ECLI:CZ:NSS:2019:3.AFS.300.2017:47
sp. zn. 3 Afs 300/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Česká
agentura na podporu obchodu, se sídlem Dittrichova 21, Praha 2, zastoupena
Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 31, Brno, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 2016, č. j. 56909/16/5000-10470-711844
a č. j. 56910/16/5000-10470-711844, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 15. 9. 2017, č. j. 10 Af 7/2017 - 71,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 9. 2017, č. j. 10 Af 7/2017 - 71, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutími ze dne 15. 12. 2016, č. j. 56909/16/5000-10470-711844
a č. j. 56910/16/5000-10470-711844, zamítl žalovaný odvolání žalobkyně a potvrdil platební
výměry na odvod za porušení rozpočtové kázně vydané Finančním úřadem pro hlavní město
Prahu (dále jen „správce daně“) dne 7. 12. 2015 pod č. j. 7328368/15/2000-31743-110883
a 7345282/15/2000-31743-1100883, kterými byl žalobkyni vyměřen odvod do státního rozpočtu
ve výši 8 987 301 Kč, resp. do Národního fondu ve výši 50 928 039 Kč.
[2] Uvedená rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“) žalobou, kterou se domáhala jejich zrušení, neboť nesouhlasila se závěrem
správních orgánů, že technický kvalifikační předpoklad, který stanovila v článku 15.1.2. zadávací
dokumentace nadlimitní veřejné zakázky s názvem „Zajištění společné účasti na specializovaných
zahraničních výstavách a veletrzích v období 2009 – 2012“, spočívající v doložení sítě regionálních
pracovišť zahrnující minimálně jedno regionální pracoviště v každém kraji (s výjimkou Prahy), byl
nepřípustně diskriminační.
[3] Po posouzení věci dospěl městský soud k závěru, že stanovením předmětného
technického kvalifikačního předpokladu nedošlo ze strany žalobkyně k porušení zákazu skryté
diskriminace dle §56 odst. 7 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném
do 31. 3. 2012 (dále jen „ZVZ“) v návaznosti na §6 ZVZ, tudíž ani k porušení rozpočtové kázně
dle §44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“).
[4] Městský soud označil za podstatnou skutečnost, že z vymezení předmětu dané veřejné
zakázky vyplývá, že jeho součástí byla taktéž poradenská činnost (na tom podle něj nic nemění
ani skutečnost, že se jednalo pouze o příklad z možných průřezových činností realizovaných
v rámci projektu). Daný technický kvalifikační předpoklad tedy bezprostředně souvisí
s předmětem veřejné zakázky, neboť, jak vyplývá z odůvodnění tohoto předpokladu v zadávací
dokumentaci, právě prostřednictvím sítě regionálních pracovišť měla být poskytována mimo jiné
i regionálně dostupná poradenská činnost, která měla vést k zefektivnění administrace projektu
s ohledem na usnadnění komunikace a spolupráce s cílovými skupinami v jednotlivých regionech.
Stanovený technický kvalifikační předpoklad tak městský soud nepovažoval za zjevně
nepřiměřený k velikosti, složitosti a technické náročnosti předmětné veřejné zakázky (tedy
zakládající skrytou diskriminaci ve smyslu §56 odst. 7 ZVZ, kterou Nejvyšší správní soud
definoval jako „excesivní a jasně vybočující z oprávněných potřeb dané zakázky“).
[5] Městský soud dále neshledal napadená rozhodnutí nepřezkoumatelnými, jak namítala
žalobkyně. Označil však za mylný závěr žalovaného o diskriminaci uchazečů nedisponujících sítí
regionálních poboček, neboť splnění stanoveného technického kvalifikačního předpokladu
nebylo vázáno pouze na prokázání disponování sítí regionálních poboček samotným uchazečem,
nýbrž taktéž prostřednictvím subdodavatelů. Městský soud proto zrušil napadená rozhodnutí,
i jim předcházející prvostupňová rozhodnutí, a věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V důsledku toho označil ostatní námitky žalobkyně [námitka nepřiměřenosti a neodůvodněnosti
výše stanoveného odvodu za nesprávné stanovení předmětného technického kvalifikačního
předpokladu a námitka nezákonnosti uložení penále souvisejícího s tímto kontrolním zjištěním
(která navíc podle názoru městského soudu nemohla být předmětem soudního přezkumu
již z toho důvodu, že rozhodnutí o uložení povinnosti hradit penále nebyla žalobou vůbec
napadena)] za bezpředmětné.
[6] Proti uvedenému rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně nesouhlasil s tím, že bylo zrušeno
i prvostupňové rozhodnutí správce daně, neboť jeho zrušením soud jednak znemožnil stěžovateli
korigovat své rozhodovací důvody v odvolacím řízení, a jednak zrušil i výroky, které nebyly
předmětem žaloby [zrušená rozhodnutí se totiž týkala tří kontrolních zjištění (mimo nesprávně
stanovený technický kvalifikační předpoklad se jednalo také o pochybení při nárokování
nezpůsobilých výdajů za ubytování a diety a o nesprávné označení zakázky) a soud rozhodnutí
stěžovatele shledal nezákonnými pouze ve věci jednoho z nich]. K tomu stěžovatel odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které je vyloučeno, aby po zrušení platebního
výměru správce daně pokračoval v daňovém řízení a o dani znovu rozhodl, a zrušit současně
s rozhodnutím odvolacího správního orgánu v daňovém řízení i platební výměr vydaný správcem
daně může soud pouze tehdy, pokud neměl být vůbec vydán nebo pokud předchozí daňové
řízení trpělo takovými vadami, že v něm nelze dále pokračovat (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 24. 11. 2009, č. j. 1 Aps 2/2008 - 76 a ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
rozsudky ze dne 30. 4. 2014, č. j. 7 Afs 88/2013 - 24, ze dne 12. 5. 2015, č. j. 9 Afs 204/2014 - 31,
a ze dne 20. 9. 2017, č. j. 10 Afs 149/2017-37).
[7] Na základě výše uvedených skutečností stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména uvedla, že se plně ztotožňuje
se závěry městského soudu a upozornila, že stěžovatel ani neuvádí žádné argumenty proti meritu
napadeného rozsudku. Podle žalobkyně městský soud neměl jinou možnost, než zrušit celá
napadená rozhodnutí a platební výměry, což plyne z textace §78 odst. 3 s. ř. s. , a také
ze skutečnosti, že daná rozhodnutí a platební výměry obsahují vždy pouze jeden výrok.
Žalobkyně sice nerozporovala zjištění ze zprávy o daňové kontrole, která se dotýkala chyb
v částkách uvedených v cestovních příkazech a administrativního pochybení při zveřejnění údajů
v oznámení o zakázce, to však neznamená, že nenapadala předmětná rozhodnutí a platební
výměry jako celek; co do části je totiž nebylo možné napadnout, když jejich výrok není
„dělitelný“.
[9] Podle názoru žalobkyně byl také městský soud oprávněn zrušit spolu s rozhodnutími
stěžovatelky i platební výměry správce daně. Závěr uvedený v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, je totiž vztažen pouze
k opakovanému řízení před správcem daně po zrušení platebního výměru odvolacím orgánem,
nikoli v rámci soudního přezkumu. Zákonná úprava obsažená v s. ř. s. pak každému správnímu
soudu dovoluje využít svého uvážení a dle §78 odst. 3 s. ř. s. rozhodnout o zrušení rozhodnutí
správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo napadenému rozhodnutí. Ani v řízeních
vedených ve věci porušení rozpočtové kázně tuto pravomoc nelze správním soudům paušálně
upřít. Svůj postup vedoucí ke zrušení jak rozhodnutí stěžovatele, tak i ke zrušení platebních
výměrů, pak městský soud v napadeném rozsudku náležitě popsal. K tomu lze odkázat
na stěžovatelem citované rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2009,
č. j. 1 Aps 2/2008 - 76, podle kterého může soud zrušit taktéž platební výměr, pokud neměl být
vůbec vydán nebo pokud daňové řízení trpělo takovými vadami, že v něm nelze dále pokračovat.
Odkázala i na odbornou literaturu, v níž je konstatováno, že zrušení předchozího rozhodnutí
správního orgánu „bude namístě především tehdy, je-li zřejmé, že důvody nezákonnosti, pro které soud ruší
napadené rozhodnutí, jsou dány i v případě rozhodnutí správního orgánu I. stupně“. To je podle žalobkyně
přesně situace napadeného rozsudku. Odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 5. 2015 č. j. 9 Afs 204/2014 – 31, je podle žalobkyně nepřípadný,
jelikož městský soud měl zákonnou oporu pro vydání napadeného rozsudku. Ani odkaz
stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, č. j. 10 Afs 149/2017,
není přiléhavý, jelikož v daném případě soud shledal důvodným jediný ze sedmi žalobních bodů,
zatímco v projednávané věci shledal městský soud důvodnou správní žalobu jako celek.
[10] Žalobkyně následně zpochybnila hospodárnost vedení řízení o kasační stížnosti,
kdy se „fakticky soudí stát se státem o 13 349,49 Kč“ (pozn. jedná se o zbývající částku odvodu,
která byla doměřena za chyby v cestovních příkazech). Uvedla také, že pokud Nejvyšší správní
soud shledá napadený rozsudek nezákonným, považovala by za vhodné, aby spolu se zrušením
napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí stěžovatele a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalobkyně
také zopakovala svoji argumentaci týkající se merita věci, obsaženou ve správní žalobě, v replice
k vyjádření stěžovatele k žalobě a v odvolání proti platebním výměrům. Závěrem navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta
před středníkem s. ř. s.); dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[12] Předmětem sporu v posuzované věci je otázka, zda městský soud pochybil, pokud
současně s rozhodnutími stěžovatele zrušil také prvostupňová rozhodnutí (platební výměry)
vydaná správcem daně.
[13] V souladu s §78 odst. 3 s. ř. s. platí, že zrušuje-li krajský (zde městský) soud žalobou
napadené správní rozhodnutí, může podle okolností zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího
stupně, které mu předcházelo.
[14] Povahou a dopady zrušení prvostupňového rozhodnutí správního orgánu soudem
ve správním soudnictví se podrobně zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu.
V usnesení ze dne 28. 8. 2007, č. j. 1 As 60/2006 - 106, se nejprve obecně vyjádřil k výkladu
§78 odst. 3 s. ř. s. tak, že „krajský soud má zákonnou povinnost uvážit, zda v konkrétním případě není
vhodnější zrušit nejenom rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, ale také rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Tak tomu bude především v případech, kdy je patrné, že rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně vůbec nemělo být vydáno. Stejně tak bude dán důvod pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně v případech, kdy odvolací správní orgán nemůže vady tohoto rozhodnutí sám napravit“. Následně
se zabýval také zrušením prvostupňového rozhodnutí správce daně v daňovém řízení,
a to zejména v usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75 (publikovaném
pod č. 865/2009 Sb. NSS), a na něm navazujícím usnesení ze dne 24. 11. 2009,
č. j. 1 Aps 2/2008 – 76 (publikovaném pod č. 1997/2010 Sb. NSS), na která odkazoval stěžovatel
v kasační stížnosti.
[15] Závěry obsažené v těchto usneseních rozhodné pro posouzení věci stěžovatele lze
shrnout následovně. Odvolání v daňovém řízení má účinky odlišné od odvolání proti správnímu
rozhodnutí. Správní řád (ať již zákon č. 71/1967 Sb., či zákon č. 500/2004 Sb.) obsahuje kromě
možnosti zamítnutí odvolání a změny rozhodnutí, též možnost zrušení rozhodnutí nejen
ve spojení se zastavením řízení, ale i s vrácením věci k novému projednání správnímu orgánu
prvního stupně společně se závazným právním názorem pro jeho další postup. Naopak zákon
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ani zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, nezná možnost
zrušení rozhodnutí a vrácení k novému projednání správci daně (postup v odvolacím řízení
je v obou uvedených zákonech řešen shodně). Z toho plyne, že rozhodnutím o odvolání daňové
řízení končí, bez ohledu na to, o jaké rozhodnutí se jedná. Tato skutečnost vylučuje,
aby po zrušení platebního výměru správce daně pokračoval v řízení a o dani znovu rozhodl.
Totéž platí po zrušení platebního výměru soudem. Zrušení platebního výměru soudem
ve správním soudnictví pro procesní vady s tím, že správce daně může v daňovém řízení
pokračovat, je obcházením zákonné zápovědi možnosti zrušení a vrácení věci v odvolacím řízení.
Soud totiž nemůže dostat správní orgán prvního stupně do jiné situace než odvolací orgán.
Úvaha soudu, zda doplnění řízení přesahuje možnosti odvolacího řízení, zde nemá místa,
neboť odvolací orgán je oprávněn ke všem úkonům, jimiž je třeba řízení doplnit.
Tam kde má daňové řízení pokračovat proto není důvodu, aby s odvolacím rozhodnutím zrušil
soud současně i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně; v takovém případě je na místě
zrušit pouze rozhodnutí žalovaného, jehož soud zaváže právním názorem. Řízení se tak vrací
do odvolacího stadia.
[16] V nyní posuzovaném případě městský soud v odůvodnění rozsudku dospěl k závěru,
že žaloba je důvodná, neboť napadené rozhodnutí a jemu předcházející rozhodnutí správce daně
jsou podle něj založena na nesprávném právním závěru, že stanovením předmětného
technického kvalifikačního předpokladu došlo ze strany žalobkyně k porušení zákazu skryté
diskriminace dle §56 odst. 7 ZVZ v návaznosti na §6 ZVZ, tudíž došlo k porušení rozpočtové
kázně dle §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Proto městský soud uvedená
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž jej zavázal uvedeným právním
názorem. Soud tedy vrátil věc stěžovateli s tím, že předmětný odvod neměl být nikdy stanoven,
tzn., že platební výměr neměl být nikdy vydán. Z toho vyplývá, že svým procesním postupem
městský soud v duchu výše uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
vědomě znemožnil správním orgánům pokračovat v daňovém řízení.
[17] S tímto postupem městského soudu se však Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit,
a to z následujících důvodů. Jak bylo uvedeno výše, zrušená rozhodnutí se týkala tří kontrolních
zjištění, přičemž městský soud tato rozhodnutí shledal nezákonnými pouze ve věci jednoho
z nich a správností a zákonností ostatních kontrolních zjištění se nezabýval (respektive proti nim
nebylo v žalobě nic namítáno, proto se tato kontrolní zjištění vůbec nestala předmětem soudního
přezkumu). S ohledem na uvedenou skutečnost tedy nelze konstatovat, že platební výměry jsou
jako celek nezákonné a vůbec neměly být vydány. Platební výměry totiž (alespoň podle
skutkového stavu zjištěného městským soudem) vydány být měly, nicméně na odlišnou (nižší)
částku, odpovídající celkovému odvodu za zbývající dvě pochybení žalobkyně (resp. za jedno
z nich, neboť za její pochybení spočívající v nesprávném označení zakázky nebyl stanoven žádný
odvod). Je sice pravdou, že zbývající částka odvodu je ve vztahu k původní celkové doměřené
částce poměrně malá, nicméně to neznamená, že ji městský soud může bez dalšího pominout
a znemožnit tak stěžovateli pokračovat v daňovém řízení.
[18] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud pochybil, když spolu s žalobou
napadenými rozhodnutími stěžovatelky zrušil také prvostupňová rozhodnutí (platební výměry)
vydané správcem daně. Tím zatížil napadený rozsudek jinou vadou řízení před soudem ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[19] Napadený rozsudek proto Nejvyšší správní soud zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V něm je městský soud
ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
tak, že v projednávané věci bylo možno zrušit pouze žalobou napadená rozhodnutí žalovaného,
nikoliv také prvostupňová rozhodnutí (platební výměry) vydané správcem daně.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
[21] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nemohl vyhovět návrhu žalobkyně
a přistoupit spolu se zrušením napadeného rozsudku i ke zrušení rozhodnutí žalovaného,
jelikož k takovému kroku se může uchýlit pouze tehdy, byl-li kasační stížností napaden zamítavý
rozsudek krajského soudu. V případě, že je napaden rozsudek krajského (zde městského) soudu,
jímž bylo rozhodnutí správního orgánu zrušeno, procesní stav v době jeho rozhodování tento
postup Nejvyššímu správnímu soudu neumožňuje, neboť v okamžiku vyhlášení rozsudku
je předmětné rozhodnutí správního orgánu stále ještě pravomocně zrušené napadeným
rozsudkem, jehož účinky pomíjejí až v okamžiku nabytí právní moci rozsudku Nejvyššího
správního soudu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 14. října 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu