ECLI:CZ:NSS:2019:2.AZS.70.2019:24
sp. zn. 2 Azs 70/2019 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: T. T. T., zastoupený
Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3,
Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 2. 2017, č. j. MV-169141-6/SO-2016,
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
29. 1. 2019, č. j. 30 A 70/2017 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaná n em á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce pobýval na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání – osoba samostatně výdělečně činná s platností od 21. 1. 2012
do 29. 11. 2013. Dne 11. 11. 2013 požádal o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání – osoba samostatně
výdělečně činná.
[2] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaná podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále též jen „správní řád“), zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí
Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 10. 11. 2016,
č. j. OAM-55226-85/DP-2013 (dále jen „správní orgán I. stupně“ a „prvostupňové rozhodnutí“).
Prvostupňovým rozhodnutím byla podle §44a odst. 3 v návaznosti na §35 odst. 3 a §37 odst. 2
písm. b) s odkazem na §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, ve znění shodném jako v napadeném rozhodnutí (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), žádost žalobce zamítnuta, neboť byla zjištěna jiná závažná překážka pobytu na území
spočívající ve výkonu závislé, resp. nelegální práce žalobcem v období od 7. 3. 2016
do 23. 9. 2016.
[3] Proti rozhodnutí žalované (dále jen „napadené rozhodnutí“) brojil žalobce žalobou
u Krajského soudu v Hradci Králové, který v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „krajský
soud“) zrušil napadené rozhodnutí žalované i prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Poté co shrnul skutkový stav tak, jak vyplývá ze správního spisu, posoudil,
zda žalovaná a správní orgán I. stupně správně aplikovaly §37 odst. 1 písm. b) a 37 odst. 2 písm.
b) zákona o pobytu cizinců s ohledem na rozhodné období, za které se posuzuje jednání žadatele
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Krajský soud s odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu vyslovil, že důvod podle §37 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců je odlišný od důvodu podle §37 odst. 2 písm. b) téhož zákona. Z důvodu podle
§37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců totiž nelze povolení k pobytu neudělit, jestliže
v době před vydáním rozhodnutí o prodloužení platnosti povolení k pobytu začal cizinec účel
pobytu plnit. Tedy zatímco v případě §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je rozhodující
jednání cizince i v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu, tj. po podání
žádosti, v případě §37 odst. 2 písm. b) téhož zákona záleží pouze na jednání v době platnosti
povolení k pobytu. Krajský soud shledal, že správní orgán I. stupně i žalovaná v rozporu
se zákonem posoudily jako hlavní důvod pro neprodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu žalobcem vykonávanou závislou práci, resp. nelegální práci v období
od 7. 3. 2016 do 23. 9. 2016. Tu však žalobce vykonával až po podání žádosti (tj. po datu
11. 11. 2013). Žádost žalobce o prodloužení platnosti povolení k pobytu tudíž nebylo
lze zamítnout na základě §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[4] Krajský soud se dále nezabýval zákonností aplikace §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců, jelikož správní orgán prvního stupně se bude muset opětovně zabývat skutkovým stavem
věci a aplikovat na něj příslušné zákonné ustanovení. Obecně však uvedl, že při aplikaci
§56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců je třeba zkoumat, zda neplnění účelu pobytu
v minulosti představuje takovou překážku s ohledem na konkrétní okolnosti případu, jako jsou
pobytová historie, předcházející povolené účely pobytu, důvody neplnění, typ řízení, a zda tyto
okolnosti ve svém souhrnu dosahují takové intenzity, že je skutečně lze považovat za závažnou
překážku. Ustanovení §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců není zbytkovou klauzulí
pro neudělení z jakéhokoliv dalšího důvodu. Namístě je restriktivní a uvážlivý výklad tohoto
ustanovení. Mimoto krajský soud uznal důvodnou žalobní námitku, že správní orgán I. stupně
ani žalovaná nejsou oprávněny činit na základě svých zjištění závěry o tom, zda žalobce
vykonával práci nelegálně. Správní orgány mohou s informací o výkonu závislé činnosti žalobce
nakládat až poté, co bude deliktní jednání prokázáno.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Proti v záhlaví označenému rozsudku krajského soudu (dále jen „napadený rozsudek“)
podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou opírá o důvody
dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem a nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[6] Podle stěžovatelky z judikatury Nejvyššího správního soudu ve vztahu k §37 odst. 1
písm. b) a §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, kterou krajský soud cituje, vyplývá,
pouze to, že §37 odst. 1 písm. b) a §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců nelze uvádět
v jednom výroku, jelikož se jedná o dva samostatné důvody pro zrušení doby platnosti
zaměstnanecké karty. V případě žalobce však byl zjištěn nelegální výkon práce, přičemž tento
důvod byl subsumován pod pojem „jiná závažná překážka“ pobytu cizince ve smyslu §56 odst. 1
písm. j) zákona o pobytu cizinců. V takovém případě bylo namístě aplikovat §37 odst. 2 písm. b)
ve spojení s §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. S odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69, stěžovatelka uvádí, že ona i správní
orgán I. stupně disponují správním uvážením při výkladu neurčitého právního pojmu „jiná
závažná překážka pobytu cizince na území“. Podle stěžovatelky se jedná o takovou překážku,
která není zákonem přímo definovaná a která zároveň musí dosahovat takové intenzity,
aby ji bylo možno označit za závažnou. Nelegální výkon práce podle stěžovatelky právě takovou
jinou závažnou překážkou může být. Jednání žalobce přitom lze kvalifikovat jako nelegální práci
podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Poukázala na to, že pokud je cizinec
zaměstnáván bez povolení k zaměstnání či v rozporu s ním, je tato skutečnost důvodem pro
rozhodnutí o jeho správním vyhoštění ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu
cizinců a judikatury Nejvyššího správního soudu. Dodala, že je pro účely posouzení žádosti o
povolení k dlouhodobému pobytu oprávněna posuzovat, zda účastník řízení vykonával práci
legálně.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla účastníkem řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a za stěžovatelku jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žádnou takovou neshledal
a stěžovatelka ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., o který svou kasační
stížnost opírala, nic konkrétního nenamítala.
[10] Spornou otázkou v tomto případě je výklad §37 odst. 1 písm. b) a §37 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců.
III.A Rozhodné období
[11] Podle §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců „dobu pobytu na území na vízum k pobytu
nad 90 dnů nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza
(§37)“ (důraz dodán).
[12] Podle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „Ministerstvo zruší platnost víza k pobytu
nad 90 dnů, jestliže cizinec neplní účel, pro který bylo vízum uděleno“ (důraz dodán).
[13] Podle §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců „Ministerstvo dále zruší platnost víza
k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza“ (důraz dodán).
[14] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců „Dlouhodobé vízum […] ministerstvo
cizinci neudělí, jestliže […] je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.“
[15] Podle §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se „na prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu §35 odst. 2 a 3, §36 a §46 odst. 3 a 7 vztahují obdobně.“
[16] Z citovaných ustanovení vyplývá, že dlouhodobý pobyt na území České republiky nelze
prodloužit (§35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců) mimo jiné, jestliže cizinec neplní účel, pro který
bylo vízum uděleno [§37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců], nebo jestliže cizinec přestal
splňovat některou z podmínek pro udělení víza [§37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců].
V takovém případě se o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu
rozhodne tak, že se dlouhodobé vízum neudělí [§56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců].
[17] Krajský soud vyslovil názor, že v případě §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
je relevantní jednání cizince i v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu,
tj. po podání žádosti, zatímco podle §37 odst. 2 písm. b) téhož zákona záleží pouze na jednání
v době platnosti povolení k pobytu.
[18] Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje.
[19] V případech upravených v §37 odst. 1 písm. b) a §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců se jedná o dva odlišné důvody neprodloužení dlouhodobého pobytu spočívající v tom, že:
(i) „cizinec neplní účel, pro který bylo vízum uděleno“ [§37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců] a (ii) „cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro udělení víza“ [§37 odst. 2 písm.
b) zákona o pobytu cizinců] (srov. shodně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2019, č. j. 6 Azs 345/2018 – 42, a ze dne 18. 12. 2018, č. j. 5 Azs 82/2016 – 29).
[20] Nejvyšší správní soud se k odlišnosti těchto ustanovení vyjádřil např. v rozsudku ze dne
3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 – 43, v němž konstatoval, že „nenaplnění účelu předchozího pobytu
je závažnou překážkou dle ust. §56 odst. 1 písm. j) věty druhé zákona o pobytu cizinců, a tudíž důvodem
pro neprodloužení dlouhodobého pobytu dle ust. §37 odst. 2 písm. b) tohoto zákona (aplikovaného na základě
odkazu v ust. §44a odst. 3 tohoto zákona). V rozsudku ze dne 8. 8. 2012, č. j. 3 As 15/2012 - 29, přitom
Nejvyšší správní soud poukázal na to, že tento důvod je odlišný od důvodu dle §37 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců. Toto ustanovení [pozn. §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců] totiž nelze
aplikovat, jestliže v době před vydáním rozhodnutí o prodloužení platnosti povolení k pobytu začal cizinec účel
pobytu plnit. Jinými slovy neplnění účelu pobytu a nenaplnění účelu předchozího pobytu jsou dva samostatné
důvody pro neprodloužení platnosti povolení k pobytu, pro které je rozhodné jiné období, za které se jednání
žadatele posuzuje. Zatímco v prvním případě [pozn. v případě neplnění účelu podle §37 odst. 1 písm.
b)] je rozhodující jednání i v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu, v druhém případě
[pozn. v případě nenaplnění účelu dle §37 odst. 2 písm. b)] se zkoumá pouze plnění účelu pobytu v době
platnosti povolení k tomuto pobytu“ (důraz dodán).
[21] Správní orgány si musí být vědomy rozdílu mezi důvody neprodloužení podle §37 odst. 1
písm. b) a §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců a podle toho také musí posuzovat plnění
účelu pobytu k aktuálnímu stavu, anebo do minulosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 12. 2018, č. j. 5 Azs 82/2016 – 29).
[22] Z výše uvedeného vyplývá, že nenaplnění účelu předchozího pobytu je důvodem
pro neprodloužení dlouhodobého pobytu dle §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
přičemž plnění účelu pobytu se posuzuje do minulosti. Neplnění účelu pobytu je důvodem
pro neprodloužení dlouhodobého pobytu dle §37 odst. 1 písm. b) a posuzuje se k aktuálnímu
stavu v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu.
[23] V případě žalobce Nejvyšší správní soud shledal, že správní orgán I. stupně rozhodl
o zamítnutí žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na základě §37 odst. 2
písm. b) zákon o pobytu cizinců, tj. z důvodu, že žalobce přestal splňovat některou z podmínek
pro udělení víza. Nesplnění podmínek podle správního orgánu I. stupně spočívá v existenci jiné
závažné překážky pobytu na území, jelikož žalobce nelegálně vykonával závislou práci.
[24] Ačkoliv správní orgány v případě žalobce neopírají svá rozhodnutí výslovně o neplnění
či nenaplnění účelu, pro který bylo pobytové oprávnění žalobci uděleno, ze shora citované
judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že výkladový rozdíl mezi §37 odst. 1 písm. b)
a §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců je zásadní i pro posouzení, zda žalobce
bez oprávnění vykonával závislou práci v období rozhodném pro posouzení žádosti
o prodloužení pobytového titulu.
[25] Ze správního spisu vyplývá, že v období od 7. 3. 2016 do 23. 9. 2016 žalobce nelegálně
vykonával závislou práci. Platnost povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
podnikání - osoba samostatně výdělečně činná však skončila dne 29. 11. 2013. Žalobce
tak závislou práci vykonával nelegálně až po skončení platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání – osoba samostatně výdělečně činná.
[26] Ve smyslu shora citované judikatury nelegální výkon závislé činnosti žalobcem nemůže
být skutečností rozhodnou pro neprodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podle
§37 odst. 2 písm. b) ve spojení s §44a odst. 3, §35 odst. 3 a §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců, jak rozhodla stěžovatelka i správní orgán I. stupně. V případě neprodloužení
podle §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců se totiž zkoumají pouze okolnosti v době
platnosti povolení k tomuto pobytu, tj. skutkové okolnosti nastalé do 29. 11. 2013.
Z kasačních tvrzení stěžovatelky přitom nelze nikterak dovodit, že by výkon nelegální činnosti
žalobcem naplňoval jiné důvody pro neprodloužení povolení k dlouhodobému pobytu,
např. neplnění účelu podle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, v jehož rámci
se lze zabývat okolnostmi nastalými i v průběhu řízení o prodloužení platnosti povolení k pobytu.
[27] Tato kasační námitka proto není důvodná.
III.B Ostatní kasační námitky
[28] Namítá-li stěžovatelka, že nelegální výkon závislé činnosti žalobcem lze posoudit jako
jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců, Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se tím v kontextu daného případu nezabýval
vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně bude muset opětovně posoudit skutkový stav věci
a aplikovat na něj příslušné zákonné ustanovení. Jelikož krajský soud pouze obecně konstatoval,
že je třeba zkoumat konkrétní okolnosti případu, tj. např. pobytovou historii, předcházející
povolené účely pobytu, důvody neplnění, typ řízení, a jejich souhrnnou intenzitu, Nejvyšší
správní soud této úvaze nemá co vytknout.
[29] Stěžovatelka dále nesouhlasí s názorem krajského soudu, že ona ani správní orgán
I. stupně nejsou oprávněny posuzovat pro účely posouzení žádosti o povolení k dlouhodobému
pobytu, zda cizinec vykonával práci legálně.
[30] Nejvyšší správní soud uvádí, že „při posuzování otázky, zda cizinec plní účel povoleného pobytu,
je správní orgán rozhodující ve věcech pobytu cizinců oprávněn sám hodnotit charakter vykonávané výdělečné
činnosti cizince (podnikání nebo závislá práce) a činit si o této otázce vlastní úsudek bez nutnosti obracet
se dle §57 odst. 1 písm. a) správního řádu s podnětem k zahájení řízení na příslušný správní orgán rozhodující
ve věcech zaměstnanosti“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2019,
č. j. 6 Azs 373/2018 - 3). Krajský soud proto nesprávně dovodil, že správní orgány nejsou
oprávněny činit na základě svých zjištění závěry o tom, jaká byla povaha činnosti, kterou žalobce
vykonával.
[31] Tato námitka stěžovatelky je důvodná, nesprávné posouzení krajského soudu však
nemělo vliv na zákonnost napadeného rozsudku, jelikož krajský soud výrok o zrušení správních
rozhodnutí obou stupňů staví na nesprávném posouzení rozhodného období a výkladu
§37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Protože kasační stížnost stěžovatelky není důvodná, Nejvyšší správní soud ji zamítl.
[33] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Stěžovatelka úspěch neměla a žalobci žádné náklady nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu