočeského kraje, částka 2, rok 2009, byl z důvodu krizové situace po povodni rozhodnutím hejtmana
Jihočeského kraje č. 1/2009 vyhlášen stav nebezpečí, a to na dobu o d 28.06.2009 do 05.07.2009 mimo jiné
pro obec s rozšířenou působností Písek (kam spadá obec Vojníkov), předmětné zakázky byly zadány
dne 13.08.2009. Lze tedy hovořit i o určité časové tísni, v níž se příjemce dotace nacházel. Tyto polehčující
okolnosti ovšem nemohou odůvodnit neprovedení minimálních úkonů, kterými by odvolatel zaručit naplnění zásad
ve smyslu §6 ZVZ , tedy alespoň některý z úkonů uvedených v bodě [5], [17] nebo [25] tohoto rozhodnutí.
Rovněž tu byla možnost využít pověřené obce a požádat o sdělení zkušeností v takových případech.
[26] Závěry stěžovatele o nedodržení zásad transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace se v bodě 20 jeho odůvodnění opírají výhradně o to, že žalobkyně nedoložila,
že při výběru dodavatele v rámci výběrového řízení byly tyto zásady dodrženy. Stěžovatel přitom
nijak nerozvádí, jaké řízení má na mysli. Závěr o tom, že žalobkyně učinila zadávací řízení
nečitelným a hůře kontrolovatelným, vytvářejícím důvodnou pochybnost o regulérnosti jejího
postupu (evidentně ve smyslu judikaturou dovozené definice ne-transparentnosti „zadávacích
řízení“, tedy těch řízení podle ZVZ, která nemusela žalobkyně vůbec provádět), pak stěžovatel
dovozuje z faktu, že (i) vybrala zhotovitele obou akcí jednostranně, (ii) bez odpovídajícího stupně
publicity a (iii) bez zajištění konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Nijak přitom
neodůvodňuje, které další strany a z jakého důvodu by se měly na výběru dodavatele
u předmětných VZMR podílet a zejména proč by jednostrannost výběru ze strany zadavatele měla
znamenat nedodržení zásady transparentnosti (a to i při srovnání s právní úpravou §81 ZVZ).
Podobně nijak blíže neodůvodňuje, co a proč mělo být v konkrétním případě žalobkyně
odpovídajícím stupněm publicity (obzvláště při prokázané existenci veřejně přístupného zápisu
z jednání zastupitelstva žalobkyně). Stěžovatel rovněž nijak nedovodil, proč by zadání
předmětných VZMR bez zajištění konkurenčního prostředí mezi dodavateli mělo znamenat
právě narušení zásady transparentnosti.
[27] Z pohledu nyní přezkoumávané právní otázky je ovšem nejdůležitější fakt, že stěžovatel
se v bodě 20 svého odůvodnění vůbec nijak nezabýval vyhodnocením jednotlivých aspektů
žalobkyní učiněné ekonomické úvahy (jak byly rozvedeny v bodě 26 téhož odůvodnění),
tedy zda naplnila či nenaplnila svou povinnost dodržení zásady transparentnosti vzhledem
ke specifické situaci posuzované zakázky.
[28] Závěry o nedodržení §6 ZVZ obsažené v bodě 25 téhož odůvodnění pak stěžovatel
dovozuje z faktu, že předmětné VZMR zadala žalobkyně přímo konkrétnímu dodavateli,
čímž znemožnila účast jiných dodavatelů ve výběrovém řízení. Pochybnosti o transparentnosti
jejího postupu, resp. o pravých důvodech jejích jednotlivých kroků přitom stěžovatel dovozuje
z odlišnosti jejího postupu „od běžné praxe“, či nedoložením, že by se neformálně poptávala
u některých dodavatelů nebo činila neformální průzkum trhu. Tyto závěry však nijak
nevyhodnocuje ve vztahu k těm okolnostem, které žalobkyně uváděla jako své individuální,
reálné a opodstatněné důvody, které jsou v předchozím rozsudku NSS shrnuty coby ekonomická
úvaha žalobkyně před uzavřením smluv na předmětné VZMR.
[29] K tomu je třeba podotknout, že ačkoli běžná praxe jednotlivých zadavatelů VZMR
začasto dospěla k přijímání nejrůznějších vnitřních předpisů upravujících postupy
před uzavíráním smluv na VZMR, přesto tato dobrovolná forma běžné praxe ještě sama o sobě
neskýtá apriorní záruky dodržování zásad dle §6 ZVZ, podobně jako je tomu při dobrovolné
a zcela neregulované formě průzkumu trhu za stejným účelem. Stejně tak nemůže jejich absence
být automatickým důkazem o porušení zásady transparentnosti právě proto, že jsou v případech
VZMR dobrovolným nástrojem, jejichž využití není v takových případech zákonem uloženo.
[30] Co se týče úvah obsažených v bodě 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí, je z nich
zřejmé, že sice sledují myšlenkovou linku závazného právního názoru vyjádřeného v předchozím
rozsudku NSS a skutečně rozebírají význam jednotlivých aspektů ekonomické úvahy žalobkyně.
Konkrétní text odůvodnění jakožto zřetelně vnitřně strukturovaný významový celek však svědčí
o tom, že stěžovatel takto učinil výhradně ve vztahu k právní otázce stanovení konkrétní
výše odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel, resp. coby vyhodnocení
polehčujících okolností majících vliv toliko na určení konkrétní výměry odvodu. Závazný právní
názor v předchozím rozsudku NSS oproti tomu vyžadoval vyhodnocení významu jednotlivých
aspektů ekonomické úvahy žalobkyně přímo ve vztahu k právní otázce samotného porušení
zásad podle §6 ZVZ. Stěžovatelova kasační argumentace se v tomto ohledu zcela míjí nejen
s textem (a reálným významem) jeho vlastního odůvodnění napadeného rozhodnutí,
nýbrž i s jeho vlastní dřívější interpretací téhož textu provedenou v bodě 17 in fine jeho vyjádření
k žalobě proti napadenému rozhodnutí, kde jednotlivé aspekty ekonomické úvahy žalobkyně
vyjmenovává a sám je označuje jako „tyto polehčující okolnosti“, což je zřejmé ze spisu krajského
soudu.
[31] Stěžovatel tedy nepostupoval podle právního názoru vyjádřeného v předchozím rozsudku
NSS, když posuzoval stěžovatelkou učiněnou ekonomickou úvahu vedoucí ji k uzavření smluv
na předmětné VZMR ve vztahu ke zcela odlišné právní otázce, než měl uloženo. Stěžovatel
vystavěl své závěry o porušení zásad podle §6 ZVZ žalobkyní na zcela odlišných hlediscích,
která v této právní otázce nijak nepoměřoval s hledisky vymezenými v předchozím rozsudku
NSS.
[32] K námitce stěžovatele brojící proti dílčímu závěru soudu v bodě 36 odůvodnění
napadeného rozsudku je třeba poznamenat, že z předchozího rozsudku NSS skutečně nevyplývá,
že by ekonomické důvody měly přednost před zásadami danými ZVZ. Takto ovšem nezní
ani dílčí závěr krajského soudu, který v tomto bodě pouze takovouto argumentaci připisoval
žalobkyni. Je naopak třeba poznamenat, že v podmínkách vnitřně nerozporného právního řádu
se jednotlivé zásady, jejichž respektování je zadavatelům uloženo různými právními předpisy,
nemohou vzájemně vylučovat, mohou však každá v konkrétních situacích nalézat svůj zcela
individuální výraz, jehož podoba může být ad hoc ovlivněna současným působením zásad
ostatních. V tomto směru je případné interpretovat i dílčí právní názor vyjádřený v předchozím
rozsudku NSS, že „Pravidla zadávání veřejných zakázek, zejména v případě veřejných zakázek malého
rozsahu, která nejsou téměř zákonem upravena, nelze vykládat s odhlédnutím od skutečné ekonomické
i společenské reality zadávané zakázky.“ Je to totiž právě neopakovatelná společenská a v jejím rámci
i ekonomická realita, která individualizuje konkrétní naplňování obecných kategorií práva.
Podobně ostatně procházela a prochází vývojem i judikaturní reflexe zásady transparentnosti
v závislosti na proměnách způsobů jejího narušování. V praxi zadávání VZMR to znamená,
že je nutné otázku adekvátního stupně publicity vždy individualizovat jak z hlediska účelného
vynakládání veřejných prostředků tak spravedlivosti relevantního tržního prostředí. Je zřejmé,
že výklad zásady transparentnosti při zadávání nadlimitních veřejných zakázek není z povahy věci
jednoduše bez dalšího přenositelný do podmínek zadávání VZMR už jen proto, že tu není vysoce
formalizované zadávací řízení, či jednotlivé kroky zadavatele. Otázka míry kontrolovatelnosti,
a to veřejné i zpětné, čitelnosti a vyloučení pochybností o pravých důvodech postupu zadavatele
naopak může vystupovat do popředí.
[33] Nejvyšší správní soud proto shledal námitky stěžovatele ve smyslu §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. nedůvodnými.
[34] Nad rámec stěžovatelem nyní vymezeného rozsahu přezkumu jednotlivými důvody
kasační stížnosti Nejvyšší správní soud především v zájmu hospodárnosti dalšího postupu
stěžovatele podotýká následující. Z celkového kontextu ostatních podání stěžovatele obsažených
ve spisu krajského i Nejvyššího správního soudu se do značné míry jeví zřetelným jeho postoj
ke klíčové právní otázce samotného porušení zásad podle §6 ZVZ jednáním žalobkyně,
byť se (zatím) adekvátně nepromítl do textu odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud se však s takovýmto postojem stěžovatele neztotožňuje. Doposud shromážděné
a prezentované relevantní skutkové okolnosti Nejvyšší správní soud nepovažuje za takové,
které by mohly být oporou závěru, že došlo k porušení zásad podle §6 ZVZ ze strany žalobkyně.
I když šlo o postup nestandardní (zadání bez uveřejnění, přímo společnosti, která stavěla
komunikaci, kterou bylo třeba opravit), je z okolností zachycených ve spise, jež byly opakovaně
zmíněny jako relevantní a nesporné (např. v odst. [25] tohoto rozsudku) patrné, že žalobkyně
zvolila toto řešení na základě rozumného přesvědčení, že povede ke kvalitnímu
výsledku za přiměřenou cenu. Aby tedy bylo možno vyslovit, že k porušení zásad uvedených
v §6 ZVZ došlo, musel by stěžovatel zjistit nové relevantní skutečnosti.
[35] V tomto okamžiku pochopitelně nelze předvídat nic určitého ohledně výsledku
případného dalšího soudního přezkumu, neboť jeho předmětem se může stát jedině rozhodnutí
nové, obsahující svébytnou argumentaci, jehož vydání je v pravomoci žalovaného, a to z pohledu
konkrétních námitek řádně uplatněných jeho adresátem.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. Pro stěžovatele zůstává nadále
závazný právní názor vyjádřený v předchozím rozsudku NSS.
[37] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Neúspěšný
stěžovatel je povinen uhradit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4114 Kč; soud
přiznal žalobkyni náhradu nákladů za jeden úkon právní služby dle §11 odst. 1 písm. d)
vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátní tarif (vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši 3100 Kč, náhradu
hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního tarifu) ve výši 300 Kč; vzhledem k tomu, že advokát
je plátcem DPH, zvyšuje se částka 3400 Kč o tuto daň (§14a advokátního tarifu). Uvedenou
částku je stěžovatel povinen uhradit k rukám zástupce žalobkyně do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 30. srpna 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu