ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.217.2019:65
sp. zn. 2 As 217/2019 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Ing. J. T., zast.
JUDr. Kateřinou Tomkovou, advokátkou se sídlem Biskoupky 33, Ivančice, proti žalované:
Česká advokátní komora, se sídlem Národní tř. 118/16, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 4. 7. 2019, č. j. 3 A 72/2019 - 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce
domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalované spočívajícím ve zveřejnění pohybů
na účtech advokátní úschovy, které má žalobce a právnické osoby, jejichž jménem žalobce jedná,
zřízeny u advokátky JUDr. Kateřiny Tomkové.
[2] Žalobce blíže uvedl, že podáním ze dne 13. 10. 2018 žalovanou vyzval, aby protokolárně
zlikvidovala veškeré důvěrné informace o účtech advokátní úschovy JUDr. Kateřiny Tomkové
a toto následně písemně potvrdila. Žalovaná dne 30. 10. 2018 potvrdila přijetí stížnosti,
avšak přes další četná doplnění stížnosti ve věci nic neučinila. Namísto požadované ochrany
důvěrnosti vztahu mezi klientem a advokátem podala osoba k tomu z pohledu žalobce
neoprávněná kárnou žalobu na advokátku JUDr. Kateřinu Tomkovou, v níž podrobně rozebrala
pohyby na účtech advokátní úschovy, konkrétně skutečnosti, že si žalobce nechává na tento účet
zasílat starobní důchod.
[3] Městský soud žalobu zamítl, neboť nebyly splněny podmínky pro přiznání ochrany
před nezákonným zásahem dle §82 s. ř. s. Zveřejnění pohybů na účtech se podle soudu
týkalo přímo advokátních úschov advokátky JUDr. Kateřiny Tomkové, nikoliv žalobce.
Byť se zveřejněné informace týkaly částečně i samotného žalobce, nelze jejich zveřejnění
a případné užití v kárném řízení vedeném s JUDr. Kateřinou Tomkovou považovat za úkon
správního orgánu, v jehož důsledku by bylo zasaženo přímo proti osobě žalobce, potažmo
aby byl zásah zaměřený přímo proti němu. Dopad do žalobcovy sféry je nanejvýš nepřímým
důsledkem jednání žalobce samotného, který vyrozuměl správní orgán zasílající mu starobní
důchod, že mu peněžní prostředky má zasílat právě na účet advokátní úschovy JUDr. Kateřiny
Tomkové.
[4] Dále nelze tvrdit, že žalobce byl zkrácen (nebo by mohl být zkrácen) na svých právech.
Městský soud zdůraznil, že v souladu s §14 odst. 2 advokátního kárného řádu je kárné řízení
neveřejné. Totéž lze konstatovat i o správním spisu, který je veden v této věci, do něhož
mají přístup pouze účastníci řízení, případně osoby, jež prokážou právní zájem na nahlížení
do něj (§38 odst. 1 a 2 správního řádu). Nelze tak hovořit o újmě (ani potenciální) na právech
žalobce, tím méně pak o újmě přímé. Žalobce nadto ani nekonkretizuje, jakým způsobem a jakou
intenzitou by mělo k vážnému ohrožení jeho práv dojít.
[5] Konečně nelze užití předmětných informací považovat za rozporné se zákonem. Kárné
řízení probíhá plně v souladu se zákonem o advokacii a s advokátním kárným řádem, předpisy,
jež toto řízení a provádění důkazů během něj získaných upravují, a žalovaná podle nich v daném
řízení postupuje. Městský soud pouze pro úplnost dodal, že vyhověním žalobě by se dopustil
značného zásahu do rozhodovací pravomoci žalované a znemožnil by tak řádné provedení
kárného řízení.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalované
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Stěžovatel současně s podáním kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud
předběžným opatřením uložil žalované, aby se do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti
zdržela toho, aby při svém jakémkoliv právním jednání využívala informace o pohybech
na účtech advokátní úschovy JUDr. Kateřiny Tomkové a nepoužívala je ani jako důkazy
v jakýchkoliv řízeních bez výslovného souhlasu klientů, kteří mají své prostředky na těchto účtech
uloženy. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 13. 8. 2019, č. j. 2 As 217/2019 - 33, návrh
stěžovatele na vydání předběžného opatření zamítl.
[8] Stěžovatel zopakoval argumenty, které uvedl v žalobě. Má za to, že již v žalobě zcela jasně
prokázal, jakým způsobem a jakou intenzitou zasáhla žalovaná do jeho ústavně zaručeného
práva (čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Neveřejnost kárného řízení
nemůže dle stěžovatele nic změnit na nezákonnosti zásahu. Postup žalované zasahuje do osobní
i majetkové sféry stěžovatele vymezené jeho výslovnou vůlí jako klienta neseznamovat nikoho
s pohyby jeho finančních prostředků na účtu advokátní úschovy.
[9] Stěžovatel doplnil kasační stížnost o vyrozumění o zahájení exekuce a příkazy k úhradě
nákladů exekuce ve prospěch oprávněné JUDr. Kateřiny Tomkové vůči žalované, které měly
osvědčit, že žalovaná jako osoba povinná nemůže vést objektivní a nezaujaté kárné řízení
s oprávněnou, která je v postavení kárně obviněné.
[10] Stěžovatel opětovně podal návrh na vydání předběžného opatření, ke kterému přiložil
článek L. Trojana Advokátní mlčenlivost – nový útok, publikovaný dne 15. 10. 2019 na webových
stránkách advokatnidenik.cz, který měl dokládat, že stěžovateli byla zveřejněním pohybů
na účtech advokátní úschovy způsobena zřejmá újma trvajícím zásahem do jeho osobní sféry.
[11] Posléze doplnil stěžovatel svou kasační stížnost o nález Ústavního soudu ze dne
22. 10. 2019, sp. zn. III. ÚS 702/17, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu
soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy na zrušení §14 odst. 2 advokátního kárného řádu,
neboť není v souladu s ústavním pořádkem, aby osoby, o jejichž právech je rozhodováno de facto
ve správním řízení trestním v režimu vedeném dle podzákonného procesního předpisu
(advokátního kárného řádu), požívaly méně ochrany než osoby, o jejichž právech je rozhodováno
v trestním řízení podle trestního řádu, případně, aby sám posoudil soulad této podzákonné právní
normy se zákonem nebo mezinárodní smlouvou.
[12] Z těchto důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalovaná se ztotožnila se závěrem městského soudu. Doplnila, že v mezidobí rozhodl
Ústavní soud o stížnosti stěžovatele proti usnesení městského soudu ze dne 23. 5. 2019,
č. j. 3 A 72/2019 - 86, kterým zamítl návrh stěžovatele na vydání předběžného opatření. Ústavní
soud usnesením ze dne 23. 7. 2019, sp. zn. II. 2127/19, ústavní stížnost odmítl.
[14] Na závěr uvedla, že stěžovatelem požadovaná likvidace záznamů o pohybech na účtech
advokátní úschovy JUDr. Kateřiny Tomkové souvisejících s jeho osobou by znamenala
v konkrétní kárné věci jmenované advokátky, že by nemohly být provedeny jako důkaz.
Ochrana kárně obviněné advokátky je přitom zajištěna nejen dvojinstančností kárného řízení,
ale i tím, že proti konečnému rozhodnutí v kárném řízení vedeném žalovanou lze brojit správní
žalobou.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Rozsudek městského soudu je přezkoumatelný. Je z něj zcela zřejmé, jakými úvahami
byl při posouzení věci soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
[18] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu
nebo určení toho, že byl zásah nezákonný.
[19] Není pochyb, že „držení záznamů o pohybech na účtech advokátní úschovy a jejich
případné užití v kárném řízení žalovanou jako důkazního prostředku“ je zásahem (v širším
smyslu) podle §82 s. ř. s. Jde o jednání veřejné moci, a sice příslušných orgánů České advokátní
komory vystupujících zde jako vykonavatel veřejné moci. Tyto orgány mají pravomoc
kontrolovat a případně disciplinárně postihovat určité osoby. Jejich osobní působnost se vztahuje
na osoby podřízené jejich dohledu, zejména advokáty, k nimž patří i JUDr. Kateřina Tomková.
Součástí kontrolní či disciplinární pravomoci uvedených orgánů je i pravomoc získat a držet
nosiče informací o činnosti advokáta, vůči němuž je vykonávána kontrolní nebo disciplinární
pravomoc. Pravomoc tyto nosiče informací držet a informace z nich využívat je nezbytná k tomu,
aby vůbec mohl být dohled účinně uplatňován, neboť právě na základě informací takto získaných
si kontrolní orgán učiní úsudek o tom, zda kontrolovaný advokát postupoval v souladu
s objektivním právem, a pokud ne, rozhodne disciplinární orgán o případném disciplinárním
postihu.
[20] Držení nosičů informací je „zásahem“ v užším smyslu (nejde o „pokyn“ či „donucení“),
neboť spočívá ve faktickém vykonávání moci nad uvedeným nosičem informace.
Převažuje v něm složka udržování určitého faktického stavu (setrvání nosičů informací
v moci kontrolujícího či disciplinárního orgánu a jejich nevydání třetím osobám, čítaje
v to kontrolovaného i toho, jehož se informace týkají, v nynějším případě tedy stěžovatele).
Smyslem a účelem udržení daného faktického stavu je zachování možnosti příslušného
orgánu z nosičů informací tyto informace čerpat pro účely kontroly nebo rozhodování
s tím souvisejícího.
[21] Z negativního úhlu pohledu jde o jednání veřejné moci, jež není „rozhodnutím“, tj. aktem
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a to zejména proto, že postrádá formu rozhodnutí. Žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu totiž chrání proti aktům majícím obecně povahu
individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního
práva (ať již vydávaného podle správního řádu, daňového řádu či jakéhokoli jiného zvláštního
zákona); viz k tomu usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98,
č. 2206/2011 Sb. NSS, zejména bod 19, viz též body 20, 22 a 23.
[22] Stejně tak není pochyb o tom, že zásah spočívající v tom, že kontrolující orgán nahlédne
do údajů o účtech advokátních úschov týkajících se určité osoby, je zaměřen přímo na tuto
osobu, a ne pouze na kontrolovaného advokáta. Je tomu tak proto, že kontrolující orgán se takto
bez potřeby souhlasu dotyčné osoby dozví o ní informace osobní povahy, které taková osoba
zpravidla nesdílí s cizími lidmi a má zájem o uchování jejich důvěrnosti. V tomto ohledu je nutno
korigovat právní názor městského soudu.
[23] Podstatné však je, že zásah žalované nebyl nezákonný. Stěžovatel spatřuje nezákonnost
ve zveřejnění pohybů na účtech advokátní úschovy, kam si nechává zasílat starobní důchod.
[24] V první řadě nelze vůbec hovořit o zveřejnění, nýbrž o tom, že důvěrné informace
o stěžovateli se dostanou ze sféry, kam se dostaly s jeho souhlasem, i do sféry jiných osob,
již bez souhlasu stěžovatele. To však není zveřejnění; jím by bylo takové naložení s uvedenými
informacemi, které by umožnilo přístup k nim širokému okruhu osob, jenž by se zpravidla nedal
předem konkrétně vymezit.
[25] Účty advokátní úschovy (§56 a 56a zákona o advokacii) nemají obecně nahrazovat funkci
běžných účtů vedených bankami; spíše mají být využívány v situacích, které se vyznačují vyšší
mírou rizikovosti, právní složitosti či delikátnosti. Právě s ohledem na vyšší standard ochrany,
který má být zabezpečen advokátem, je třeba i důkladný systém kontroly, aby nedocházelo
ke zneužívání úschov. Ten vytváří a na jeho fungování dohlíží žalovaná jako samosprávná
profesní komora advokátů zřízená zákonem, která zároveň vykonává vrchnostenskou veřejnou
správu na úseku advokacie v zákonem vymezeném rozsahu (ve vztahu k nyní projednávané věci
viz §46 odst. 4, §47 odst. 1 zákona o advokacii). Kontrola úschov a povinností s nimi spojených
je na základě zákonného zmocnění (§49 odst. 1 zákona o advokacii) upravena stavovským
předpisem (usnesení představenstva České advokátní komory č. 7/2004 Věstníku ze dne
28. června 2004, o provádění úschov peněz, cenných papírů nebo jiného majetku klienta
advokátem, zejm. jeho §2a a 2c). Obecně vzato tedy kontrola úschov a činnosti s tím spojené
jsou zákonem stanovenou pravomocí k tomu určených orgánů žalované. Pokud se tyto orgány
pohybují v mezích zákona, nemůže již z povahy věci být jejich jednání zásahem nezákonným.
[26] Nejvyšší správní soud respektuje důvěrnou povahu vztahu mezi advokátem a jeho
klientem a s tím související povinnost mlčenlivosti; tento princip je základem ústavně zaručeného
práva na obhajobu a na právní pomoc (čl. 37 odst. 2, čl. 40 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod). Kontrolu proti zneužívání účtů advokátní úschovy je třeba chápat jako výjimku
z pravidla, přičemž i u ní je třeba vyžadovat stejné standardy ochrany soukromí a důvěrných
informací jako při samotné činnosti advokáta. Právě proto tuto kontrolu nemůže vykonávat
kdokoliv, ale pouze určené orgány (Kontrolní komise žalované, případně v navazujícím kárném
řízení Kárná komise žalované) nadané k tomu zákonnou pravomocí. Analogicky lze odkázat
na přístup k utajovaným informacím. Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti, výslovně vymezuje okruh osob, které mají k utajovaným
informacím přístup, stejně jako okruh osob a orgánů, které mají na starosti kontrolu
(viz zejm. jeho §143 a 144). Jestliže zákonodárce umožňuje kontrolu v případě přístupu i k přísně
tajným informacím, tedy takovým informacím, jejichž vyzrazení neoprávněné osobě
nebo zneužití může způsobit mimořádně vážnou újmu zájmům České republiky, pak nelze
pochybovat o ústavnosti takové zákonné úpravy, která svěří orgánu samosprávné
profesní komory advokátů pravomoc kontrolovat pohyby na účtech advokátní úschovy,
neboť zde se obvykle ani zdaleka nejedná o informaci takto závažného významu.
[27] Je samozřejmé, že vše, co se osoby působící v orgánech žalované při kontrolních
postupech a navazujících řízeních, případně i další osoby na řízení zúčastněné, dozví, je kryto
zákonnou povinností mlčenlivosti, jež se svým věcným rozsahem kryje s mlčenlivostí advokáta,
viz §21 odst. 9 písm. b) zákona o advokacii. Na žalované pak je, aby své administrativní postupy
upravila tak, že k informacím ohledně účtů advokátních úschov budou mít přístup pouze osoby,
které se podílejí na výkonu jejích zákonem stanovených pravomocí.
[28] Žalovanou učiněný zásah nebyl nezákonný; městský soud posoudil základ rozhodné
právní otázky v souladu se zákonem.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[30] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci meritorně, nezabýval
se samostatně dalším, v nynějším řízení v pořadí již druhým návrhem stěžovatele na vydání
předběžného opatření (datovaným 4. 11. 2019).
[31] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu