ECLI:CZ:NSS:2019:3.ADS.151.2016:117
sp. zn. 3 Ads 151/2016 - 117
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: V. D.,
zastoupeného opatrovníkem V. P., právně zastoupeného Mgr. Filipem Schmidtem, advokátem
se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti žalovaným: 1. Středočeský kraj, se sídlem
Zborovská 81/11, Praha 5, 2. Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem tamtéž, 3. Městský
úřad Rakovník, se sídlem Husovo náměstí 27, Rakovník, o určení nezákonnosti zásahu
1. žalovaného spočívajícího v jeho opomenutí učinit cílené a konkrétní kroky vedoucí k zajištění
dostupnosti poskytování sociálních služeb pro žalobce s poruchou autistického spektra
a s mentálním postižením, o kasační stížnosti 1. žalovaného proti výroku I. rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 14. 6. 2016, č. j. 46 A 23/2016 – 63,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2016, č. j. 46 A 23/2016 – 63 se ve výroku
I. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadl 1. žalovaný výrok I. v záhlaví uvedeného rozsudku
Krajského soudu v Praze, jímž bylo vysloveno, že jeho opomenutí učinit cílené a konkrétní
opatření vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb bylo nezákonné. Výrokem
II. tohoto rozsudku byla žaloba v části směřující proti 2. a 3. žalovanému zamítnuta. Proti tomuto
výroku nebyla podána žádná kasační stížnost, předmět řízení vymezený v žalobě tak byl pro řízení
o kasační stížnosti zúžen pouze na posouzení zásahu 1. žalovaného.
[2] Krajský soud při posouzení věci vycházel z následujícího skutkového stavu: Dopisem
ze dne 30. 10. 2012 se organizace APLA obrátila na 3. žalovaného s žádostí o pomoc při řešení
situace žalobcovy rodiny. Uvedla, že žalobce má kvůli těžkému autismu a středně těžké mentální
retardaci výrazně problémové chování. Žije v panelákovém bytě 2+kk s matkou, která sama trpí
poruchou osobnosti a depresí, a s téměř osmdesátiletou babičkou, která se o oba prakticky stará.
Otec o něj nejeví zájem. Babička podala žádosti do třech domovů pro osoby se zdravotním
postižením, avšak ze všech dostala zamítavou odpověď. Pro žalobce by byl nejlepším řešením
domov se zvláštním režimem, v domově APLA v X však není volné místo. Organizace APLA
navrhla, aby v bytě žalobce byla poskytována služba podporovaného bydlení
nebo pravidelná osobní asistence.
[3] Dne 15. 11. 2012 provedl 3. žalovaný v rodině žalobce místní šetření a poté organizaci
APLA sdělil, že by podporované bydlení nebo pravidelné služby osobní asistence byly pro rodinu
žalobce nejlepším řešením, avšak 3. žalovaný nemá dostatečné prostředky na pokrytí nákladů.
3. žalovaný rovněž oslovil několik poskytovatelů sociálních služeb, avšak nepodařilo se dostupné
pobytové služby zjistit. Podle vyjádření sdružení Autistik se v té době kromě organizace APLA
žádný poskytovatel péčí o osoby s tak závažným postižením nezabýval. Dne 13. 2. 2013 proběhlo
jednání 3. žalovaného s žalobcovou babičkou. Bylo konstatováno, že péče o žalobce je vysilující,
žalobci by bylo nejlépe doma nebo v zařízení APLA, což je však finančně nákladné. Žalobcova
babička uvedla, že se s žádostí o pomoc obrátili na 1. žalovaného.
[4] Dopisem ze dne 10. 2. 2013 požádala organizace APLA 1. žalovaného o zajištění pomoci
při řešení situace rodiny. Navrhla, aby byla pro žalobce zajištěna služba podporovaného bydlení
nebo pravidelná osobní asistence. V rozpočtu však má pouze prostředky na osobní asistenci
poskytovanou žalobci v rozsahu 40 hodin měsíčně a na pravidelné odlehčovací pobyty. Na obou
službách se rodina podílí z příspěvku na péči. Náklady na služby podporovaného bydlení
organizace APLA vyčíslila na 241.920,- Kč ročně.
[5] Dopisem ze dne 29. 9. 2014 se babička žalobce obrátila na hejtmana 1. žalovaného
s žádostí o pomoc. Popsala situaci rodiny a uvedla, že se nebude moci o žalobce starat a matka
péči sama nezvládne. Žádost o pomoc zaslala 1. žalovanému již v únoru 2013, na což jí žalovaný
poslal seznam zařízení, na které se může obrátit. Obrátila se tedy celkem na 12 zařízení, ovšem
žádosti byly zamítnuty. Dále uvedla, že rodina vynakládá na služby APLA 14.000,- Kč
– 21.000,- Kč měsíčně, což činí podstatnou část příjmů rodiny ve výši 40.837,- Kč. Uvedla,
že se snaží situaci řešit s 3. žalovaným, avšak dostává pouze příspěvek ve výši 5.000,- Kč na letní
pobyt žalobce. Závěrem požádala, aby byla přehodnocena možnost dotování pobytu žalobce
v zařízení APLA nebo v jiném vhodném zařízení. 1. žalovaný v odpovědi ze dne 21. 11. 2014
doporučil, aby rodina nadále spolupracovala s 3. žalovaným, a navrhl, aby oslovila Centrum
sociálních služeb X. Dále sdělil, že nedisponuje žádnými volnými finančními prostředky
na sociální služby pro žalobce a z tohoto důvodu nemá možnost poskytnout žalobci finanční
příspěvek.
[6] V dopise ze dne 8. 12. 2014 adresovaném 1. žalovanému žalobcova babička sdělila,
že telefonicky kontaktovala Centrum sociálních služeb X, které však odmítlo žalobce přijmout
z důvodu plné kapacity. Spolu se zástupci APLA proto jednala dne 3. 12. 2014 s náměstkyní
ministra práce a sociálních věcí. Bylo jim sděleno, že ministerstvo neplánuje zřídit nové zařízení
pro lidi s problémovým chováním a nemůže nijak pomoci ani s umístněním žalobce, neboť
to je v kompetenci 1. žalovaného. Ten v odpovědi ze dne 26. 2. 2015 znovu doporučil žalobcově
babičce spolupracovat s 3. žalovaným, jenž zajišťuje sociální poradenství pro osoby
se zdravotním postižením a poradenství při vyhledávání vhodné sociální služby klientům je v jeho
kompetenci. Uvedl, že ho telefonicky kontaktoval a jeho pracovníci sdělili,
že poskytnou žalobci pomoc při hledání sociální služby.
[7] Ve dnech 2. 10. 2013, 16. 4. 2014 a 12. 3. 2015 prováděl 3. žalovaný v žalobcově rodině
šetření. Podle zpráv rodina využívala v té době služeb APLA, a to osobní asistence
a odlehčujících pobytů v rozsahu kolem 2 týdnů v měsíci. Ve zprávách soudu 3. žalovaný
sděloval, že žalobce vyžaduje stálý dohled a pomoc, ovšem péče matky je dobrá. Dne 27. 3. 2015
předal 3. žalovaný žalobcově babičce žádosti o umístění do Centra sociálních služeb v X
a zařízení APLA. V březnu 2015 rovněž 3. žalovaný rozeslal různým poskytovatelům pobytových
služeb v kraji informativní dotazy na možnost umístění žalobce. Žádné vhodné pobytové služby
však nenalezl. Tato služba byla žalobci zajištěna až ode dne 1. 2. 2016.
[8] Po zhodnocení výše uvedených skutečností dospěl krajský soud k závěru, že žaloba
je důvodná.
[9] Žalobce opřel svoji žalobu o porušení svého subjektivního veřejného práva
na poskytování služeb sociální péče podle §38 zákona o sociálních službách. K tomu krajský
soud uvedl, že povahou tohoto práva se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 Ads 134/2014-29, a v téže věci též v navazujícím rozsudku
ze dne 27. 1. 2016, č. j. 4 Ads 85/2015-57. Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že §38 zákona
o sociálních službách představuje v rovině zákona provedení ústavně zaručeného práva
na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, v němž je zahrnuto také právo zdravotně
postižených osob na pomoc veřejné moci v situacích, kdy nejsou samy s to zajistit si základní
životní podmínky. Jedná se o právo spadající do skupiny tzv. hospodářských, sociálních
a kulturních práv, jejichž uplatňování je omezeno obecnou výhradou zákona
dle čl. 41 odst. 1 a čl. 30 odst. 3 Listiny. Toto základní právo však nemůže být zcela zbaveno
soudní ochrany a nelze mu upírat povahu ústavně zaručeného subjektivního veřejného práva.
Jedná se o závazek veřejné moci k určitému plnění. Právo vyplývající z §38 zákona o sociálních
službách nestanoví povinnost žalovaného zajistit péči konkrétnímu žalobci požadovaným
způsobem, naopak má povahu spíše obecnější a jeho konkrétní obsah vyplývá z okolností,
případně z dalších předpisů. Při plnění povinností z tohoto ustanovení plynoucích má žalovaný
v mezích výše uvedených právo volby konkrétního způsobu jejich naplnění.
[10] Z §2 odst. 2 zákona o sociálních službách vyplývá, že poskytovaná pomoc, resp. sociální
péče musí vycházet z individuálních potřeb osob. Žalobce trpí od narození vážnou poruchou
autistického spektra a středně těžkým mentálním postižení, a není sporu o tom, že vyžaduje
nepřetržitou péči a dohled. Každodenní péči o něj zajišťovala rodina, která využívala pouze
podpůrné služby sociální péče poskytované organizací APLA formou asistence a odlehčovacích
pobytů. Žalobcova rodina však již s ohledem na objektivní okolnosti (stav žalobce, věk babičky,
zdravotní postižení matky, nákladnost podpůrné péče APLA atd.) nebyla schopna trvale
zajišťovat péči v domácím prostředí. Z tohoto důvodu se žalobce již od konce roku 2012
prostřednictvím babičky nebo organizace APLA domáhal pomoci při zajištění odpovídající
služby sociální péče, a to buď formou osobní asistence, případně zřízením podporovaného
bydlení (§39 a §43 zákona o sociálních službách) za finanční podpory ze strany
1. a 2. žalovaného, anebo umístěním žalobce do domova se zvláštním režimem
(§50 zákona o sociálních službách).
[11] Žádná z odpovídajících služeb sociální péče však žalobci nebyla zajištěna. 1. a 3. žalovaný
již v roce 2013 odmítli z důvodu nedostatku finančních prostředků poskytnutí finanční dotace
na zajištění každodenní osobní asistence nebo podporovaného bydlení v domácnosti žalobce.
Žalobcova babička se tedy začala obracet na poskytovatele pobytových služeb s žádostmi
o umístění žalobce. O zprostředkování pobytových služeb se pokoušel rovněž 3. žalovaný. Žádný
z oslovených poskytovatelů, kteří zajišťují odpovídající pobytové služby, však žalobce nemohl
přijmout, a to buď z důvodu nedostatku kapacity (Centrum sociálních služeb X, X, p.s.s., Vítej,
o.p.s., případně i APLA) anebo z důvodu, že žalobce nepatřil do cílové skupiny těchto
poskytovatelů. Žalobci ani přes nezbytnou potřebu žádná z odpovídajících služeb sociální péče
nebyla zajištěna, a to až do 1. 2. 2016, kdy byl umístěn do Domova se zvláštním režimem
NAUTIS v X.
[12] Žalobce byl přímo zkrácen na právu na poskytování služby sociální péče vyplývajícím
z §38 zákona o sociálních službách. Nezajištěním odpovídající služby sociální péče byl dotčen
esenciální obsah tohoto práva. Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud, „vymezení esenciálního obsahu
práva osob se zdravotním postižením na pomoc veřejné moci souvisí s povinností veřejné moci zajistit osobám
se zdravotním postižením nejzákladnější podmínky pro jejich důstojný život. Zásahem do esenciálního
obsahu tohoto sociálního práva by tak v tomto kontextu bylo, pokud by veřejná moc vůbec odmítala pomoc
či péči o osoby s vážným zdravotním postižením“ (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 4 Ads 85/2015 - 57, bod 46). Vzhledem k tomu, že §38 zákona o sociálních službách
představuje promítnutí ústavně zaručeného práva na pomoc v hmotné nouzi, jedná
se též o porušení práva žalobce čl. 30 odst. 2 Listiny.
[13] K věci krajský soud dále uvedl, že žalovaní přímo neposkytují služby sociální péče. Systém
poskytování služeb sociální péče je postaven na tom, že služby poskytují osobám
registrovaní poskytovatelé sociálních služeb na základě smlouvy o poskytnutí sociální služby
(§78, §90 zákona o sociálních službách). Poskytovatelé jsou povinni službu poskytnout, mohou
však odmítnout uzavření smlouvy v zákonem stanovených případech, např. pokud neposkytují
danou sociální službu nebo v případě nedostatku kapacity [§88 písm. h), §91 odst. 2 zákona
o sociálních službách]. Žalovaní nejsou oprávněni ukládat poskytovatelům, aby konkrétní osobu
k poskytování péče přijali.
[14] Žalovaní se však podílejí na výkonu veřejné správy v oblasti poskytování veřejných
sociálních služeb v rámci své působnosti vymezené v §92 a násl. zákona o sociálních službách.
Důvodová zpráva k zákonu o sociálních službách ohledně rozdělení působností v této souvislosti
uvádí: „Stát bude i nadále určovat podmínky pro poskytování sociálních služeb, nebude však
poskytovatelem sociálních služeb (…) Úlohou státu bude podporovat regionální a místní samosprávy v tom,
aby byly schopny hodnotit souhrn potřeb jejich obyvatel a na tomto základě vytvářet typově a územně dostupné sítě
služeb. (…) Kraje budou mít zásadní vliv na charakter a rozsah sítě sociálních služeb také z toho důvodu,
že je jim svěřována působnost v oblasti registrace poskytovatelů sociálních služeb a kontroly, a to v přenesené
působnosti. Kraje a obce budou ve své samostatné působnosti vytvářet podmínky pro poskytování sociálních služeb
ve svém území a budou ve vzájemné spolupráci stanovovat střednědobé plány poskytování sociálních služeb.“
[15] Klíčovou úlohu při zajišťování sociálních služeb tedy zákon svěřuje krajům jakožto
územním samosprávným celkům [srov. §95 písm. g) zákona o sociálních službách]. Povinností
krajů je zajistit dostupnost sociálních služeb v podobě konkretizované zákonem o sociálních
službách. Této povinnosti odpovídá veřejné subjektivní právo stěžovatelů na zajištění takové
pomoci (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 Ads 134/2014 - 29, bod 26).
[16] Ačkoliv důvodová zpráva k zákonu o sociální péči v části týkající se vymezení působnosti
orgánů veřejné zprávy zdůrazňuje zejména působnost krajů při zpracování plánů rozvoje
sociálních služeb, povinnost zajistit dostupnost služeb sociální péče se nevyčerpává pouze
tím, že kraje vytvářejí střednědobý plán rozvoje sociálních služeb a plní obecné cíle a úkoly, které
jsou v něm vytyčené. Povinnost zajistit dostupnost služeb sociální péče se uplatňuje i v situacích,
kdy se o poskytování služby uchází osoba v nepříznivé sociální situaci vyžadující s ohledem
na její individuální potřeby poskytnutí některé ze služeb sociální péče a zároveň je poskytnutí
služby sociální péče nezbytné z důvodu zajištění jejích základních životních potřeb. Pokud
se taková osoba nemůže poskytnutí odpovídající služby domoci např. z důvodu vyčerpání kapacit
stávajících poskytovatelů služeb sociální péče, je povinností kraje v rámci své samostatné
působnosti učinit opatření k tomu, aby byla dostupnost odpovídajících služeb takové osobě
v přiměřeném čase zajištěna. Opačný výklad by byl popřením veřejného subjektivního práva osob
na poskytnutí odpovídajících služeb sociálním péče, jemuž odpovídá povinnost kraje zajistit
dostupnost sociálních služeb.
[17] V daném případě je z obsahu spisů zřejmé, že 1. žalovaný byl bezpochyby informován
o tom, že žalobce nemá přístup k odpovídajícím pobytovým službám, a rovněž mu byla známa
sociální situace žalobce a jeho rodiny. Bylo tedy jeho povinností učinit v souladu
s §95 písm. g) zákona o sociálních službách konkrétní a adresná opatření k tomu, aby žalobci
byla dostupnost odpovídajících služeb sociální péče zajištěna za podmínek zákona o sociální péči.
Platí, že konkrétní způsob zajištění služeb sociální péče záleží na úvaze 1. žalovaného, jenž tuto
činnost vykonává v samostatné působnosti. Žalobci tedy nepřísluší výběr konkrétní formy služby
nebo místa poskytování, pokud služba, která je mu dána k dispozici, splňuje zákonem stanovené
parametry. V tomto směru má 1. žalovaný v zákonem stanovených mezích relativně široký
prostor pro výběr odpovídajících opatření a nelze mu ukládat, jakým způsobem nebo u jakého
poskytovatele by mělo být poskytování sociální péče zajištěno. Je však jeho povinností
dostupnost pobytových služeb alespoň v některé formě vhodné pro žalobce zajistit.
[18] Financování služeb osobní asistence nebo podporovaného bydlení v bydlišti žalobce
odmítli1. i 2. žalovaný. Pro žalobce rovněž nebyly volné ani kapacity odpovídající pobytové péče.
Za těchto okolností tedy bylo povinností 1. žalovaného provést konkrétní opatření vedoucí
k tomu, aby byla nabídka pobytových služeb v rámci kraje doplněna či rozšířena tak, aby byla
vyřešena situace žalobce a jeho rodiny. 1. žalovaný však žádná konkrétní opatření neprovedl.
Pouze žalobcově rodině opakovaně doporučoval obracet se na poskytovatele pobytových služeb,
přestože již jeho žádosti byly odmítnuty, a odkazoval na spolupráci s 3. žalovaným. Fakticky
tak veškerou tíži a odpovědnost za zajištění sociálních služeb přenechal na rodině žalobce,
případně na 3. žalovaném. Takovým postupem 1. žalovaný svým povinnostem vyplývajícím
z §38 a §95 písm. g) zákona o sociální péči nedostál.
[19] K tvrzení 1. žalovaného, který poukazoval na skutečnost, že zajišťoval dostupnost služeb
sociální péče tím, že na území kraje určil síť sociálních služeb a podílel se na financování zařízení
zahrnutých do této sítě, včetně zařízení poskytovatele NAUTIS, soud uvedl, že povinnost určit
síť sociálních služeb na území kraje, která tvoří součást střednědobého plánu rozvoje sociálních
služeb, patří mezi zákonné povinnosti 1. žalovaného vyplývající z §95 písm. h) zákona o sociální
péči. Není sporu o tom, že NAUTIS, resp. APLA dlouhodobě poskytoval žalobci služby osobní
asistence a odlehčující pobyty. 1. žalovaný se tak zprostředkovaně podílel na financování
sociálních služeb poskytovaných žalobci. Také není sporu o tom, že žalobce byl počínaje
1. 2. 2016 přijat do Domova se zvláštním režimem NAUTIS k dlouhodobému pobytu. To však
nemění nic na tom, že potřebná pobytová služba nebyla pro žalobce do té doby dostupná
a 1. žalovaný po dobu takřka 3 let neučinil žádné relevantní kroky k tomu, aby byla žalobci
odpovídající sociální služba v přiměřeném čase poskytnuta.
[20] Krajský soud poté dospěl k závěru, že opomenutí 1. žalovaného učinit cílené a konkrétní
opatření vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb žalobci bylo nezákonným
zásahem.
[21] Kasační stížnost podal 1. žalovaný (dále jen stěžovatel) z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písmeno a) a d) s. ř. s. Stěžovatel namítá nesprávné posouzení právní otázky
splnění pěti podmínek nezákonného zásahu, konkrétně pak skutečnost, že by jeho nečinností
mohlo dojít k přímému zkrácení na právech žalobce. K tomu uvedl, že sám žalobce se obrátil
na stěžovatele se žádostí o pomoc pouze dvěma dopisy, prvním ze dne 29. 9. 2014 a druhým
ze dne 8. 12. 2014. Od posledního kontaktu v prosinci roku 2014 se přes dané poučení
už žalobce ani jeho opatrovnice či rodina na stěžovatele neobrátili. Za této situace nebylo
na místě zasahovat do jejich soukromí a kontaktovat je, zvláště pokud se o řešení případu
neustále snažil Městský úřad Rakovník. Tím také nebyl stěžovatel o trvající nedostupnosti služeb
pro žalobce informován, a to zejména v tom smyslu, že by měl učinit potřebné kroky k úpravě
střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb a sítě sociálních služeb tak, aby bylo pro žalobce
zajištěno poskytnutí sociálních služeb na území Středočeského kraje.
[22] Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že tvorba sítě, která je součástí plánu rozvoje
poskytování sociálních služeb, spočívá na dvou základních pilířích, a to na informacích o místní
potřebnosti sociálních služeb ze strany obcí na území kraje a finančních a dalších zdrojích,
které musí (vzhledem k jejich nedostatečnosti) za použití jednotných pravidel a postupů
rozdělovat jasně, transparentně a nediskriminačně tak, aby byly alespoň uspokojivým, nikoliv
optimálním způsobem pokryty potřeby všech cílových skupin zařazených v síti, a to jak služeb
sociální péče, tak sociální prevence, kterých je celkem 33 druhů.
[23] S ohledem na uvedené je tvorba sítě nastavena tak, že relevantní informace, nutné
pro koncipování aktualizace a vyhodnocení efektivity sítě, přicházejí od obcí krajům. Cílem
je, aby kraje měly k dispozici všechny potřebné informace, které často nemohou bez součinnosti
s obcemi ze své úrovně zjistit a aby vzniklá síť sociálních služeb mohla odrážet aktuální situaci
na obecní úrovni. Stěžovatel tedy nemohl při absenci těchto informací od opatrovnice žalobce
a obce reagovat na nutnou potřebu změny v zajištění dostupnosti poskytování služeb na svém
území v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb. Stěžovatel se navíc snaží
optimalizovat poskytování sociálních služeb na území celého kraje ve prospěch různých skupin
osob nejen se zdravotním postižením, ale i v nepříznivých sociálních situacích, přičemž musí
zohlednit limitované zdroje vyčleněné k tomuto účelu. Dbá přitom veřejného zájmu, nejen zájmů
partikulárních.
[24] Ze všech výše uvedených důvodů má stěžovatel za to, že krajský soud svoje rozhodnutí
opřel o důvody, které nebyly dostačující, a v důsledku toho právní otázku dostupnosti
poskytování sociálních služeb nesprávně posoudil. Navrhl proto, aby byl napadený rozsudek
zrušen a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení se závazným právním názorem, že žaloba
je nedůvodná.
[25] Ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal žalobce na svoje stanovisko prezentované
v průběhu žalobního řízení a vyjádřil plný souhlas s názorem krajského soudu. Upozornil
pak také na to, že Česká republika je signatářem Úmluvy o právech osob se zdravotním
postižením, přičemž čl. 19 písmeno b) této úmluvy upravuje povinnost státu zajistit, aby osoby
se zdravotním postižením měly přístup ke službám poskytovaným v domácím prostředí,
rezidenčním službám a dalším podpůrným službám. Čl. 19 je chápán jako právo na poskytování
sociálních služeb a ve spojení s čl. 4 odst. 2 Úmluvy odst. 2 Úmluvy upravuje povinnost
veřejnoprávních korporací činit konkrétní a cílené kroky k vytvoření těchto služeb, pokud
neexistují, anebo zajištění jejich přístupnosti, jsou-li pro konkrétní skupinu lidí s postižením
nedostupné. Vzhledem k uvedenému žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
[26] Rozsudkem ze dne 14. 6. 2017, č. j. 3 Ads 151/2016 – 59 Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Krajského soudu v Praze ve výroku I., který se týkal prvního žalovaného, zrušil
a žalobu v této části odmítl. Nejvyšší správní soud měl za to, že kraj, jakožto jednotka územní
samosprávy, nemůže být správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 s. ř. s. V rámci poznámky obiter
dictum se vyjádřil i k postavení sociálních služeb v systému sociálního zabezpečení a k povaze
jednotlivých nároků upravených v zákoně o sociálních službách.
[27] Tento rozsudek byl zrušen nálezem Ústavního soudu 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17.
Ústavní soud dospěl k závěru, že osoby se zdravotním postižením nacházející se v nepříznivé
sociální situaci mají veřejné subjektivní právo na dostupnost vhodných služeb sociální péče.
Toto právo vyplývá z §38 zákona o sociálních službách, kterým je na zákonné úrovni prováděno
několik základních práv osob se zdravotním postižením: právo na zdraví (čl. 31 Listiny
základních práv a svobod), právo na přiměřenou životní úroveň (čl. 11 Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech) a právo na nezávislý způsob života a zapojení
do společnosti (čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením). Jedná se o sociální
právo obecnější povahy, jemuž odpovídá povinnost veřejné moci zajistit dostupnost vhodných
sociálních služeb pro osoby se zdravotním postižením nacházející se v nepříznivé sociální situaci.
Tato povinnost je v §95 písm. g) zákona o sociálních službách stanovena krajům, které jsou tedy
povinny zabezpečit, aby osobám v nepříznivé sociální situaci na jejich území byly k dispozici
potřebné sociální služby, včetně služeb sociální péče. Nejde přitom o to, aby dotčené osoby měly
přístup k sociální péči v konkrétní podobě přesně podle svých ideálních představ, například
u konkrétního poskytovatele sociálních služeb; jde o to, aby existovaly a dotčeným osobám byly
dostupné takové služby, které jsou adekvátní jejich stavu a situaci a mohou jim pomoci vést
důstojný a co nejnezávislejší život, při zachování maxima osobní autonomie, bez sociálního
vyloučení a při maximálním sociálním začlenění.
[28] Při rozhodování o konkrétní podobě a charakteru sociálních služeb, jakož i při volbě
konkrétních kroků k zajištění dostupnosti těchto služeb má tedy kraj širokou míru uvážení.
K zásahu do práva osob na dostupnost vhodných sociálních služeb by mohlo dojít především
tehdy, pokud by kraj zůstal dlouhodobě nečinný či neprováděl žádné přiměřené kroky, ačkoli
by ne všechny osoby v nepříznivé sociální situaci na jeho území měly zajištěnu dostupnost
potřebných sociálních služeb umožňujících jim vést důstojný život. Mezi těmito osobami přitom
nelze opomíjet ani ty, které mají atypické těžší zdravotní postižení vyžadující náročnější sociální
péči.
[29] Právo vyplývající z §38 zákona o sociálních službách, provádějící základní práva
jednotlivců, je pod ochranou soudní moci a lze je uplatnit v řízení před soudem. V případě
opomenutí kraje činit přiměřené a cílené kroky k zajištění dostupnosti vhodných sociálních
služeb, jichž by mohla využít určitá osoba potřebující sociální péči, může být vhodným procesním
prostředkem k ochraně práva této osoby žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
dle §82 a následujících s. ř. s. Podle názoru Ústavního soudu rozsudek Nejvyššího správního
soudu výše uvedeným tezím odporoval. Pro další řízení je Nejvyšší správní soud tímto názorem
Ústavního soudu vázán.
[30] S přihlédnutím k němu tedy Nejvyšší správní soud znovu přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu a po posouzení věci dospěl k názoru, že kasační stížnost je důvodná.
[31] Podstatné pro rozhodnutí v projednávané věci bylo posoudit, zda stěžovatel
- Středočeský kraj, jenž je dle názoru Ústavního soudu správním orgánem ve smyslu
§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neučinil podle zákona o sociálních službách ve vztahu k žalobci
to, co měl, a zda ono nekonání bylo takové intenzity, že by znaky nezákonného zásahu.
Samotným krajským soudem bylo konstatováno, že klíčovým pro posouzení věci je výklad
ustanovení §95 zákona o sociálních službách.
[32] Podle ustanovení §95 písmeno a) zákona o sociálních službách zjišťuje kraj potřeby
poskytování sociálních služeb osobám nebo skupinám osob na svém území, podle písmena d)
zpracovává střednědobý plán rozvoje sociálních služeb ve spolupráci s obcemi na území kraje,
se zástupci poskytovatelů sociálních služeb a se zástupci osob, kterým jsou poskytovány sociální
služby, a informuje obce na území kraje o výsledcích zjištěných v procesu plánování;
při zpracování plánu kraj přihlíží k informacím obce sděleným podle §94 písm. e) a k údajům
uvedeným v registru podle §85 odst. 5. Podle §95 písmena g) zákona o sociálních službách
pak zajišťuje dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu
se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb, podle písmena h) určuje síť sociálních služeb
na území kraje; přitom přihlíží k informacím obcí sděleným podle §94 písm. f).
[33] Jak je vidět z těchto ustanovení, zákon ukládá krajům v obecné rovině povinnost zajistit
na svém území dostupnost sociálních služeb, a to v souladu se střednědobým plánem rozvoje
sociálních služeb. Základem pro zajištění sociálních služeb je tedy koncepční dokument
schvalovaný orgány kraje v samostatné působnosti, od něhož se pak odvíjí další činnost kraje
směřující k jeho realizaci. Jak uvádí správně stěžovatel, při sestavování plánu musí být vzata
v úvahu řada faktorů, především aktuální situace v oblasti sociálních služeb na úrovni
jednotlivých obcí, nutnost zabezpečení různých skupin potřebných občanů a samozřejmě také
požadavek transparentního a nediskriminačního rozdělování finančních prostředků, zvláště
za situace, kdy jejich celkový objem je vzhledem k definovaným potřebám omezený. Je tedy
zřejmé, že nemohou být v plném rozsahu uspokojeny potřeby všech a že stanovení priorit
je součástí výkonu samosprávy kraje. Při naplňování této působnosti kraj spolupracuje s obcemi
[§94 písmeno f) citovaného zákona] a s Ministerstvem práce a sociálních věcí
[§96 písm. b) citovaného zákona], které zpracovává národní strategii dostupnosti sociálních
služeb, sleduje a vyhodnocuje její plnění a ve spolupráci s kraji určuje parametry dostupnosti
sociálních služeb. Plán kraje je tak závislý též na obsahu koncepčního dokumentu vyššího stupně.
[34] Aby tedy bylo vůbec možno posoudit, zda stěžovatel svojí nečinností zasáhl do práv
žalobce, je nejprve nutno si ujasnit, jaký soubor opatření, jež jsou v kompetenci kraje
(zde se bude s přihlédnutím k citovanému nálezu Ústavního soudu jednat zřejmě pouze
o kompetence zastupitelstva kraje, případně jeho rady, neboť krajský úřad byl již z okruhu
žalovaných vyloučen, respektive žaloba proti němu byla zamítnuta) se pod obecným vymezením
obsaženým v ustanovení §95 písm. g) zákona o sociálních službách ve slovech „zajišťuje dostupnost
sociálních služeb na svém území v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb“ vlastně skrývá.
Je tedy nejprve třeba definovat, co vše může kraj pro zajištění sociálních služeb učinit,
tyto kompetence je poté nutno zkonfrontovat s přijatým střednědobým plánem rozvoje
sociálních služeb pro rozhodné období, na tomto půdorysu je třeba vyhodnotit konkrétní
skutkové okolnosti projednávané věci, vzít přitom v potaz faktory zmiňované v předchozím
odstavci a teprve až poté lze učinit závěr, zda stěžovatel pochybil či nikoliv.
[35] Ač krajský soud v napadeném rozsudku opakovaně uvedl, že měl stěžovatel učinit
konkrétní opatření k zajištění sociální služby pro žalobce, výše uvedenými otázkami se nezabýval,
jednotlivá možná opatření spadající pod uvedené ustanovení zákona nikde nedefinoval, důkaz
střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb za příslušné období neprovedl, související otázku
transparentního a nediskriminačního rozdělení finančních prostředků na tyto služby vůbec
nenadnesl (ač v textu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014,
č. j. 4 Ads 134/2014 – 29, i následný rozsudek ze dne 27. 1. 2016, č. j. 4 Ads 85/2015 - 57,
kde se o tomto také hovoří) a dokonce ani nijak nenaznačil, jaké opatření měl stěžovatel
ve vztahu k žalobci vlastně provést, eventuálně alespoň z jakých měl na výběr. Nejvyšší správní
soud na tomto místě zdůrazňuje, že podstatou žalob na ochranu před nezákonným zásahem
je ochrana před konkrétním úkonem správního orgánu, který zasahuje do práv fyzické nebo
právnické osoby. Byť judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že úkonem zasahujícím
do práv ve smyslu §82 s. ř. s. může být i absence úkonu, ona základní premisa platí i pro tento
typ zásahu. Znamená to tedy, že soud posuzující žalobu musí mít jasno v tom, jaký úkon
(respektive jeho absence) měl zasáhnout do práv žalobce a teprve poté může podle konkrétních
okolností případu posoudit, zda nekonáním (zde navíc ve vymezeném časovém úseku) porušil
správní orgán zákon či nikoliv. Soud se nemůže omezit na obecné konstatování, že měl správní
orgán „něco“ udělat, aniž má v důsledku absence zjištění rozhodných skutečností a jejich
následného vyhodnocení sám představu, co by to mělo být a zda je reálné, aby to správní orgán
ve vymezeném čase učinil. Právě touto vadou je však napadený rozsudek krajského soudu
zatížen.
[36] Z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V něm je tento soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem výše uvedeným. V novém
rozhodnutí krajský soud rozhodne též o nákladech řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 9. května 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu