ECLI:CZ:NSS:2019:2.AFS.279.2017:31
sp. zn. 2 Afs 279/2017 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Základní umělecká škola
PAMFILIA, z.s. (dříve Pamfilia, z.s.), se sídlem Lázeňská 238, Velké Losiny (dříve
Husova 461, Bludov), zastoupená JUDr. Josefem Sedláčkem, advokátem se sídlem
Starobranská 4, Šumperk, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 6, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2017,
č. j. 8 A 36/2017 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Usnesení městského soudu a jemu předcházející rozhodnutí
[1] Žalobkyně podala dne 12. 3. 2015 odvolání proti přípisu ředitele úřadu Regionální rady
regionu soudržnosti Střední Morava (dále jen „Regionální rada“) ze dne 9. 2. 2015 o nevyhovění
žádosti o poskytnutí dotace. Dne 6. 12. 2016 obdržela žalobkyně přípis žalovaného ze dne
30. 11. 2016, který byl označen jako „Vyřízení podání „Odvolání žadatele (účastníka řízení) Pamfilia o. s.
proti rozhodnutí Regionální rady regionu soudržnosti Střední Morava ze dne 9. 2. 2015 a stížnost na postup
při administraci projektu“. Žalovaný přípisem sdělil žalobkyni, že nemohl věc přezkoumat v rámci
odvolacího řízení, neboť proti sdělení není odvolání přípustné. Dle žalovaného není o žádosti
o poskytnutí dotace z finančních prostředků Regionální rady vedeno správní řízení ve smyslu
§9 správního řádu. Pokud není dotační žádosti vyhověno, není o tomto vydáno správní
rozhodnutí ve smyslu správního řádu. S tímto závěrem žalobkyně nesouhlasila, neboť dle jejího
názoru je z celkového kontextu právní úpravy patrné, že rozhodnutí o poskytnutí či neposkytnutí
dotace je rozhodnutím podle správního řádu.
[2] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 12. 7. 2017,
č. j. 8 A 36/2017 - 40, odmítl žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, jejímž
prostřednictvím se žalobkyně domáhala, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí
o odvolání žalobkyně ze dne 12. 3. 2015 proti rozhodnutí Regionální rady ze dne 9. 2. 2015,
a to do 30 dnů od právní moci rozsudku. Městský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou
dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., přičemž konstatoval, že esenciálním předpokladem soudní
ochrany proti nečinnosti správního orgánu a potažmo i přípustnosti žaloby na ochranu proti
nečinnosti je bezvýsledné vyčerpání prostředků stanovených příslušným procesním předpisem
pro řízení před správním orgánem k ochraně proti nečinnosti. Žalobkyně nicméně tento institut
nevyužila, neboť v předmětném případě nepožádala ministra pro místní rozvoj o uplatnění
opatření proti nečinnosti dle §80 správního řádu. Městský soud dále odkázal na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278,
č. 3071/2014 Sb. NSS, dle něhož je účastník řízení povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti
i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu. Ve vztahu
k důsledkům neuplatnění prostředků k ochraně proti nečinnosti městský soud odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 - 59,
č. 3409/2016 Sb. NSS. Z posléze citovaného rozsudku vyplývá, že pokud při podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu není splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředku stanoveného procesním předpisem k ochraně proti nečinnosti, jedná se o žalobu
nepřípustnou, přičemž k dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem
nelze přihlížet.
[3] Výrokem II. napadeného usnesení městský soud rozhodl, že Regionální rada není osobou
zúčastněnou na řízení, a to z důvodu, že nesplňuje žádný z předpokladů uvedených
v §34 odst. 1 s. ř. s. Podle soudu není zřejmé, že by Regionální rada mohla být dotčena
na jakémkoliv svém právu případným výrokem soudu o tom, že žalovaný byl, případně nebyl
nečinný při vyřizování odvolání žalobkyně.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) proti usnesení městského soudu podala včasnou
kasační stížnost, kterou napadla usnesení městského soudu v celém jeho rozsahu z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že v průběhu řízení předcházejícího vydání
rozhodnutí, proti němuž směřovala žaloba, neměla možnost uplatňovat opatření proti nečinnosti.
Procesní postup žalovaného totiž nasvědčoval tomu, že u něj probíhá řádné odvolací řízení.
Žalovaný si opatřoval podklady pro posouzení odvolání stěžovatelky, věc byla posuzována
v organizačních útvarech žalovaného a právní zástupce stěžovatelky byl při opakovaném
nahlížení do předmětného správního spisu žalovaného ujišťován, že odvolání je posuzováno.
Doručení přípisu žalovaného pro něj proto bylo překvapivé, neboť teprve z něho se dozvěděl,
že odvolací řízení nebude vedeno. Právní názor městského soudu, že se za této situace měla
stěžovatelka domáhat ochrany u ministra pro místní rozvoj dle §80 správního řádu, považuje
stěžovatelka za nesprávný. Podle mínění stěžovatelky není ministr ve vztahu k ministerstvu
nadřízeným správním orgánem, nýbrž pouze statutárním orgánem téhož správního orgánu.
Nadto postup dle §80 správního řádu směřuje proti liknavému postupu správního orgánu,
zatímco v posuzovaném případě je podstatou sporu právní názor žalovaného na přípustnost
odvolání podaného stěžovatelkou. Požadavek soudu na postup podle §80 správního řádu proto
stěžovatelka považuje v této věci za přepjatě formalistický.
[6] Ve vztahu k výroku II. napadeného usnesení má stěžovatelka za to, že v úvahu připadají
důvody kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Závěr městského soudu o tom,
že Regionální rada nemůže být případným výrokem soudu dotčena na žádném ze svých práv,
stěžovatelka nepovažuje za správný. Případné vyhovění žalobě by totiž mělo za následek
povinnost žalovaného provést odvolací řízení a vydat ve věci meritorní rozhodnutí, jímž by bylo
přezkoumáno právě rozhodnutí Regionální rady, proti kterému odvolání stěžovatelky směřovalo.
Z výše uvedených důvodů ostatně stěžovatelka označila Regionální radu za osobu zúčastněnou
na řízení.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně poukázal na povahu sdělení
o nevyhovění žádosti o poskytnutí dotace. Zákonem č. 24/2015 Sb. došlo k novelizaci zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), přičemž novela upravila
mj. pravidla pro poskytování dotací z Rozpočtu rad regionů soudržnosti. Dle mínění žalovaného
bylo možné komparativně vycházet z novelizované právní úpravy, která v §10a odst. 4 zákona
o rozpočtových pravidlech zavedla postup v případě nevyhovění žádosti, kdy je žadatel
o nevyhovění žádosti informován formou sdělení. Přestože se nejedná o rozhodnutí ve smyslu
§67 správního řádu, je sdělení nutno považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu podle
§65 s. ř. s. V takovém případě nelze využít institut odvolání dle správního řádu, nýbrž žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu v souladu s §65 a násl. s. ř. s. Jestliže se stěžovatelka
prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti domáhá revize rozhodnutí Regionální rady,
není dle žalovaného tento postup možný. K nevyčerpání prostředků k ochraně před nečinností
žalovaný uvedl, že tento požadavek nezpochybňuje, avšak dle jeho mínění měl městský soud
žalobu odmítnout jako nepřípustnou z důvodu neexistence řádného opravného prostředku,
tedy odvolání proti předmětnému rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a stěžovatelkou
uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda kasační stížností napadené usnesení městského soudu
netrpí vadami, k nimž by měl v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti,
a dospěl k závěru, že takovými vadami netrpí.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Ze správních spisů vyplynuly následující skutečnosti. Rozhodnutím výboru Regionální
rady ze dne 12. 2. 2014, usnesením č. 159/VRR13/14, byla schválena projektová žádost
stěžovatelky „(Ne)muzeum aneb Cesta k pokladu“, registrační číslo CZ.1.12/3.2.00/47.02238,
k dopracování před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace z Regionálního operačního
programu Střední Morava. Přípisem úřadu Regionální rady ze dne 19. 2. 2014 byla stěžovatelka
vyzvána k předložení dokumentů nezbytných pro úspěšné dopracování projektové žádosti
v rámci Etapy 2 – dopracování projektu. Následně byl stěžovatelce doručen přípis ředitele úřadu
Regionální rady ze dne 9. 2. 2015, z něhož vyplývá, že předmětný projekt nebyl schválen
k financování z důvodu nesplnění všech podmínek, konkrétně nesplnění kritéria dostatečné
ekonomiky žadatelky. Dalším důvodem bylo vysoké riziko zneužití dotace související s nálezem
Nejvyššího kontrolního úřadu, v němž v rámci kontrol jiných projektů v době udržitelnosti
Nejvyšší kontrolní úřad poukázal na riziko změny účelu nebo cíle projektu, resp. žadatelkou
plánované jiné využití objektu, než jak je deklarováno v žádosti.
[11] Proti přípisu podala stěžovatelka odvolání ze dne 12. 3. 2015, v němž namítala,
že jej považuje za nezákonný, neboť je odůvodněn nepravdivými skutečnostmi a byl vydán
ve vadně vedeném řízení. Žalovaný postoupil odvolání stěžovatelky Ministerstvu financí
k vyřízení, to však postoupilo odvolání zpět, neboť v daném případě se jednalo o administraci
žádosti o poskytnutí dotace, tzn. fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace,
a proto se nejednalo o návrh na zahájení sporného řízení dle §141 správního řádu ve spojení
s §10b zákona o rozpočtových pravidlech. Řízení pokračovalo u žalovaného, přičemž
stěžovatelka se opakovaně na stav řízení dotazovala u úředních osob, které se dle zjištění
stěžovatelky podílely na řešení předmětné věci (např. e-mail zástupce stěžovatelky ze dne
12. 10. 2015 a jeho žádosti o sdělení stavu odvolacího řízení ze dne 14. 1. 2016 a 15. 2. 2016).
[12] Žalovaný vydal dne 30. 11. 2016 přípis označený jako „Vyřízení podání „Odvolání žadatele
(účastníka řízení) Pamfilia o. s. proti rozhodnutí Regionální rady regionu soudržnosti Střední Morava ze dne
9. 2. 2015 a stížnost na postup při administraci projektu“. Tímto přípisem žalovaný sdělil stěžovatelce,
že nemohl věc přezkoumat v rámci odvolacího řízení, neboť proti sdělení není odvolání
přípustné. O poskytnutí dotace z finančních prostředků Regionální rady není vedeno správní
řízení ve smyslu §9 správního řádu, jelikož dotace se ve smyslu §10a odst. 3 a 5 zákona
o rozpočtových pravidlech poskytují výhradně formou veřejnoprávní smlouvy. Pokud žádosti
není vyhověno, není vydáno správní rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu, nýbrž žadatel
je o nevyhovění žádosti pouze vyrozuměn formou sdělení dle části IV. správního řádu ve spojení
s §10a odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Proti sdělení dle části IV. správního řádu není
žádný opravný prostředek přípustný, tudíž žalovaný nemohl o odvolání stěžovatelky vést
odvolací řízení, a to ani za účelem jeho zamítnutí pro nepřípustnost.
[13] Ke kasační námitce stěžovatelky spočívající v tvrzení, že procesní postup
dle §80 správního řádu nelze v dané věci považovat za vhodný prostředek k její ochraně proti
předmětné nečinnosti žalovaného, uvádí Nejvyšší správní soud následující. Za předpokladu,
že žalovaný považoval odvolání stěžovatelky za nepřípustné, měl v souladu s §92 odst. 1 větou
první správního řádu vydat zamítavé rozhodnutí. Správní orgán je povinen vydat rozhodnutí
o odvolání i v případě, že odvolání vyhodnotí jako nepřípustné. Jestliže správní orgán vyřídí
nepřípustné odvolání pouhým formálním přípisem, jedná se o nečinnost ve smyslu
§80 správního řádu a §79 s. ř. s. ( srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122). V nyní řešené věci žalovaný rozhodl pouhým přípisem, jímž
uvedl, že nemohl přistoupit k přezkoumání věci v rámci odvolacího řízení, neboť proti sdělení
není odvolání přípustné. Tento postup měl za následek nečinnost žalovaného ve smyslu nevydání
rozhodnutí o zamítnutí odvolání, proti níž se však stěžovatelka měla bránit prostředky ochrany
před nečinností v souladu s §80 správního řádu.
[14] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl ve svém usnesení ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, č. 3071/2014 Sb. NSS, k závěru, že „(ú)častník řízení je povinen vyčerpat
prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu z roku 2004 před podáním žaloby podle
§79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.“ V citovaném
usnesení Nejvyšší správní soud dále uvádí, že je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků
ochrany před nečinností dle §80 správního řádu vždy, a to i když je nečinným ústřední správní
úřad nebo jeho vedoucí. Aktivaci ochrany dle §80 odst. 4 správního řádu nelze pokládat pouze
za zdržení na cestě k soudní ochraně, ale za prostředek, který může reálně vést k odstranění
nečinnosti, o níž vedoucí ústředního správního úřadu (v tomto případě ministr pro místní rozvoj)
dosud nemusel mít informace. Vyčerpání prostředků ochrany poskytnutých §80 správního řádu
proto lze označit za racionální, nikoliv šikanózní nebo přepjatě formalistickou podmínku
pro přístup k soudu. Výše uvedené plně koresponduje se zásadou subsidiarity soudního
přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. Soudní přezkum je koncipován jako
následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv, který nemůže nahrazovat prostředky
určené k ochraně práv v rámci správního řízení. Účastník správního řízení proto musí zásadně
vyčerpat veškeré dostupné prostředky k ochraně svých práv, a teprve po jejich marném vyčerpání
se domáhat soudní ochrany (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, č. 672/2005 Sb. NSS).
[15] Argumentaci, že prostředek na ochranu nečinnosti nemohla stěžovatelka využít, jelikož
postup žalovaného nasvědčoval tomu, že u něj probíhá řádné odvolací řízení, nelze přijmout.
Stěžovatelka učinila vůči žalovanému úkon, který mínila jako odvolání a který také podle svého
obsahu odvoláním byl. O odvolání, ať již je přípustné nebo nikoli, je třeba rozhodnout
způsobem, který stanoví zákon (viz již zmíněné ustanovení §92 odst. 1 věty první správního
řádu). Dokud nebylo o odvolání rozhodnuto, nebyl vyčerpán předmět jím zahájeného odvolacího
řízení, takže správní orgán, jenž o něm má rozhodnout, se může nacházet ve stavu nezákonné
nečinnosti ve smyslu §79 a násl. s. ř. s. Proti takovéto případné nečinnosti musí být možno
poskytnout soudní ochranu. Tu je však namístě začít poskytovat v řízení o nečinnostní žalobě
až tehdy, kdy selžou dostupné prostředky nápravy „uvnitř“ systému veřejné správy, v daném
případě ochrana proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu. Smyslem jak ochrany
před nečinností podle správního řádu, tak nečinnostní žaloby podle soudního řádu správního
je donutit správní orgány jednoznačně a soudně přezkoumatelným způsobem (na základě žaloby
podle §65 a násl. s. ř. s.) vyjevit svůj právní názor na přípustnost a případnou důvodnost
odvolání. Stěžovatelka tedy měla nejprve „vymáhat“ vydání rozhodnutí o odvolání, ať již by bylo
jakéhokoli obsahu, na veřejné správě postupem podle §80 odst. 3 správního řádu, a teprve,
až by i to selhalo, obrátit se na soud.
[16] Teprve poté, co by bylo zjištěno, že stěžovatelka využila prostředky, které správní řád
stanoví k jí ochraně proti nečinnosti správního orgánu (§79 odst. s. ř. s.), bylo by namístě
zkoumat další procesní podmínky pro věcné projednání žaloby, zejména její včasnost (obdobně
ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006 – 100, č. 2276/2011 Sb.; ve vztahu k zásahové žalobě
viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb., body 60 až 69 – na použitelnosti těchto právních
závěrů uvedeného rozsudku rozšířeného senátu nemění nic ani skutečnost, že kvůli shledání
prostiústavnosti jiných právních závěrů, než na které je nyní odkazováno, byl zrušen nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18).
[17] Druhou kasační námitkou stěžovatelka brojila proti výroku II. napadeného rozsudku,
jímž městský soud rozhodl, že Regionální rada není osobou zúčastněnou na řízení. Podle mínění
stěžovatelky by případné vyhovění žalobě ve svém důsledku vedlo k vydání meritorního
rozhodnutí o odvolání, jímž by bylo přezkoumáno rozhodnutí Regionální rady, z čehož
stěžovatelka dovozuje dotčení práv a povinností Regionální rady ve smyslu §34 odst. 1 s. ř. s.
[18] Nejvyšší správní soud se k otázce postavení správního orgánu prvního stupně jakožto
osoby zúčastněné na řízení vyjádřil např. v usnesení ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4 As 77/2013 - 25,
č. 3450/2013 Sb. NSS, a to v tom smyslu, že prvostupňový správní orgán nemůže být osobou
zúčastněnou na řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Osobou
zúčastněnou na řízení ve smyslu §34 s. ř. s. je osoba přímo dotčená na svých právech
a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí, nikoliv správní orgán, který ve věci rozhodoval
v prvním stupni. Regionální rada je v souladu s §16 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře
regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, právnickou osobou, která vykonává
působnost v oblasti veřejné správy. V nyní řešené věci Regionální rada prostřednictvím svých
orgánů vystupovala v pozici správního orgánu, který ve správním řízení vydal prvostupňové
rozhodnutí. Jednalo se tudíž o výkon veřejné správy, nikoliv o výkon veřejných subjektivních
práv a povinností dané právnické osoby. Za těchto podmínek §34 s. ř. s. Regionální radě
postavení osoby zúčastněné na řízení nepřiznává.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud uzavírá, že se neztotožňuje s námitkami stěžovatelky, z výše
uvedených důvodů považuje kasační stížnost za nedůvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1
in fine s. ř. s. zamítl.
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, (n)estanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka
v řízení úspěch neměla, proto jí právo na náhradu nákladu nenáleží. Žalovanému žádné náklady
s tímto řízením nad rámec běžné činnosti nevznikly, a Nejvyšší správní soud proto rozhodl,
že žalovanému, který by jako procesně úspěšný účastník řízení o kasační stížnosti nárok
na náhradu nákladů tohoto řízení zásadně měl, se tato náhrada nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu