ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.224.2018:46
sp. zn. 2 As 224/2018 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Ing. M. T., zastoupený
JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125,
Pardubice, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Česká telekomunikační infrastruktura a.
s., se sídlem Olšanská 2681/6, Praha 3, II) T. I., III) I. H., IV) M. H., proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 8. 2017, č. j. KrÚ-46896/89/2017/OMSŘI/MV-3, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne
21. 6. 2018, č. j. 52 A 80/2017 – 111,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne
21. 6. 2018, č. j. 52 A 80/2017 – 111, se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 14. 8. 2017,
č. j. KrÚ-46896/89/2017/OMSŘI/MV-3, a rozhodnutí Magistrátu města Pardubic
ze dne 24. 4. 2017, č. j. MmP 27608/2017, obě v částech výroků týkajících se umístění
nové komunikace na pozemku parc. č. 514 v katastrálním území Dražkovice,
se z r ušuj í a věc se v tomto rozsahu v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ani o žalobě.
IV. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě ve výši
11 228 Kč a náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9114 Kč ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Mgr. Filipa Rigela, Ph.D, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení relevantních aspektů věci
[1] Územní plán města Pardubice v katastrálním území Dražkovice předpokládá
v lokalitě stávajících polí za rodinnými domy č. p. X, 16 a 179 etapizovanou výstavbu
cca 50 až 55 rodinných domů a související technické infrastruktury. Počítá s dopravním
napojením této lokality prostřednictvím nové severojižní komunikace ústící na stávající
komunikaci II/324 několik desítek metrů jižně od pozemku parc. č. 514 (druh pozemku ostatní
plocha, ostatní komunikace) v kat. úz. Dražkovice (dále jen „pozemek 514“), který se nachází
mezi stávající zástavbou rodinných domů č. p. X, 16 a 179.
[2] V předcházejícím územním řízení vedeném v roce 2013 shledal Magistrát města Pardubic
(dále jen „stavební úřad“) pozemek 514 nevyhovujícím pro navrhované dopravní napojení
této lokality na stávající komunikaci II/324.
[3] Dne 24. 4. 2017 vydal stavební úřad podle §79, §82 a §92 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) rozhodnutí
č. j. MmP 27608/2017 o umístění souboru staveb „Technická vybavenost pro 15 rodinných
domů v sektoru D1 - Dražkovice – 143/Z západ - 1. etapa“ na pozemcích parc. č. 46/4, 46/5,
46/6, 151/3, 514, 163/1, 151/1, 451/2, 471/10, 452/6, 485/7, 393/18 v katastrálním území
Dražkovice (dále jen „územní rozhodnutí“).
[4] Územním rozhodnutím rozhodl stavební úřad mimo jiné o dopravním napojení nově
dělených pozemků určených k výstavbě rodinných domů a umísťovaného souboru zamýšlených
staveb technické vybavenosti na pozemek 514. Stavební úřad vzal za prokázaný stav věci,
že na pozemku parc. č. 514 již existuje veřejné prostranství, které nebylo třeba nově vymezovat,
a dále vycházel z toho, že se na pozemku parc. č. 514 již nachází komunikace.
[5] Za účelem prokázání těchto skutečností si stavební úřad v průběhu územního řízení
vyžádal mimo jiné geodetické zaměření skutečného stavu na pozemku 514 provedené
Ing. Pavlem Koutným, úředně oprávněným zeměměřickým inženýrem (dále jen „zaměření“),
a dále dodatek č. 3 k průvodní a souhrnné technické zprávě zahrnující na výkresu D.11 příčné
řezy stávající štěrkové vozovky místní komunikace na pozemku 514 vypracované Ing. Jaroslavem
Burešem, autorizovaným inženýrem pro pozemní stavby, a na výkresu D.12 příčné řezy
„navrženého stavu“ vozovky v týchž místech (dále jen „navržený stav“).
[6] Podle stanoviska investičního a správního odboru úřadu městského obvodu Pardubice V
ze dne 29. 9. 2016 (dále jen „stanovisko investičního odboru“): „Stavba účelové komunikace
se napojuje na stávající místní komunikaci IV. třídy (číslo úseku 429442952) [pozn.: odpovídá
pozemku 514], tato komunikace je s obousměrným provozem a kapacitně vyhovuje k napojení účelové
komunikace. V rámci výstavby nové účelové komunikace bude investorem na jeho náklady proveden nový živičný
povrch v celém úseku stávající komunikace IV. třídy a bude upraven vjezd, který přechází stávající chodník.
Úprava bude provedena v souladu s platnou legislativou.“
[7] Podle vyjádření odboru dopravy Magistrátu města Pardubic doručeného stavebnímu
úřadu dne 31. 10. 2016, napsaného ručně na výkresu D.4b „Situace úpravy stávající místní
komunikace“ (dále jen „stanovisko odboru dopravy“) „(…) se stavba dle projektové dokumentace
zpracované Ing. Jaroslavem Burešem, autorizovaným technikem pro dopravní stavby, nachází na místní
komunikaci IV. třídy s číslem úseku 429442952, která je ve vlastnictví Statutárního města Pardubice.“
[8] Výrokem I. územního rozhodnutí rozhodl stavební úřad (zvýraznění
doplněno): „o umístění souboru staveb Technická vybavenost pro 15 rodinných domů v sektoru
D1 - Dražkovice – 143/Z západ - 1. etapa“ na pozemcích parc. č. (…) 514 (…) v katastrálním území
Dražkovice v tomto rozsahu:
(…)
Komunikace - v rozsahu umístění nové komunikace s parkovacími stáními, vjezdy a vsakováním povrchové vody
na pozemcích parcelní čísla 514, (…) v k. ú. Dražkovice. Dále budou provedeny související úpravy stávající
komunikace na pozemku parcelní číslo 514, (…), které budou předmětem stavebního řízení u speciálního
stavebního úřadu – odboru dopravy Magistrátu města Pardubic.
[9] V odůvodnění územního rozhodnutí (str. 31) dospěl stavební úřad ohledně pozemku 514
k závěru, že (zvýraznění doplněno) „je na něm již umístěna stávající místní komunikace IV. třídy, částečně
zpevněná štěrkem a částečně již zarůstající trávou, či zarostlá, kterou je nutné stavebně upravit, a to zpevněním
(…) dle doložené zpracované dokumentace pro toto územní řízení a v neposlední řadě i dle podmínek tohoto
rozhodnutí. (…) V řízení bylo prokázáno, že (…) komunikace bude po provedených úpravách kapacitně
vyhovující jako stávající místní komunikace spojující novou lokalitu rodinných domů se silnicí II/324.“
Na straně 42 stavební úřad k existenci stavby komunikace na pozemku 514 uvedl, že osoba
zúčastněná na řízení II (dále jen „stavebník“) „doložil v dodatku č. 3 řezy stávající komunikace, přičemž
vycházel mj. i z řezu komunikace, který byl součástí spisu při povolení stavby čp. 179, ke které byly provedeny
v této komunikaci přípojky inženýrských sítí (…) Z vyjádření odboru dopravy MmP vyplývá, že existenci
komunikace posuzoval zejména dle platného pasportu místních komunikací. Pojem stavby zpevněné komunikace
není nikde definován, je to čistě na posouzení silničního správního úřadu.“ Na konci téže strany pak uvedl,
že souhlas vlastníka pozemku 514 „nevyžadoval, neboť předmětem územního řízení není umístění místní
komunikace.“
[10] Žalovaný zamítl odvolání žalobce v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené
rozhodnutí“) mimo jiné (na str. 9 a 10) s tím, že „veřejná komunikace na pozemku 514 je komunikací
stávající, nelze tedy na ni aplikovat požadavky na odstup od oken obytných místností, tato komunikace
má být podle dokumentace zpracované autorizovanou osobou pouze stavebně upravena, tato skutečnost
je podložena závaznými stanovisky dotčených orgánů,“ (…) „v daném případě stavební úřad vychází
ze skutečnosti, že stávající komunikace bude stavebně upravena, a tudíž novou komunikaci neumisťuje“.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[11] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Krajského soudu v Hradci
Králové - pobočky v Pardubicích (dále jen „krajský soud“). Svou žalobní argumentaci
o nezákonnosti napadeného rozhodnutí spočívající v jeho nesouladu s obecnými požadavky
na využívání území podle vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území
(dále jen „vyhláška č. 501/2006“), opřel o námitku, že v případě pozemku č. 514 bylo třeba
aplikovat nejen §20 odst. 4, ale i §22 odst. 2, §23 odst. 1 a §25 odst. 7 vyhlášky č. 501/2006.
[12] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) žalobu
zamítl. Ztotožnil se s názorem stavebního úřadu a žalovaného, že na pozemku 514 se stavba
účelové komunikace již nacházela, stejně jako veřejné prostranství. Napadeným rozhodnutím
tedy „nebylo rozhodnuto o umístění stavby místní komunikace“, a v takovém případě nelze aplikovat
§23 a násl. a §22 vyhlášky č. 501/2006 stanovící parametry umisťování staveb. K tomu
v bodě 29 in fine odůvodnění napadeného rozsudku doplnil, že se výrokem I. územního
rozhodnutí nevymezuje veřejné prostranství a místní komunikace již existuje, proto
se v projednávaném případě §22 vyhlášky č. 501/2006 neaplikuje.
[13] Ohledně žalobní argumentace o nerespektování požadavků §22, §23 a §25 vyhlášky
č. 501/2006 dospěl krajský soud v témže bodě svého odůvodnění k závěru, že napadeným
rozhodnutím nebylo rozhodnuto o stavebním povolení ke stavebním úpravám vozovky účelové
komunikace na pozemku 514. Jeho předmětem je umístění stavby zcela jiné, tj. technické
vybavenosti pro 15 rodinných domů na zcela jiných pozemcích než na pozemku 514. V bodech
30 a 31 odůvodnění pak připojil, že o povolení stavebních úprav, tedy zpevnění místní
komunikace na pozemku 514, bude rozhodováno ve stavebním řízení, ve kterém se bude
posuzovat otázka splnění požadavků uvedených v §22, 23 a 25 vyhlášky č. 501/2006.
[14] Krajský soud v tomto směru uzavřel, že územním rozhodnutím se schvaluje navržený
záměr a stanovují podmínky pro využití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci
záměru, zejména pro projektovou přípravu stavby ve smyslu §92 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), tedy jedná se jen
o rozhodnutí „napůl cesty“, dokument, veřejný příslib, že daný stavební záměr je v území
možný při splnění podmínek, které jsou v něm stanoveny. A bude teprve na stavebníkovi,
jak se se stanovenými limity a požadavky v náležitostech žádosti o stavební povolení vypořádá.
Zkoumání splnění dalších požadavků na výstavbu z hlediska zachování pohody bydlení bude
předmětem dalšího řízení, tedy stavebního řízení. Tyto otázky nelze podrobně řešit v územním
řízení.
[15] K žalobní námitce týkající se předchozího rozhodování stavebního úřadu v téže věci,
jež mělo u žalobce vzbudit legitimní očekávání konkrétního výsledku rozhodování o umístění
nové komunikace na pozemek 514, krajský soud uvedl, že „rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
16. 9. 2013 bylo zrušeno, v dané věci nebylo tedy vydáno pravomocné rozhodnutí, které by zamítlo žádost
o vydání územního rozhodnutí.“ Podle krajského soudu se žalobce nemůže dovolávat předchozího
postupu správních orgánů, když naopak v dané věci (tj. tehdy) správní orgán „nevycházel ze zcela
nových závazných stanovisek a z nové projektové dokumentace“.
III. Shrnutí obsahu kasační stížnosti
[16] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[17] Stěžovatel byl účastníkem územního řízení mj. z důvodu mezujícího sousedství
s pozemkem 514, neboť je vlastníkem pozemku parc. č. st. X, jehož součástí je stavba rodinného
domu č. p. X a stavba garáže a pozemku parc. č. X (zahrada) v k. ú. Dražkovice. Ve správním
řízení opakovaně podával námitky především proti realizaci zamýšlených „úprav“ vozovky místní
komunikace na pozemku 514, což je zřejmé jak z územního rozhodnutí, tak z napadeného
rozhodnutí.
[18] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů,
jelikož se krajský soud nezabýval některými aspekty napadeného rozhodnutí, které stěžovatel
v žalobě tvrdil. Namítal, že předcházející zamítavé rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
16. 9. 2013, č. j. MmP 46051/2013, bylo na základě odvolání stavebníka potvrzeno
rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 12. 2013, č. j. KrÚ-76499/168/2013/OMSŘI/Vod-2
(sp. zn. SpKrÚ 76499/2013), a nabylo právní moci, tzn. ve výsledku bylo rozhodnuto
ku prospěchu stěžovatele. Tuto námitku ohledně nerespektování legitimního očekávání
stěžovatele podle §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), krajský
soud vypořádal nepřezkoumatelným způsobem stejně jako předtím stavební úřad, který nijak
nezdůvodnil svůj odklon od dřívějšího právního závěru, ke kterému sám dospěl v rozhodnutí
ze dne 16. 9. 2013, č. j. MmP 46051/2013 ohledně kapacity a existence stavby komunikace
na pozemku 514.
[19] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu je dále založena rozporem napadeného
rozhodnutí se správním spisem v otázce, zda na pozemku 514 existuje stavba ve smyslu
stavebních předpisů. Krajský soud se spokojil toliko s obsahem vyjádření a stanovisek dotčených
správních orgánů. Dále se krajský soud nevyjádřil ani k tomu, že v původním rozhodnutí z roku
2013 nebyla existence stavby shledána, a rovněž opomíjí argumentaci opírající se o územní studii
pro dotčenou lokalitu, která podporuje závěry stěžovatele.
[20] K vadám řízení před správními orgány stěžovatel namítá, že stav na pozemku 514
se od doby zamítavého rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 16. 9. 2013 nijak fakticky nezměnil,
přičemž stavební úřad tehdy výslovně konstatoval, že na něm stavba komunikace neexistuje
a krom dalšího vylučuje splnění požadavků prováděcích předpisů, především vyhlášky
č. 501/2006. Následně však stavebník podal novou žádost o umístění staveb, která je stran
pozemku 514 prakticky totožná, ale stavební úřad bez jakékoli argumentace či změny vnějších
okolností svůj názor kategoricky změnil a vše, co vložil do odůvodnění zamítavého
rozhodnutí ze dne 16. 9. 2013, popřel. Stavební úřad bez náležitého odůvodnění nerozhodl
ohledně komunikace na pozemku 514 za totožných okolností stejně, nýbrž v rozporu
s §4 odst. 2 správního řádu opačně.
[21] Správní orgány se ve svých závěrech rovněž nijak nevypořádaly s argumentací územní
studie k pozemku 514, podle níž by se napojení nově budované lokality neobešlo bez asanace
objektů v soukromém vlastnictví. Správní orgány tuto argumentaci nijak nevypořádaly, stejně
jako nemají ve správním spise oporu závěry o technické proveditelnosti sloupů veřejného
osvětlení na pozemku 514, závěry o kapacitní dostatečnosti, závěr, že se na pozemku 514
nevyžaduje zřízení nové ulice, a mnoho dalších závěrů, které podmiňují umístění stavby
na pozemku 514.
[22] Stěžovatel s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2015,
č. j. 8 As 41/2014 – 40, namítá, že stavební úřad je v souladu se zásadou materiální pravdy
povinen zjistit všechny okolnosti potřebné k vypořádání námitek a k ochraně práv účastníků
řízení. Odpovědnost za zjištění skutkového stavu v žádném případě nemůže přenést
na projektanta, který zpracoval dokumentaci, jež tvoří povinnou přílohu žádosti o vydání
územního rozhodnutí.
[23] Nesprávné právní posouzení stěžovatel s odkazem na fotografie pozemku 514 spatřuje
v závěru krajského soudu, že by se snad na pozemku 514 měla nacházet stavba účelové
komunikace. Krajský soud nepřezkoumával naplnění definice stavby dle stavebního zákona,
ale toliko uvedl, že dle vyjádření příslušných orgánů se na pozemku 514 stavba komunikace
nachází. Stěžovatel namítá, že na tomto pozemku se stavba ve smyslu definice ze stavebního
zákona nenachází, jde o hliněný povrch velmi mírně zpevněný drobným kamením (což provedli
vlastníci okolních nemovitostí, nikoliv vlastník pozemku 514, tj. město Pardubice), přecházející
v travnatý povrch. Jedná se o uježděný pozemek, který je užíván k obsluze jednoho či dvou
domů. Na pozemku 514 se dle stěžovatele samostatná stavba komunikace, která by splňovala
definiční znaky stavby, nenachází, jelikož není výsledkem technologického postupu,
který vykazuje (byť jen minimální) míru odborných znalostí, a nebyl na ni využit stavební
materiál.
[24] Stěžovatel dále nesouhlasí s právním posouzením, že se na pozemku 514 nachází
existující veřejné prostranství a rovněž existující ulice. Správní orgány své závěry v tomto směru
nijak neodůvodňují a krajský soud se jeho žalobní argumentací nezabýval. Správní orgány
své závěry o existenci ulice opřely výhradně o to, že pozemek 514 je zakreslen v pasportu
komunikací. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 10 As 41/2014 – 39, namítá, že v případě pozemku 514 došlo k zařazení do pasportu
místních komunikací až za účinnosti zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
charakter pasportu místních komunikací je tak jen evidenční, nikoliv konstitutivní, jelikož podle
tohoto zákona se dálnice, silnice a místní komunikace zařazují do příslušné kategorie správním
rozhodnutím.
[25] Rovněž definice veřejného prostranství uvedená v §2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona
vyžaduje, aby bylo veřejné prostranství zřízeno a užíváno ve veřejném zájmu, což u pozemku 514
naplněno není, neboť tento pozemek slouží k napojení dvou domků, přičemž jeden z nich
by mohl být napojen i z jiné komunikace. Až do využití pozemku 514 pro novou zástavbu
nebude tento pozemek využíván ve veřejném zájmu, takže až v souvislosti s výstavbou dojde
k vymezení nového veřejného prostranství, které však musí (jak požaduje i metodika
Ministerstva pro místní rozvoj) vyhovovat požadavkům na jeho minimální šíři, jak stanoví
§22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006. Stěžovatel je na rozdíl od krajského soudu a správních orgánů
přesvědčen, že aplikační rámec vyhlášky č. 501/2006 je v případě pozemku 514 mnohem širší
než jen §20 odst. 4 a zahrnuje i její §22 odst. 2, §23 odst. 1 a §25 odst. 7.
[26] Územním rozhodnutím dochází k vymezení nového veřejného prostranství a nové ulice
podle §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006, neboť teprve poté, co by byla dokončena stavba
konstrukce vozovky a připojeny další zamýšlené stavby, by vznikla ulice zřízená i užívaná
ve veřejném zájmu.
[27] Stejně tak se v daném případě použije §25 odst. 7 vyhlášky č. 501/2006, jelikož
se územním rozhodnutím a jeho potvrzením napadeným rozhodnutím na pozemku 514
vymezuje nová stavba vozovky. Do provedení stavebních prací a vytvoření stavby vozovky bude
v bezprostřední blízkosti oken obytných místností sousedních rodinných domů jen travnatý
pozemek, nikoli stavba pozemní komunikace.
[28] Krajský soud nesprávně aproboval postup správních orgánů, které se řádně nezabývaly
aplikací §23 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006. Stěžovatel považuje za velmi problematické
zajistit bezpečné užívání staveb a bezpečný a plynulý provoz přilehlých komunikací
v situaci, kdy má být na pozemku 514 umístěna vozovka místní komunikace bez chodníků
o šířce 4,8 až 5,0 m.
[29] Stěžovatel se domnívá, že stavební právo veřejné – a především umisťování staveb – plní
funkci prevence následných sporů, především o vliv imisí. V projednávaném případě však tato
funkce zcela selhává, neboť všechna ustanovení zákonných i podzákonných předpisů,
která by měla zajišťovat ochranu stěžovatele, byla opomenuta [§90 písm. b), c) a e) ve spojení
s §25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006], případně neaplikována [§90 písm. c) a e) ve spojení
s §22 odst. 2 a §25 odst. 7 vyhlášky č. 501/2006].
[30] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázal na odůvodnění napadeného
rozhodnutí a ztotožnil se se závěry krajského soudu uvedenými v napadeném rozsudku.
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[31] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost
je přípustná.
[32] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[33] Ke stěžovatelem namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku Nejvyšší správní
soud připomíná, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy
stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou,
která znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí. K otázce, jaké minimální kvality musí
odůvodnění (ať už soudního, či správního) rozhodnutí vykazovat, se Nejvyšší správní
soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 130, kde uvedl,
že „přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně
trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy
rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek
nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument
účastníka.“ (obdobně i v rozsudku ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 – 98, publikovaném
pod č. 2070/2010 Sb. NSS). Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní
závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený
argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“. Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není nutno dle Ústavního
soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument
účastníka řízení.
[34] Ačkoli krajský soud nepostupoval způsobem vytýčeným argumentační linií v žalobě
a nevyhodnotil námitky porušení legitimního očekávání stěžovatele vzhledem k předcházejícímu
zamítavému rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 16. 9. 2013 o předchozí žádosti stavebníka
na základě vlastních závěrů ohledně existence stavby komunikace na pozemku 514 při podání
jednotlivých žádostí (tedy z těch hledisek, kterými v žalobě argumentoval stěžovatel), je zcela
zřejmé, že při vypořádání této žalobní argumentace své závěry vystavěl na stanoviscích správních
orgánů a dospěl ke zcela přezkoumatelnému závěru, že jednak „rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
16. 9. 2013 bylo zrušeno, v dané věci nebylo tedy vydáno pravomocné rozhodnutí, které by zamítlo žádost
o vydání územního rozhodnutí“ a jednak že nová žádost, jež byla důvodem rozhodování krajského
soud, resp. správních orgánů, obsahovala přílohy odlišného obsahu než předcházející žádost,
která vyústila ve správní rozhodnutí z roku 2013.
[35] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek ve světle výše uvedených
judikaturních měřítek a uplatněné kasační argumentace nepřezkoumatelný není. Krajský soud
výše uvedeným požadavkům na přezkoumatelnost dostál – reagoval seznatelným
a srozumitelným způsobem na nosné žalobní body stěžovatele. Pokud krajský soud vystavěl
odůvodnění napadeného rozsudku odlišně, než byla struktura žalobní argumentace, nemůže
to být interpretováno jako vada napadeného rozsudku, která by sama o sobě způsobovala
jeho nepřezkoumatelnost. Ačkoli krajský soud nemusel poskytnout podrobnou odpověď
na každý jednotlivý žalobní argument stěžovatele, přesto při jejich hodnocení poměrně uceleně
a logicky vyložil, na základě jakých úvah dospěl k jednotlivým závěrům. Otázka správnosti těchto
závěrů přitom nespadá do hodnocení jejich přezkoumatelnosti.
[36] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou kasační argumentaci tvrzené
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[37] Z pohledu kasační argumentace podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. zpochybňující
posouzení jednotlivých právních otázek krajským soudem s ohledem na skutková zjištění
plynoucí ze správního spisu, pak Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[38] Kasační stížnost je důvodná.
[39] Obdélníková parcela pozemku 514 se nachází mezi stávající zástavbou rodinných domů
č. p. X, 16 a 179, přičemž domy č. p. 16 a č. p. 179 jsou oba přístupné z cca prvních 2/3
pozemku 514 přiléhajících ke komunikaci II/324, a to přejezdem přes chodník vedoucí podél
komunikace II/324.
[40] Žádost stavebníka vychází z platného územního plánu pro dané území, v němž
má v několika etapách vzniknout celkem 50 až 55 nových rodinných domů. Územní plán počítá
s dopravním napojením této lokality jako celku prostřednictvím nové severojižní
komunikace napojené na stávající komunikaci II/324 několik desítek metrů jižně od pozemku
514, který byl v roce 2013 stavebním úřadem shledán nevyhovujícím pro navrhované dopravní
napojení této lokality na stávající komunikaci II/324.
[41] V nové žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby ze dne 8. 7. 2015 stavebník
neuvedl pozemek 514 ve výčtu pozemků, na které žádá soubor staveb „Technická vybavenost
pro 15 rodinných domů v sektoru D1 - Dražkovice – 143/Z západ - 1. etapa“ umístit. V bodě 10
kapitoly „Vymezení řešeného území“ přílohy žádosti „Dokumentace pro územní řízení“
vypracované Ing. Jaroslavem Burešem, autorizovaným inženýrem pro pozemní stavby,
však pozemek 514 uvedl jako jeden z pozemků dotčených výstavbou s tím, že na výkresu D.3
je navrhováno napojení veškerých nově umisťovaných komunikací na stávající komunikaci
II/324 přes pozemek 514.
[42] Dne 15. 10. 2015 stavební úřad usnesením spojil řízení o umístění stavby mimo jiné
na pozemku 514 s řízením o později stavebníkem podané žádosti o dělení a scelení pozemků.
Ze spisu se tedy podává, že stavební úřad řízení zahájené žádostí stavebníka o umístění stavby
mimo jiné na pozemku 514 vedl.
[43] V řízení o žádosti stavebníka však existoval spor mezi jednotlivými účastníky územního
řízení, který vyvěral z jejich rozdílných názorů ohledně existence stavby komunikace na pozemku
514. Řešení této otázky stavebním úřadem přitom bylo určující pro možnosti jeho rozhodování
o té části žádosti stavebníka, kterou se domáhal umístění stavby komunikace na pozemku 514.
Pokud by se totiž na pozemku 514 stavba komunikace již nalézala, pro účely dopravního
napojení dotčené lokality by postačovala její stavební úprava, aby kapacitně vyhovovala
předpokládanému provozu. Pokud by se však na pozemku 514 stavba komunikace nenacházela,
bylo by před jejím postavením nejprve třeba nejen stavebního povolení takového stavby,
nýbrž i rozhodnutí o jejím umístění na pozemku 514 a musely by přitom být respektovány
obecné požadavky na využívání území, které stanoví vyhláška č. 501/2006, jak ostatně setrvale
namítá stěžovatel.
[44] V průběhu územního řízení uplatňoval stěžovatel společně s dalšími účastníky územního
řízení řadu námitek a procesních návrhů mj. ohledně zjištění skutkového stavu existence
či neexistence stavby komunikace na pozemku 514. Procesně aktivní stěžovatel v územním řízení
i v řízení o žalobě soustavně poukazoval na nemožnost dodržení požadavků vyhlášky
č. 501/2006, pokud by byla na pozemek 514 nově umisťována stavba komunikace,
konkrétně na nerespektování požadavků jejích §22, §23 a §25. Za účelem vyjasnění otázky,
zda se na travnatých plochách pozemku 514 již nějaká stavba komunikace nalézá či nenalézá,
navrhoval kupříkladu fyzické provedení výkopových sond na pozemku 514. Pro případ,
že by stavební úřad na pozemek 514 nově umisťoval stavbu komunikace, a to i do travnatých
míst, namítal, že by nebyla pro nově napojovanou lokalitu dostatečně kapacitní. Stávající
komunikace je slepá, slouží pouze dvěma domům, její vzdálenost od oken obytné místnosti
je jen 2,19 m, šířka pozemku 514 je menší než 8 metrů a nejsou splněny předpoklady
pro vymezení nové ulice na pozemku 514. Rovněž výslovně namítal, že podle územního plánu
je „obslužná komunikace v této nové předpokládané zástavbě vedena zcela jinudy, než přes pozemek 514“.
Komunikace vedoucí přes pozemek 514 by nakonec mohla být využívána jako přístup k mnohem
vyššímu počtu domů než 15, což je nevhodné kvůli parametrům tohoto pozemku.
[45] V průběhu územního řízení bylo rovněž stavebním úřadem vydáno rozhodnutí o žádosti,
které však bylo žalovaným zrušeno a věc byla stavebnímu úřadu vrácena k novému projednání
mimo jiné se závazným právním názorem, podle něhož: „V případě umístění stavby komunikace
na pozemku 514, či jiné úpravy pozemku, je nutné doložit souhlas vlastníka pozemku.“
[46] Při novém projednání věci uplatňoval stěžovatel další námitky a stanoviska. Uváděl,
že stavebník nedoložil dostatečnou šířku jím navrhované komunikace na pozemku 514
v nejužším místě, a dále uváděl, že na pozemku 514 se nachází stávající zeleň (trávník),
která by byla výstavbou komunikace bez náhrady zlikvidována. Ve vyjádření k podkladům
rozhodnutí stěžovatel mj. uvedl:
„Doložení skutečného provedení stávající komunikace je zcela smyšlené a neodpovídá skutečnosti. Na místě
se nenachází ani nikdy nenacházela konstrukce vozovkového souvrství, jak je uváděno v doplněné dokumentaci,
ale pouze hlína s místy zaježděným štěrkem na povrchu a prorůstající tráva, což lze na místě snadno ověřit.
Dokument Příčné řezy stáv. MK – souč. stav zhotovený projektantem Ing. Burešem (…) s kopií dokumentu
Vzorové uložení potrubí přípojek – Novostavby rodinného domku (…) č.p. 179 spolu nemohou na základě
porovnání souviset, natož z něj vycházet. Důkaz (sondy) pro zjištění skutečnosti prováděn nebyl.
Skutečné provedení povrchu na pozemku 514 dokládá jak zpracovatel zaměření (…) Stejně tak to potvrzuje
stavební úřad v Protokolu o provedení důkazu ohledáním ze dne 23. 7. 2013 (…) Tento protokol jsem získal
na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a jeho kopii přikládám k tomuto
vyjádření.“
[47] K dalším podkladům doplněným stavebníkem na výzvu stavebního úřadu stěžovatel
uvedl, že dokument ohledně posouzení, zda navrhovaná komunikace na pozemku 514 splňuje
parametry obousměrné komunikace dle ČSN, zcela chybí a upozornil, že jakékoli výjimky oproti
normám a předpisům jsou z důvodu budoucí funkce značně diskutabilní. Dodal, že stísněné
poměry, které zmiňuje Ing. Bureš, jsou následkem nerespektování Územní studie Dražkovice
ze srpna 2014 a ignorování námitek a požadavků účastníků řízení ze strany stavebního úřadu,
aby bylo vyžádáno a zohledněno stanovisko odboru hlavního architekta. Nově navržená stavba
komunikace na pozemku 514 je dle stěžovatele nebezpečná, jelikož chodci by po otevření branky
vstupovali přímo do vozovky. Stěžovatel rovněž upozornil, že „kontrolu správnosti, jednoznačnosti
a úplnosti dokumentace pro územní řízení musí řešit stavební úřad a nikoli účastníci řízení“.
[48] Uvedené námitky stěžovatele stavební úřad v odůvodnění územního rozhodnutí sice
zmínil, při jejich vypořádání však opakovaně odkazoval výhradně na obsah listin doložených
stavebníkem, a to i tehdy, když stěžovatel (leckdy ve shodě s ostatními účastníky územního řízení)
argumentoval jejich rozporem s fyzickým stavem věci. Ohledně nevyjasněné otázky existence
či neexistence stavby komunikace na pozemku 514, která byla naprosto klíčová pro možnost
jejího eventuálního umístění na tomto pozemku, se správní orgány zaměřily výhradně na obsah
projektové dokumentace předkládaný stavebníkem a na jednotlivá stanoviska dotčených
správních orgánů. V tomto směru se stavební úřad nijak nevypořádal s návrhy stěžovatele
na provedení důkazů ohledáním (provedením sond) či znaleckým posudkem, nevyhodnotil obsah
svých vlastních listin z roku 2013 navržených stěžovatelem k prokázání skutkového stavu,
žádným způsobem nevyhodnotil existenci „konstrukce vozovkového souvrství“ v těch částech
pozemku 514, kde se dle stěžovatele nalézá „hlína a tráva“, a to ačkoli stěžovatel výslovně namítal,
že to lze na místě snadno ověřit.
[49] Je zcela ilustrativní, jak stavební úřad přistoupil k vypořádání námitek a návrhů účastníků
v řízení, když kupříkladu stěžovatelův návrh důkazu provedením sond vypořádal (v rámci
závazného právního názoru žalovaného) toliko požadavkem na doložení „řezu“ stávajícího stavu
stavebníkem. Ten tak učinil výše zmíněným výkresem D.11, a to aniž by bylo ze správního spisu
patrné, zda za tímto účelem vůbec došlo k narušení povrchu pozemku 514. Stěžovatel následně
poukazoval na obsahovou „smyšlenost“ doložených řezů, přesto stavební úřad nepřistoupil
k ohledání, ale namísto toho námitku nesprávnosti obsahu listinného důkazu vypořádal
toliko poukazem na to, že stavebník vycházel z dřívějšího výkresu řezu komunikace, který ovšem
byl součástí zcela nesouvisejícího spisu (týkajícího se povolení stavby domu č. p. 179 v sousedství
pozemku 514), a to ačkoli stěžovatel výslovně namítal, že stavebníkem doložené řezy a řezy
z dřívějšího výkresu spolu nemohou souviset, natož jeden z druhého vycházet.
[50] Stavební úřad dospěl k závěru o existenci stavby komunikace na pozemku 514 výhradně
na základě obsahu stanoviska investičního odboru a stanoviska odboru dopravy. Navzdory
námitkám stěžovatele přitom nijak nepřihlédl k obsahu své vlastní listiny Protokol o provedení
důkazu ohledáním ze dne 23. 7. 2013 obsažené ve spise, podle něhož „(…) na místě bylo dále
zjištěno, že pozemek 514 ve skutečnosti nemá charakter odpovídající komunikace, do cca 1 je vysypán
štěrkem, z druhé poloviny se jedná o travnatý povrch“, natož aby jej jakkoli vypořádal v odůvodnění
územního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má ohledně této námitky ve shodě s krajským
soudem za to, že „správní praxe nemůže býti strnulá a nemůže zůstat bez vývoje. Není proto vyloučeno,
aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována, ale i měněna“, avšak na rozdíl od krajského
soudu současně poukazuje na podmínku sine qua non takového vývoje správní praxe působícího
na legitimní očekávání stěžovatele ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu, a sice, že tak podstatná
změna postoje správního orgánu musí být v konkrétním případě důkladně odůvodněna,
což v projednávaném případě splněno nebylo (ze správního spisu nic takového neplyne).
[51] Stavební úřad při dokazování nijak nevyhodnotil ani obsah fotografií pozemku 514
obsažených ve spise a zobrazení travnatých ploch v zaměření, ani obsah výkresu D.4b
(na nějž odbor dopravy ručně napsal své stanovisko), podle něhož se zamýšlí „oprava stávající
komunikace 250 m
2
“ provedením nového živičného povrchu ve smyslu stanoviska investičního
odboru, avšak to i na travnaté polovině pozemku 514 přiléhající k nově napojované lokalitě.
[52] Podle §2 odst. 3 věty první stavebního zákona se stavbou rozumí veškerá stavební díla,
která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické
provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání.
[53] Podle §79 odst. 1 stavebního zákona vymezuje rozhodnutí o umístění stavby stavební
pozemek, umisťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh a účel, podmínky pro její umístění,
pro zpracování projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení, pro ohlášení stavby
a pro napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.
[54] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 1 Afs 124/2005 - 64,
není pojem stavby „definován vyčerpávajícím způsobem a naprosto konkrétně, nýbrž že ponechává v tomto
směru prostor pro volnou úvahu. Všeobecně se však za stavební dílo považuje výsledek záměrné lidské činnosti,
jehož provedení vyžaduje určitou míru stavebně technických znalostí a dovedností.“
[55] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2016, č. j. 4 As 78/2016 - 26,
„se za stavební dílo považuje výsledek záměrné lidské činnosti, jehož provedení vyžaduje určitou míru stavebně
technických znalostí a dovedností. Stavba přitom může vzniknout nejen tzv. mokrým procesem (zděním
nebo litím), ale i pracemi ryze tesařskými nebo truhlářskými, kdy jednotlivé stavební prvky jsou spojovány čepy,
hřebíky, ale i jinak. Nelze tak považovat za stavbu např. volně položené panely (viz rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 25. 4. 2003, č. j. 31 Ca 24/2002 – 27, publ. pod č. 93/2004 Sb. NSS). Ačkoliv
byly tyto závěry přijaty ve vztahu k definici stavby vyjádřené ve starém stavebním zákoně, tj. zákoně
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle názoru zdejšího soudu
jsou i nadále aktuální, a lze je tak aplikovat i v posuzovaném případě. Tomuto názoru je ostatně nakloněna
i doktrína, když na citovaný rozsudek odkazuje právě v souvislosti s výkladem pojmu stavby podle nového
stavebního zákona (srov. POTĚŠIL, L. a kol. Stavební zákon – online komentář. Praha: C.H. Beck,
2014).“
[56] Podle odborné literatury (MALÝ, S. Nový stavební zákon s komentářem : Zákon
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Praha: Wolters Kluwer, 2007),
jsou definičními znaky stavby:
a) Účast lidského činitele (přítomnost člověka) při „procesu stavění“ – vzniku stavebního díla jako záměrné
lidské činnosti sledující určitý cíl [stavebním dílem, tedy stavbou, tak nemůže být např. jen náhodné,
ale ani záměrné pouhé „nahromadění“ (složení) stavebního materiálu na určitém místě apod.] […].
b) Použití stavebního materiálu (stavebních výrobků), když stavebním materiálem může být, v závislosti
zejména na typu, účelu a místu stavby, prakticky cokoliv.
c) Použití stavební nebo montážní technologie k jeho vzniku [touto technologií lze v tomto případě
bez rozlišení, zda jde v konkrétním případě o stavební nebo montážní technologii nebo o od sebe
neoddělitelnou kombinaci obou (viz poznámka výše), jen velmi obecně a jistě zjednodušeně vyjádřeno
rozumět „soubor určitých znalostí a dovedností (postupů) nutných ke vzniku stavebního díla“]. Nebylo
by tedy možné hovořit o stavebním díle, kdyby k jeho vzniku žádné takové ani základní schopnosti
(znalosti, odborné postupy) třeba nebyly […].
d) Účel, ke kterému má stavební dílo po svém dokončení sloužit (lze si jistě jen obtížně představit,
že by někdo začal připravovat realizaci jakékoliv stavby, aniž by ještě předtím alespoň neuvažoval,
k jakému účelu bude toto dílo po svém dokončení sloužit) [pozn.: lze konstatovat, jak uvedeno již výše,
že právě účelem užívání (tj. účelem, pro který je určeno) se bude stavební dílo lišit od jiných „děl“,
která jinak budou vykazovat shodně všechny ostatní znaky stavebního díla].
e) Stavební pozemek (resp. nejobecněji vyjádřeno jakékoliv místo, na němž bude stavba prováděna,
umístěna), když stavba může být v zásadě umístěna buď „přímo“ na pozemku, nebo s ním musí
být alespoň „zprostředkovaně“ (nepřímo) spojena (např. posed umístěný v koruně stromu apod.).
[57] Z podkladů obsažených ve správním spisu se podávají následující skutková zjištění.
Příčné řezy stávající štěrkové vozovky na výkresu D.11 projektové dokumentace zobrazují
oboustranné odstupy tělesa vozovky od oplocení okolní zástavby v šíři 1,05 m a 1,1 m
ve vzdálenosti 20 m a dále 1,4 m a 1,25 m ve vzdálenosti 40 m od jejího počátku, což odpovídá
postranním travnatým plochám podél stávající štěrkové cesty, které obdobně (s výhradou vjezdů
k domům č. p. 16 a 179) zachycuje i zaměření. Navržený stav na výkresu D.12 projektové
dokumentace oproti tomu neponechává žádný prostor mezi jednotlivými postranními oploceními
pozemků s rodinnými domy a nově navrženou stavební konstrukcí vozovky místní komunikace,
resp. jejími krajnicemi.
[58] Z výkresu D.4b projektové dokumentace, která je přílohou žádosti stavebníka o vydání
územního rozhodnutí, se přitom podává, že navržený stav na pozemku 514 počítá s novým
umístěním vozovky místní komunikace i do těch travnatých míst pozemku 514, kde se doposud
žádná vozovka místní komunikace nenalézala (tedy v pomyslném prodloužení stávající štěrkové
cesty směrem k nově napojované lokalitě a namísto postranních travnatých ploch podél stávající
štěrkové cesty), jak je zřejmé i ze srovnání týchž ploch pozemku 514 zachycených v zaměření.
[59] Ze stanoviska investičního odboru se podává souhlas s „výstavbou nové“ komunikace,
v jejímž rámci bude „proveden nový živičný povrch v celém úseku stávající komunikace“, a s „úpravou
vjezdu“, který byl na pozemek 514 veden přes stávající chodník.
[60] Stanovisko odboru dopravy se pak váže ke „stavbě dle projektové dokumentace zpracované
Ing. Jaroslavem Burešem, autorizovaným technikem pro pozemní stavby“, která je vyznačena na výkresu
D.4b. Toto stanovisko nevypovídá o ničem jiném, než že se nově navrhovaná „stavba
dle projektové dokumentace zpracované Ing. Jaroslavem Burešem“ nachází (mimo jiné) na téměř
veškeré ploše pozemku 514, tedy i v těch místech pozemku 514, kde je doposud travnatý povrch.
[61] Existence záměru nově umístit na pozemek 514 stavbu vozovky účelové komunikace zcela
odlišnou od stávající štěrkové vozovky se přitom nepochybně podává jak z „navrženého stavu“
na výkresu D.12 projektové dokumentace, resp. jeho srovnání s výkresem D.11 projektové
dokumentace, tak z výkresu D.4b projektové dokumentace, resp. jeho srovnání se zaměřením.
Z těchto podkladů je zřejmá odlišnost mezi prostorovým umístěním původní štěrkové cesty
vedoucí od chodníku podél silnice č. II/324 toliko ke stávajícím rodinným domům č. p. 16 a 179
a živičné vozovky dle navrženého stavu, který počítá s téměř kompletním zastavěním veškeré
plochy pozemku 514 novým asfaltovým povrchem a betonovým ložem komunikace.
[62] Nejvyšší správní soud nerozporuje dílčí závěry stavebního úřadu, žalovaného
ani krajského soudu, že opravy a úpravy povrchu již existující komunikace obvykle nevyžadují
rozhodnutí o umístění stavby. Z výše uvedeného se však podává, že stavební úřad dospěl
k závěrům o existenci stavby komunikace na pozemku 514, aniž by vyhodnotil výše citovaná
odborná kritéria existence stavby. Ze spisu je zřejmé, že přinejmenším při podání žádosti neměl
zodpovězenou právní otázku existence stavby komunikace na pozemku 514, řešil ji v průběhu
územního řízení a nejspíše ještě před vydáním územního rozhodnutí dospěl výše uvedeným
způsobem k závěru o její existenci.
[63] Stavební úřad byl povinen rozhodnout o celém předmětu vedeného územního řízení,
vymezeném doplňovanou žádostí stavebníka. I v případě, že by například na části pozemku 514
splňovala štěrková cesta uvedená kritéria stavby komunikace, z podkladů ve spise je zřejmé,
že stavebník zamýšlel upravit tento pozemek zpevněním asfaltovou vozovkou s betonovým
ložem jako celek, tedy i v místech, kde doposud jen roste tráva. Takový rozsah žádosti odpovídá
i celkovému rozsahu předmětu vedeného územního řízení, jak jej vymezil stavební úřad
v usnesení o spojení řízení o umístění stavby a řízení o dělení a scelení pozemků. To, čeho
se domáhal stavebník v jednotlivých doplněních své žádosti, jistě neodpovídalo jen opravě nějaké
již existující stavby, nýbrž se přinejmenším z části jednalo o žádost o umístění stavby komunikace
na pozemku 514.
[64] Na tuto žádost reagoval stavební úřad ve výroku I. územního rozhodnutí tak, že rozhodl
„o umístění souboru staveb (…) na pozemcích parc. č. (…) 514 (…) v katastrálním území Dražkovice v tomto
rozsahu: (…) Komunikace - v rozsahu umístění nové komunikace (…) na pozemcích parcelní čísla 514, (…)
v k. ú. Dražkovice.“ V odůvodnění územního rozhodnutí oproti tomu opakovaně uváděl,
že předmětem územního řízení není umístění místní komunikace na pozemku 514, čemuž
odpovídalo i vypořádání námitek, návrhů a stanovisek stěžovatele a ostatních účastníků
územního řízení mimo jiné týkajících se obecných požadavků na využívání území, které stanoví
vyhláška č. 501/2006.
[65] Takovéto rozhodnutí stavebního úřadu je nepřezkoumatelné pro svoji nesrozumitelnost
založenou rozporem části výroku a příslušné části jeho odůvodnění (výrokem I územního
rozhodnutí se nová komunikace na pozemek 514 umísťuje, což je mj. odůvodňováno
tím, že předmětem územního řízení není umístění místní komunikace na tomto pozemku).
Zároveň však ve vztahu k této části výroku I územního rozhodnutí chybí řádné vypořádání
námitek, návrhů a stanovisek stěžovatele (i ostatních účastníků) o neexistenci stavby komunikace
na pozemku 514. Žalovaný tyto vady výroku I územního rozhodnutí nijak nezhojil, naopak
územní rozhodnutí i v této části týkající se o umístění nové komunikace na pozemek 514
potvrdil, čímž zatížil nepřezkoumatelností i napadené rozhodnutí.
[66] Krajský soud tuto vadu územního rozhodnutí nesprávně právně posoudil,
když zamýšlené umístění stavby nové vozovky i do jiných míst pozemku interpretoval
jako stavební úpravy, resp. její zpevnění, a v důsledku toho odkázal stěžovatele ohledně otázky
splnění požadavků podle §22, §23 a §25 vyhlášky č. 501/2006 na navazující stavební řízení.
Nesprávná je rovněž úvaha krajského soudu, že by se snad musel podle §22 vyhlášky
č. 501/2006 posuzovat stávající stav, který mnohdy požadavkům uvedeným v tomto ustanovení
neodpovídá. Ustanovení §22 vyhlášky č. 501/2006 je totiž včleněno do její části třetí,
což znamená, že se použije při vymezování pozemků a při umisťování staveb na pozemcích,
a to v době účinnosti vyhlášky. Toto ustanovení se nepoužije tam, kde již pozemky vymezeny
historicky jsou, nebo tam, kde jsou již stavby historicky umístěny.
[67] O žádosti stavebníka o umístění stavby komunikace na pozemku 514 musí stavební úřad
rozhodnout na základě zjištění skutkového stavu, o němž nebudou dány důvodné pochybnosti,
a to v souladu se všemi zákonnými požadavky včetně obecných požadavků na využívání území,
které stanoví vyhláška č. 501/2006. Přitom stavební úřad na základě provedeného dokazování
dospěje k závěrům nejen ohledně toho, zda na pozemku 514 existuje stavba vozovky,
nýbrž i ohledně toho, zda stavebníkem nově navrhovaná stavba zasahuje či nezasahuje na takové
části pozemku 514, kde doposud žádná stavba není. Stavebnímu úřadu po vyhodnocení naplnění
zákonných podmínek vyplývajících z obecných požadavků na využívání území nic nebrání
eventuálně řádným procesním postupem zkoumat i otázku naplnění podmínek podle
§169 stavebního zákona pro uplatnění výjimek z některých požadavků podle vyhlášky
č. 501/2006.
V. Závěr a náklady řízení
[68] S ohledem na shora uvedené rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného
rozsudku krajského soudu a předcházejících rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu v částech
týkajících se rozhodnutí o umístění nové komunikace na pozemku parc. č. 514 v katastrálním
území Dražkovice. Dospěje-li Nejvyšší správní soud k závěru o důvodnosti kasační stížnosti,
rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, pokud ve věci sám
nerozhodl způsobem podle §110 odst. 2 s. ř. s. Pokud Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí
krajského soudu a již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně
se zrušením rozhodnutí krajského soudu může podle povahy věci sám rozhodnout o zrušení
rozhodnutí žalovaného, eventuálně i správního orgánu prvního stupně nebo o vyslovení
nicotnosti rozhodnutí; §75, §76, a §78 se použijí přiměřeně [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
Pravomoc k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu přitom není vázána na návrh
stěžovatele; je to kasační soud, který zváží, zda je namístě pouze zrušení rozsudku krajského
soudu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, či zda je racionální současné zrušení
rozhodnutí správního orgánu.
[69] V daném případě jsou dány důvody k postupu podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Stavební
úřad v části výroku I. a následně i žalovaný zatížili svá rozhodnutí vadou, která měla vliv na jejich
zákonnost. Podle §78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. budou správní orgány
při dalším rozhodování ve věci vázány shora uvedeným právním názorem Nejvyššího správního
soudu.
[70] Podle §110 odst. 3, věty druhé, s. ř. s. platí, že pokud Nejvyšší správní soud zruší
rozhodnutí podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., rozhodne o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem.
[71] Jelikož stěžovatel dosáhl (byť i jen z části) zrušení správního rozhodnutí,
měl z procesního hlediska úspěch ve věci, a náleží mu tak dle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. náhrada nákladů řízení vůči žalovanému, který úspěch neměl. Náklady řízení
stěžovatele v tomto případě tvoří soudní poplatky, odměna jeho zástupce a hotové výdaje.
[72] Důvodně vynaložené náklady řízení před krajským soudem jsou tvořeny zaplaceným
soudním poplatkem ve výši 3000 Kč, dále odměnou za dva úkony právní služby, a to za převzetí
a přípravu zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb, za písemné podání
ve věci samé (žalobu) [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), (dále jen „advokátní
tarif“)]. Výše odměny za každý z těchto úkonů právní služby činí 3100 Kč [§7 bod 5. a §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu]. Náklady řízení před krajským soudem tvoří i paušální náhrada
hotových výdajů ve výši 300 Kč spojená v této výši s každým úkonem právní služby (§13 odst. 3
advokátního tarifu). Zástupce stěžovatele soudu doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty,
jeho odměna se tedy podle §57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí
21 % z částky 6800 Kč, tedy o 1428 Kč. Náhrada nákladů řízení o žalobě tak činí celkem
11 228 Kč.
[73] Důvodně vynaložené náklady řízení před Nejvyšším správním soudem tvoří zaplacený
soudní poplatek ve výši 5000 Kč a odměna za jeden úkon právní služby – podání kasační
stížnosti jako návrhu ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] ve výši 3100 Kč
[§7 bod 5. a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a paušální náhrada hotových
výdajů spojených s tímto úkonem právní služby, která činí 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního
tarifu). Protože zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, jeho odměna se podle
§57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 3400 Kč,
tedy o 714 Kč. Náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti tak činí celkem 9114 Kč
[74] Žalovaný úspěch ve věci neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario ve spojení s §120 s. ř. s.).
[75] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto
řízení však osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti uloženy nebyly, proto nemají právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2019
JUDr. Karel Šimka v. r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
Markéta Vašková