ECLI:CZ:NSS:2019:2.AFS.376.2017:33
sp. zn. 2 Afs 376/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Statutární město Ústí
nad Labem, se sídlem Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Ministerstvo
financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 2. 2015, č. j. MF-23820/2014/12, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu Ústí nad Labem ze dne 25. 10. 2017, č. j. 15 Af 23/2015 - 89,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Krajský soud shora označeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného uvedené
v záhlaví a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce
a potvrzen platební výměr Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále
jen „správce odvodu“) ze dne 17. 12. 2013, č. 32/2013, č. j. RRSZ 13520/2013. Tímto platebním
výměrem správce odvodu podle §22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů, ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla“), a podle
daňového řádu vyměřil žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně u projektu
reg. č. CZ.1.09/1.1.00/15.00582 s názvem „Sektorové centrum – demolice“ ve výši 709 302 Kč.
Pro účely řízení o kasační stížnosti je podstatné, že žalobce jako zadavatel ve výzvě ze dne
26. 6. 2009 k podání nabídky na realizaci podlimitní veřejné zakázky, jež měla být hrazena z výše
uvedeného projektu, stanovil uchazečům povinnost předložit tzv. „Prohlášení o bezdlužnosti vůči
zadavateli“. Správci daně v tom shledali pochybení. V případě podlimitních a nadlimitních
veřejných zakázek veřejného zadavatele jsou podle jejich názoru základní kvalifikační předpoklady
zákonem o veřejných zakázkách stanoveny taxativně a finanční závazky vůči zadavateli nejsou
obsahem základních kvalifikačních předpokladů ani žádného z ostatních kvalifikačních
předpokladů; proto by mohlo být stanovení takových kvalifikačních předpokladů u veřejné zakázky
malého rozsahu chápáno jako porušení zásady zákazu diskriminace a takovýto postup by mohl mít
podstatný vliv na výběr nejvhodnější zakázky.
[2] Krajský soud se neztotožnil se žalovaným v posouzení této právní otázky. Podle krajského
soudu u veřejných zakázek malého rozsahu lze stanovit nejrůznější vstupní podmínky pro uchazeče,
neporušují-li se tím zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace (§6 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách; dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Není tedy obecně
vzato zakázáno uplatnění požadavku na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti vůči
zadavateli a jemu podřízeným subjektům. Pokud je tento požadavek zřetelně uveden v zadávací
dokumentaci a týká se všech uchazečů, resp. potenciálních dodavatelů, jako tomu bylo
v projednávané věci, nemůže podle krajského soudu znamenat porušení zásady transparentnosti
ani zásady rovného zacházení.
[3] Krajský soud rovněž neshledal, že by uvedeným požadavkem byl v konkrétním případě
porušen zákaz diskriminace tím, že by některý potenciální dodavatel byl vyloučen z možnosti
se ucházet o účast na veřejné zakázce z důvodu nepřiměřeně nastavených požadavků. Přitakal tomu,
že žalobce nechtěl zadávat veřejnou zakázku někomu, s kým nemá vyrovnané účty, a proto mezi
kvalifikační předpoklady, v daném případě neomezené taxativním zákonným výčtem, zahrnul
i prohlášení o bezdlužnosti. Podle krajského soudu záleželo výlučně a jen na každém jednotlivém
dodavateli, zda se rozhodne pro účast na dané veřejné zakázce a zda vyhotoví požadované čestné
prohlášení o bezdlužnosti vůči žalobci a jím zřízeným příspěvkovým organizacím, či nikoli.
Požadavek bezdlužnosti byl všem znám a byl objektivně splnitelný, tudíž nelze hovořit o tom,
že by jím žalobce zúžil okruh potenciálních zájemců.
[4] Argumentace žalovaného ve prospěch nepřípustnosti požadavku bezdlužnosti vůči žalobci
a jím zřízeným příspěvkovým organizacím rozhodovací praxí Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže z oblasti nadlimitních veřejných zakázek je podle krajského soudu nepřípadná. Pravidla
pro podlimitní zakázky jsou volnější, omezená pouze požadavky §6 zákona o veřejných zakázkách,
a ty byly dodrženy.
II. Kasační stížnost žalovaného
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) proti tomuto rozsudku podal v zákonné lhůtě kasační
stížnost opřenou o §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Jádrem jeho argumentace je názor opřený o rozhodovací praxi Úřadu na ochranu
hospodářské soutěže (konkrétně rozhodnutí tohoto úřadu
č. j. ÚOHS-S149/2008/VZ-13309/2008/540/PV ze dne 4. 8. 2008 a rozhodnutí předsedy úřadu
č. j. ÚOHS-R136/2014/VZ-7215/2015/321/Oho ze dne 11. 4. 2014) v oblasti nadlimitních
zakázek, který je podle stěžovatele přenositelný i na zakázky podlimitní. Stěžovatel poukázal
zejména na to, že bezdlužnost dodavatele vůči zadavateli se žádným způsobem nevztahuje
k předmětu veřejné zakázky a ani nemá žádnou vypovídající hodnotu. Lze si představit situaci,
kdy dodavatel, který by splnil tento požadavek, může být z důvodu jakéhokoliv jiného zadlužení
v mnohem horší ekonomické situaci, než ten, který by tento požadavek nesplňoval, avšak by neměl
žádný jiný finanční závazek. Tato forma dluhu je pouhým vyjádřením vztahu mezi zadavatelem
a dodavatelem a nemá žádný vztah k ekonomické schopnosti dodavatele plnit předmět dané
zakázky. Požadavek bezdlužnosti vůči zadavateli a jím zřízeným příspěvkovým organizacím je svou
podstatou obdobný jako požadavek na neexistenci nedoplatků vůči státu, avšak jeho obsah
je jiný - dluh vůči státu vzniklý v souvislosti s porušováním zákonem stanovených povinností
je a priori vnímán jako nezákonné jednání, ovšem dluh vůči subjektu vzniklý na základě smluvního
vztahu je pouze obchodním závazkem, jehož existenci nelze dávat do souvislosti se schopností
uchazeče plnit předmět nového smluvního závazku. Dluh dodavatele vůči zadavateli vykazuje znaky
pouze jakýchsi referencí (vzájemného vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem), nikoliv však znak
objektivní ekonomické a finanční schopnosti dodavatele realizovat požadované plnění dané
zakázky.
[7] Dále stěžovatel poukázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 31 Af 6/2014 – 49, který zaujal v zásadě podobný právní názor jako Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže a přidal i další argumenty. Podle soudu by aprobace požadavku bezdlužnosti
vůči zadavateli mohla vést k vytváření umělých soukromoprávních sporů o dlužnou částku (třeba
i jen v marginální výši) ze strany zadavatele vůči možnému („nepohodlnému“) uchazeči s cílem
vyloučit jej z dalších veřejných zakázek vypsaných zadavatelem.
[8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti; ztotožnil se s právním názorem krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti. Kasační stížnost není
důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se požadavkem bezdlužnosti při zadání podlimitní veřejné zakázky
zabýval v podobných skutkových souvislostech a ve sporu mezi týmiž účastníky již v rozsudku
ze dne 29. 5. 2018, č. j. 2 Afs 375/2017 – 30. Jeho právní závěry jsou použitelné i v nyní
projednávaném případě:
[21] V dané věci se jedná o právní posouzení otázky, zda se žalobce v rámci zadávacího řízení dopustil diskriminace
blíže neurčeného okruhu potenciálních dodavatelů tím, že požadoval v rámci veřejné zakázky malého rozsahu
předložit prohlášení o bezdlužnosti (tj. neexistenci dluhu po splatnosti) vůči žalobci a jím zřízeným příspěvkovým
organizacím.
[22] Při výkladu §6 ZVZ je třeba respektovat objektivní smysl a účel tohoto ustanovení, plynoucí z jeho
jazykového vyjádření, úmysl historického zákonodárce i celkový smysl a účel ZVZ jakožto komplexní právní úpravy
zadávání veřejných zakázek. Smyslem a účelem ZVZ, vyjádřeným v obecné rovině právě ve zmíněném §6, je docílit
toho, že veřejné prostředky budou vynakládány účelně a hospodárně. Postupy podle ZVZ mají sloužit k naplňování
tohoto účelu zejména tím, že okruh možných uchazečů o zakázky hrazené z veřejných prostředků bude co možná
nejširší, aby dostatečně působil účinek konkurence, avšak zároveň může být na základě férových kritérií omezen
za účelem přiměřené ochrany ekonomických zájmů zadavatele (typicky za účelem předejití zadání zakázky uchazeči,
u něhož je patrné významnější riziko ekonomické nestability, která by mohla zadavateli působit obtíže spojené
s případnými problémy s plněním zakázky ekonomicky nestabilním uchazečem).
[23] Ve světle výše uvedeného je nutno vnímat ustanovení §53 odst. 1 písm. f), g) a h), resp. d) či e) ZVZ jako
pravidla umožňující zadavateli požadovat po uchazečích doložení, že nemají relevantní problémy s plněním svých
závazků, ať již vůči veřejné moci nebo vůči jiným věřitelům.
[24] Je tedy logické, že obecně vzato nelze ani zadavateli na plnění veřejné zakázky malého rozsahu, tedy
zadavateli, na něhož se §53 ZVZ nevztahuje a vztahuje se na něho jen povinnost dodržet zásady uvedené
v §6 ZVZ (viz §18 odst. 3 ZVZ), bránit v tom, aby po uchazečích požadoval doložení bezdlužnosti i vůči němu
samotnému. Zadavatel tím může a obecně vzato má docílit, že vybere jen takového uchazeče, který bude s vysokou
pravděpodobností schopen dostát svým závazkům, a s nímž tedy nebude mít problémy při uskutečňování zakázky.
Je třeba v určitém smyslu souhlasit s názorem vysloveným ve shora zmíněném rozsudku Krajského soudu v Brně
[pozn. Nejvyššího správního soudu: míněn rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 31 Af 6/2014 – 49], že samotná bezdlužnost vůči zadavateli zdaleka nemusí poskytnout dostatečně
důkladnou informaci o ekonomickém zdraví uchazeče. Proto je žádoucí, aby, pokud zadavatel na plnění veřejné
zakázky malého rozsahu kritérium bezdlužnosti uchazeče vůči samotnému zadavateli svých podmínek včlení,
je zkombinoval s dalšími podobnými kritérii, jež ve svém celku poskytnou ucelenější obraz o ekonomickém zdraví
uchazeče.
[25] Na druhé straně však striktně a formalisticky pojímaná podmínka bezdlužnosti může vést k narušení
požadavku, aby okruh uchazečů o zakázky hrazené z veřejných prostředků byl pokud možno co nejširší, a tedy
bránit účinkům konkurence, které by za normálních okolností měly přispět k tomu, že veřejné prostředky budou
vynaloženy nejefektivnějším dosažitelným způsobem. Proto je třeba k situacím, kdy zadavatel na plnění veřejné
zakázky malého rozsahu kritérium bezdlužnosti uchazeče vůči zadavateli samotnému použije, přistupovat obezřetně.
V souladu s §6 ZVZ tedy bude stanovení podmínek bezdlužnosti uchazeče vůči zadavateli samotnému takovým
způsobem, který zaručí, že nebudou předem ze soutěže vyloučeni uchazeči s irelevantními závazky vůči zadavateli
(typicky závazky zcela bagatelního rozsahu, jež ničeho nevypovídají o ekonomické situaci či obchodní serióznosti
uchazeče). Samozřejmostí pak je, že samotný zadavatel nesmí stanovení tohoto kritéria žádným způsobem zneužívat,
zejména nesmí vést s potenciálním uchazečem účelový spor o údajnou pohledávku za uchazečem („spor pro spor“), aby
jej tím z možnosti ucházet se o zakázku vyloučil.
[26] V nyní projednávaném případě sice kritérium zvolené zadavatelem neumožňovalo při striktním výkladu
„vpustit“ do soutěže uchazeče s bagatelním dluhem vůči zadavateli, nicméně z dosavadních zjištění žalovaného
neplyne, že by stanovení této podmínky za konkrétních okolností veřejné zakázky vypsané žalobcem mohlo vést
k porušení zásad transparence.
[27] Právní názor krajského soudu je proto třeba zkorigovat v tom smyslu, že o porušení zásady transparence lze
podle konkrétních okolností případu uvažovat, stanoví-li zadavatel jako jednu z podmínek pro uchazeče povinnost
předložit prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli. V nyní projednávané věci však zatím není patrné, že by tato
povinnost měla diskriminační důsledky, a proto je výrok krajského soudu, kterým bylo rozhodnutí stěžovatele
(žalovaného) zrušeno, správný. Nejvyšší správní soud tedy pouze korigoval právní názor krajského soudu, aniž
by bylo důvodu jeho rozsudek rušit.“
[12] I v nyní projednávaném případě tedy platí, že obecně u podlimitní zakázky nic nebrání
zadavateli v tom, aby po potenciálních dodavatelích požadoval doložení bezdlužnosti i vůči
zadavateli. Nesmí však jít o požadavek, který by v konkrétních souvislostech působil jako
vylučovací kritérium vůči uchazeči, jenž je obecně v dobré ekonomické kondici.
[13] Rozlišovat „veřejnoprávní“ a „soukromoprávní“ bezdlužnost pak není důvodné, neboť dluh
vůči veřejnoprávní entitě vzešlý z vrchnostenského rozhodnutí může být opřen o stejně sporný
právní názor a stejně nejasné skutkové důvody jako dluh opřený o soukromoprávní smluvní vztah.
Stejně tak ale mohou dluhy obojího druhu být naopak zcela jasné a nesporné. Pro účely veřejných
zakázek je stav závazků potenciálních dodavatelů vůči veřejnoprávním entitám, zadavatelům
či jiným osobám podstatný kvůli tomu, jak ovlivňuje solventnost dodavatele a co naznačuje ohledně
jeho platební morálky a celkové serióznosti. Speciálně ve vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem
pak může být legitimním zájmem zadavatele uzavřít smluvní vztah na plnění podlimitní zakázky
jen s takovým dodavatelem, s nímž nemá v jiných vztazích „nevyřízené účty“, které by mohly zatížit
i vztah týkající se dané podlimitní zakázky. Podstatné vždy bude pečlivě zvažovat, zda v konkrétním
případě byla podmínka bezdlužnosti stanovena z racionálních důvodů, pokud možno s určitými
výjimkami pro specifické situace (absence výjimek v zadávacích podmínkách však nemusí nutně
znamenat jejich nezákonnost) a zda nebyla jejím skrytým účelem neférová diskvalifikace určitých
potenciálních dodavatelů.
[14] Ani v nyní projednávaném případě nebylo patrné, že by požadavek bezdlužnosti vůči
zadavateli a jeho příspěvkovým organizacím vedl k vyloučení uchazeče, který by jinak byl v dobré
ekonomické kondici a byl schopen zakázku uskutečnit.
[15] Krajský soud posoudil i nyní projednávanou věc v základu v souladu se zákonem. Stejně
jako ve věci sp. zn. 2 Afs 375/2017 bylo možno dílčí nesprávnosti jeho závěrů bylo korigovat
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění. Jím je stěžovatel vázán
v tom rozsahu, v němž mění či upřesňuje závazný právní názor krajského soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Kasační stížnost stěžovatele byla nedůvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody
pro jeho nařízení.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. Jejich náhrada by příslušela procesně úspěšnému žalobci. Tomu však žádné
takové náklady nevznikly, proto nebylo důvodu je přiznávat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. listopadu 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu