ECLI:CZ:NSS:2019:2.AZS.72.2019:28
sp. zn. 2 Azs 72/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: T. S., zastoupená
JUDr. Tomášem Cabalkou, advokátem se sídlem U jabloně 358, Stříbrná Skalice, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 12. 2018, č. j. CPR-26328-7/ČJ-2018-930310-
V248, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2019,
č. j. 1 A 116/2018 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy,
Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále jen „správní orgán
prvního stupně“), ze dne 9. 7. 2015 bylo žalobkyni uloženo správní vyhoštění a stanovena doba,
po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie na 4 roky
(dále jen „rozhodnutí o vyhoštění“). Dle §120a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)
se na žalobkyni vztahovaly důvody znemožňující její vycestování podle §179 téhož zákona,
a proto byla doba třiceti dnů k vycestování žalobkyně z území České republiky odložena
až do dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude stanoveno, že vycestování žalobkyně
je možné.
[2] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 7. 2018,
č. j. KRPA-258006-9/ČJ-2018-000022 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), byla žalobkyni
podle §120a odst. 5 zákon o pobytu cizinců stanovena nová lhůta k vycestování z území
České republiky do 30 dnů ode dne nabytí právní moci. Prvoinstanční rozhodnutí vycházelo
ze Závazného stanoviska Ministerstva vnitra České republiky k možnosti vycestování žalobkyně
ze dne 10. 7. 2018 (dále jen „závazné stanovisko ministerstva“).
[3] Proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. Rozhodnutím žalované
ze dne 21. 12. 2018, č. j. CPR-26328-7/ČJ-2018-930310-V248 (dále jen „napadené rozhodnutí“),
byl výrok prvoinstančního rozhodnutí změněn tak, že byl doplněn o návaznost na rozhodnutí
o vyhoštění a vydání nového závazného stanoviska ministerstva, na základě něhož pominuly
důvody znemožňující vycestování žalobkyně. Ve zbytku bylo prvoinstanční rozhodnutí
potvrzeno. Napadené rozhodnutí vycházelo ze Závazného stanoviska ministra vnitra České
republiky k možnosti vycestování žalobkyně ze dne 8. 11. 2018 (dále jen „závazné stanovisko
ministra vnitra“).
[4] Žalobu proti napadenému rozhodnutí Městský soud v Praze (dále jen „krajský soud“)
zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví (dále jen „napadený rozsudek“). Podle krajského soudu
není nutné, aby v době platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu žalobkyně
na území České republiky uděleného podle §33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců (dále jen „vízum
pro strpění“) bylo nejprve rozhodnuto postupem podle §38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
o zrušení jeho platnosti a teprve až následně bylo postupováno podle §120a odst. 5 zákona
o pobytu cizinců za účelem vydání rozhodnutí o stanovení nové lhůty k vycestování z území
České republiky. Podle krajského soudu totiž zákon jasně stanoví, že vízum pro strpění zaniká
automaticky právní mocí rozhodnutí o stanovení nové lhůty k vycestování.
[5] Ohledně druhé části žalobní argumentace směřující proti závěrům závazného stanoviska
ministerstva a závazného stanovisko ministra vnitra vydaného v odvolacím řízení dospěl krajský
soud k závěru, že ministr vnitra ve svém stanovisku nezpochybnil, že na východě Ukrajiny
zůstává bezpečnostní situace i nadále problematická. Nicméně z důvodu dlouhodobého
zakonzervování konfliktu v Doněcké a Luhanské oblasti je ve zbytku Ukrajiny situace
bezproblémová a umožňuje řešení situace osob pocházejících z uvedených oblastí vnitřním
přesídlením do bezpečnějších oblastí Ukrajiny. Ministr vnitra se ve svém stanovisku zabýval
situací vnitřně přesídlených osob, přičemž dospěl k závěru, že ukrajinská vláda podniká kroky
k zajištění práv vnitřně přesídlených osob a žalobkyně není zranitelnou osobou, pro kterou
by případná možnost přesídlení mohla být komplikovanější. Žalovaná svůj závěr o možnosti
vycestování žalobkyně obhájila na podkladě zpráv o zemi původu, ze kterých vycházela
obě závazná stanoviska, přičemž žalobkyně ve správním řízení ani v podané žalobě nenamítala,
že vnitřní přesídlení není v jejím případě dostatečnou ochranou. Tvrzení o možnosti otevřeného
válečného konfliktu mezi Ukrajinou a Ruskem je v současné době pouhou spekulací. Námitky
ohledně fašizujících tendencí na Ukrajině jsou jen velmi obecné a žalobkyní nijak nepodložené.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[6] Proti napadenému rozsudku žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí kasační stížností.
Uvádí, že dne 10. 7. 2018 se dostavila na služebnu žalované za účelem podání žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu (udělení víza), přičemž měla vízum pro strpění platné do 20. 8. 2018.
Namísto přijetí uvedené žádosti byla bez jakéhokoliv bližšího vysvětlení zjištěna její totožnost
a bezprostředně potom byla vyzvána k podání vysvětlení a sepsán s ní protokol o tomto podání.
[7] Stěžovatelka namítá, že pokud žalovaná v době platnosti víza pro strpění neaplikovala
§38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neměla za to, že by pominula, respektive zanikla, překážka
bránící stěžovatelce ve vycestování. Přesto však ještě téhož dne vydala prvoinstanční rozhodnutí,
přičemž lze za pozoruhodnou považovat okolnost, že v týž den si vyžádala a současně i získala
závazné stanovisko ministerstva. Podle názoru stěžovatelky byl tímto postupem porušen zákon,
neboť dle jejího mínění mělo být o její žádosti povolení k dlouhodobému pobytu (udělení víza)
rozhodnuto, ať již v její prospěch nebo neprospěch.
[8] Žalobkyně rovněž brojí proti tomu, jak byla krajským soudem posouzena situace
na Ukrajině. Nevypořádal se zejména s tím, že v místě jejího pobytu na Ukrajině hrozí nebezpečí
vážné újmy, neboť je v Doněcku vedena válka a stále fakticky neexistuje stav příměří. Dle sdělení
její matky dochází v Doněcku pravidelně, někdy i několikrát denně, ke střelbě ohrožující civilní
osoby tam žijící. V zemi posilují fašizující tendence. Zesiluje tlak proti osobám, které mají
výhrady vůči oficiální politice ukrajinské vlády. Žalobkyně je konzervativní členkou
tradiční pravoslavné církve a považuje za důvodné i obavy z porušování náboženské svobody,
o čemž svědčí i uznání autokefality pravoslavné církve.
[9] Při návratu žalobkyně na Ukrajinu jí nebude poskytnuta žádná pomoc pro řešení
elementárních životních situací (bydlení, práce atd.). V České republice má vytvořené osobní
a společenské zázemí, žije tu patnáct let od doby, kdy jí bylo dvacet pět let. Od té doby
byla v telefonickém kontaktu pouze se svými rodiči a čas od času se svou sestrou žijící v Rusku.
Její rodiče a vzdálenější příbuzní však žijí v Doněcku, tedy v oblasti, která je považována
za problematickou. V jiných částech Ukrajiny žádné osobní ani jiné kontakty nemá. V České
republice má nejen řadu přátel, možnost důstojného bydlení i výdělku, ale i snoubence,
s nímž by chtěla uzavřít sňatek. Návrat na Ukrajinu by za stávajících podmínek představoval
pro žalobkyni v podstatě neřešitelnou životní situaci, neboť by se vrátila do země, kde nemá
s výjimkou Doněcka naprosto žádné sociální ani společenské zázemí, jakož ani prostředky
a možnosti potřebné k jejich vytvoření.
[10] Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že způsob rozhodování správního soudu
nehodlá blíže komentovat. V dané věci odkazuje na své vyjádření k žalobě, ve svém postupu
a ve svých závěrech neshledává pochybení, plně souhlasí s názorem uvedeným v napadeném
rozsudku.
III. Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla účastníkem řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel [§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)],
kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[13] Podle §120a odst. 5 zákona o pobytu cizinců, pominou-li důvody znemožňující cizinci
vycestování, policie vydá nové rozhodnutí pouze ve věci stanovení nové lhůty k vycestování
podle zvláštního právního předpisu po vyžádání a na základě nového závazného stanoviska
ministerstva. Dnem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí zaniká platnost víza uděleného
podle §33 odst. 3 nebo povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu na území;
policie cizinci udělí výjezdní příkaz.
[14] Podle §38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců zruší ministerstvo vnitra platnost víza
k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území, jestliže pominuly důvody, pro které bylo
toto vízum uděleno, a cizinec nepožádal o zrušení platnosti víza ve lhůtě podle předchozího
odstavce anebo bylo-li vízum uděleno podle §33 odst. 1 písm. d) a soud žalobě nepřiznal
odkladný účinek.
[15] Ve vztahu k námitce stěžovatelky ohledně procesního postupu žalované předcházejícího
vydání prvoinstančního rozhodnutí považuje Nejvyšší správní soud právní posouzení provedené
krajským soudem za zcela přiléhavé, správné a zákonné. Krajský soud provedl správný výklad
§120a odst. 5 zákona o pobytu cizinců, když dovodil, že s nabytím právní moci prvoinstančního
rozhodnutí (toliko ve věci stanovení nové lhůty k vycestování) je ex lege spojen „automatický“
důsledek v podobě zániku platnosti víza pro strpění stěžovatelky z důvodů znemožňujících její
vycestování. Jde tu totiž o právní důsledek ve vztahu k platnosti víza pro strpění daný přímým
působením normativního textu zákona.
[16] Stěžovatelka na podkladě toho, že vůči ní žalovaná v době platnosti víza pro strpění
neaplikovala §38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, dovozuje, že žalovaná v době vydání
prvoinstančního rozhodnutí neměla za to, že by pominula, respektive zanikla, překážka bránící
stěžovatelce ve vycestování. Stěžovatelka však přehlíží, že „věc“ prvoinstančního rozhodnutí,
k jejímuž rozhodnutí je příslušný správní orgán prvního stupně, není rozhodováním správního
orgánu o ničem jiném než „o stanovení nové lhůty k vycestování“. Rozhodování podle
§38 zákona o pobytu cizinců je pak rozhodováním Ministerstva vnitra v odlišném procesu
i odlišné „věci“, totiž přímo o zrušení platnosti víza pro strpění. Pokud pak zákonodárce spojil
právní účinky rozhodování žalované podle §120a odst. 5 zákona o pobytu cizinců ex lege
s důsledky pro platnost víza pro strpění, o níž by jinak podle obecné právní úpravy rozhodovalo
ministerstvo vnitra, není z toho možné vyvozovat, že by snad žalovaná (či správní orgán prvního
stupně) mohla sama rozhodovat postupem podle §38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[17] Postup správního orgánu prvního stupně ani žalované, který před vydáním napadeného
rozhodnutí v době platnosti víza pro strpění neaplikoval §38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců,
proto nebyl nezákonný a námitka stěžovatelky je v tomto směru nedůvodná. Fakt, že žalovaná
vůči stěžovatelce v době platnosti víza pro strpění neaplikovala §38 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců (který ani aplikovat nemohla), nemůže totiž nic vypovídat o trvání či zániku překážky
bránící stěžovatelce ve vycestování.
[18] V kasační stížnosti stěžovatelka rovněž namítá, že krajský soud nesprávně vycházel
z toho, že se žalobkyně dostavila na služebnu správního orgánu prvního stupně se žádostí
o vydání nového rozhodnutí o správním vyhoštění, aby mohla na pracovišti Odboru azylové
a migrační politiky Ministerstva vnitra České republiky podat novou žádost o vízum za účelem
strpění. Žalobkyně se však dne 10. 7. 2018 dostavila na služebnu správního orgánu prvního
stupně za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (udělení víza). Toto podání
nebylo tímto úřadem přijato bez jakéhokoliv odůvodnění. Stěžovatelka tvrdí, že o její žádosti
povolení k dlouhodobému pobytu (udělení víza) mělo být rozhodnuto, ať již v její prospěch
nebo neprospěch.
[19] Krajský soud v bodě 23 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že se žalobkyně
„dne 10. 7. 2018 dostavila na cizineckou policii, aby jí bylo vydáno nové rozhodnutí pro účely prodloužení víza
strpění“. V žalobě přitom stěžovatelka uvedla argumentaci, podle níž se dne 10. 7. 2018 dostavila
na služebnu správního orgánu prvního stupně „za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému
pobytu (udělení víza). Toto podání nebylo tímto úřadem přijato, a to z toho důvodu, že bylo podáno u orgánu,
který není příslušný“. Z úředního záznamu správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 7. 2018,
č. j. KRPA-258006-2/ČJ-2018-000022, obsaženého ve správním spise se pak podává,
že se stěžovatelka dostavila „se žádostí o vydání nového rozhodnutí o správním vyhoštění, aby mohla
podat novou žádost o vízum za účelem strpění na pracovišti Odboru azylové a migrační politiky
Ministerstva vnitra České republiky“. V protokolu o podání vysvětlení ze dne 10. 7. 2018,
č. j. KRPA-258006-5/ČJ-2018-000022, obsaženého ve správním spise je pak uvedeno vyjádření
stěžovatelky: „(…) Když jsem byla naposledy na Odboru azylové a migrační politiky, tak mi bylo řečeno,
abych se dostavila na cizineckou policii a podala si žádost o dlouhodobý pobyt, že zde již pobývám dlouhou dobu
a mám na toto nárok. Z tohoto důvodu jsem se dnešního dne dostavila na cizineckou policii.“
[20] Ačkoli se tedy zřejmě rozcházejí názor stěžovatelky a vnímání správního orgánu prvního
stupně o účelu, pro který se na jeho služebnu stěžovatelka dne 10. 7. 2018 původně dostavila,
Nejvyšší správní soud ve vztahu k této kasační námitce podotýká, že ve správním spise
není obsaženo žádné podání stěžovatelky, které by snad bylo lze označit za podanou
žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu na území ve smyslu
§43 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Z hlediska posuzování právní otázky zákonnosti
skutečně provedeného procesního postupu žalované, resp. správního orgánu prvního stupně,
krajským soudem podle §120a odst. 5 zákona o pobytu cizinců (resp. nemožnosti postupu
podle §38 odst. 2 téhož zákona) je pak hodnocení účelu, pro který se na jeho služebnu
stěžovatelka dne 10. 7. 2018 původně dostavila, zcela právně nevýznamné. Pokud stěžovatelka
namítá, že o její žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu mělo být rozhodnuto, ať již v její
prospěch nebo neprospěch, pak není ani z obsahu správního spisu, ani z obsahu spisu krajského
soudu zřejmé, že by takovou žádost vůbec kdy podala.
[21] Ve vztahu k tomu, jak byla posouzena situace na Ukrajině, Nejvyšší správní soud
předesílá, že není úkolem správních soudů, aby v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu samy posuzovaly situaci na Ukrajině, nýbrž aby v mezích žalobních bodů přezkoumávaly
napadené výroky správních rozhodnutí a ty závazné podklady rozhodnutí, které není možné
napadnout samostatnou žalobou. Takovými podklady v právě projednávané věci nepochybně
jsou jak závazné stanovisko ministerstva, tak závazné stanovisko ministra vnitra vydané
v odvolacím řízení, jež situaci na Ukrajině z pohledu možného trvání důvodů znemožňujících
vycestování stěžovatelky nepochybně posuzují.
[22] Pokud jde o námitku stěžovatelky, že v místě jejího pobytu na Ukrajině hrozí
nebezpečí vážné újmy, neboť je v Doněcku vedena válka a stále fakticky neexistuje stav příměří,
pak je tato námitka zcela přiléhavá pouze pro poměry po roce 2017 na tzv. linii dotyku vyskytující
se v Doněcké a Luhanské oblasti, kde se však bezpečnostní incidenty soustřeďují „přibližně 7 km
od linie dotyku“ znepřátelených stran, jak vyplývá z Informace Odboru azylové a migrační
politiky Ministerstva vnitra České republiky – Situace v zemi – Politická a bezpečnostní situace,
mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, vojenská služba, vnitřně
přesídlené osoby ze dne 14. 9. 2018 (dále jen „Informace ze dne 14. 9. 2018“), jež je součástí
správního spisu a byla podkladem závazného stanoviska ministra vnitra. Toto závazné stanovisko
však výskyt bezpečnostních incidentů ve formě bojů znepřátelených stran nezpochybňuje
a přiznává, že v uvedených dvou správních oblastech Ukrajiny „panuje zhoršená bezpečnostní
situace“. Tomu pak zcela odpovídá i posouzení Informace ze dne 14. 9. 2018 ze strany krajského
soudu v bodě 26 odůvodnění napadeného rozsudku. Jako významné z hlediska nebezpečí vážné
újmy stěžovatelky se pak jeví nejen to, že město S. (totiž místo posledního pobytu stěžovatelky na
Ukrajině) je od linie dotyku vzdáleno přes 70 km, ale rovněž neomezovaná možnost vnitřního
přesídlení stěžovatelky v rámci ostatního státního území Ukrajiny, a to aniž by to pro ni
konkrétně s sebou neslo riziko vážné újmy znemožňující jí vycestování.
[23] Pokud tedy krajský soud dospěl k výše uvedeným závěrům, že „ve zbytku Ukrajiny je situace
bezproblémová a umožňuje řešení situace osob pocházejících z uvedených oblastí vnitřním přesídlením
do bezpečnějších oblastí Ukrajiny“, pak toto posouzení odpovídá obsahu podkladů napadeného
rozhodnutí.
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že obě závazná
stanoviska berou v potaz individuální situaci žalobkyně a nejsou paušalizující. Ačkoli
závazné stanovisko ministerstva vycházelo z podkladů, které se vztahovaly k dřívější situaci
na Ukrajině, a to včetně značně znepokojující Zprávy o stavu lidských práv na Ukrajině za období
16. srpna až 15. listopadu 2017 Úřadu vysokého komisaře OSN pro lidská práva, věcné závěry
ve vztahu k §179 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců závazného stanoviska ministra vnitra
vydané v odvolacím řízení se zřetelně opírají především o Informaci ze dne 14. 9. 2018,
která poskytuje nejaktuálnější možný přehled relevantních informací o poměrech na Ukrajině,
jíž je stěžovatelka státní občankou.
[25] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal kasační námitky stěžovatelky
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. důvodnými.
[26] K těm kasačním námitkám, které není možné podřadit pod důvody znemožňující
stěžovatelce vycestování ve smyslu §179 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, se Nejvyšší správní
soud stejně jako krajský soud nevyjadřoval, jelikož jejich hodnocení by nemohlo vést k závěru
z hlediska správnosti a zákonnosti postupu krajského soudu v napadeném rozsudku.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1, věta druhá, s. ř. s.). O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované
pak v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec její běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2019
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu