ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.211.2018:32
sp. zn. 3 As 211/2018 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Z. Š.,
zastoupené Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem Frýdek - Místek, 8. pěšího
pluku 2380, proti žalovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Praha 1, Staroměstské
náměstí 6, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
13. 12. 2018, č. j. 14 A 205/2018 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobkyně ne má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobkyně domáhala ochrany
před nezákonným zásahem Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „žalovaný“), který měl
spočívat v jeho sdělení ze dne 24. 7. 2018, č. j. MMR-28746/2018-83/1790, jímž žalobkyni k její
žádosti o učinění opatření proti nečinnosti Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen
„krajský úřad“) informoval, že „neshledal důvody, respektive podmínky k přijetí opatření proti nečinnosti
krajského úřadu, neboť tento nečinný není.“ Usnesením ze dne 13. 12. 2018, č. j. 14 A 205/2018 – 22,
byla žaloba odmítnuta.
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení po krátkém shrnutí skutkového stavu
nejprve zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení. Uvedl, že z obsahu žaloby je (i po jejím
doplnění) zřejmé, že žalobkyně brojí zásahovou žalobou proti indolenci žalovaného
při vyřizování její žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti krajského úřadu, jelikož po žalovaném
požadovala vydání usnesení dle §80 odst. 6 správního řádu, namísto pouhého sdělení.
Na podkladě ustanovení §46 odst. 1 písm. b), §84 odst. 1 a §85 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) zkonstatoval, že pro určení běhu lhůty pro podání žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu je mimo jiné podstatné, zda je možné v případě
konkrétního zásahu využít jiný prostředek ochrany, než žalobu ve správním soudnictví; existuje-li
totiž takový prostředek, počne (subjektivní) lhůta pro podání žaloby běžet až po jeho marném
vyčerpání, respektive dnem, kdy se žalobce dozvěděl o jeho vyřízení či dnem, kdy uplynula lhůta
pro jeho vyřízení. Pokud tedy žalobce podá žalobu před začátkem běhu lhůty pro podání žaloby
(tj. před vyřízením prostředku mimosoudní ochrany), bude se jednat o žalobu předčasně
podanou.
[3] V tomto kontextu městský soud upozornil, že žalobkyně proti sdělení žalovaného ze dne
24. 7. 2018 brojila též žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti žalovaného, přičemž na tuto
žádost reagovala ministryně pro místní rozvoj sdělením ze dne 6. 11. 2018. Jestliže tedy žalobkyně
podala zásahovou žalobu dne 27. 9. 2018, tzn. před tím, než byla vyrozuměna o výsledku
jí podané žádosti o opatření proti nečinnosti, šlo o žalobu předčasnou, neboť lhůta k podání
žaloby počala žalobkyni běžet až doručením sdělení ministryně ze dne 6. 11. 2018. Z tohoto
důvodu musela být žaloba podle ustanovení §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnuta.
[4] Proti usnesení městského soudu brojí žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížností, odkazující na důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že se žalobou domáhala, aby městský soud
zakázal žalovanému pokračovat v porušování jejích práv a přikázal mu zrušit jeho sdělení ze dne
24. 7. 2018, č. j. MMR-28746/2018-83/1790. Nezákonný zásah žalovaného tedy stěžovatelka
spatřuje právě v předmětném sdělení, neboť v něm není žádná zmínka o postupu ve smyslu
§80 odst. 6 správního řádu. V chybějící zmínce stěžovatelka spatřovala nečinnost žalovaného,
a proto se obrátila na ministryni pro místní rozvoj, jakožto nadřízený správní orgán žalovaného,
s žádostí o přijetí opatření proti jeho nečinnosti, k níž obdržela sdělení ze dne 6. 11. 2018,
č. j. MMR-4462/2018-96/14, jímž ministryně potvrdila postup žalovaného. Naposledy uvedené
sdělení stěžovatelka zaslala městskému soudu dne 15. 11. 2018, tedy před vydáním napadeného
usnesení.
[6] Jelikož v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
rozhoduje soud dle §87 s. ř. s. na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí,
nemohla být dle názoru stěžovatelky žaloba podána předčasně, neboť z obsahu žaloby i petitu
je zjevné, že za nezákonný zásah je považováno sdělení žalovaného ze dne 24. 7. 2018,
od jehož obdržení se odvíjí počátek běhu dvouměsíční lhůty k podání zásahové žaloby
a uplatnění prostředku k nápravě ve smyslu §85 s. ř. s. Sdělení žalovaného ze dne 24. 7. 2018
stěžovatelka obdržela dne 26. 7. 2018, žaloba byla podána dne 26. 9. 2018, sdělení ze dne
6. 11. 2018 k uplatněnému prostředku k nápravě ve smyslu §85 s. ř. s. stěžovatelka obdržela dne
8. 11. 2018, soud sdělení ze dne 6. 11. 2018 obdržel dne 19. 11. 2018 a usnesení soudu
o odmítnutí žaloby bylo vydáno až dne 13. 12. 2018; to vše dle názoru stěžovatelky svědčí
o splnění všech podmínek pro včasnost a přípustnost žaloby.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že stěžovatelka byla (jím, stavebním
úřadem i jemu nadřízeným krajským úřadem) opakovaně upozorňována na fakt, že v souvislosti
s vyřizováním jejích žádostí ze dne 12. 9. 2017 a 24. 10. 2017 o zařazení do okruhu třetích osob
v případě veřejnoprávní smlouvy ze dne 9. 10. 2017, sp. zn. MUFO_4517/17, se žádné správní
řízení nevede. Podle §80 odst. 3 správního řádu přitom platí, že po uplynutí lhůt pro vydání
rozhodnutí může žádost o uplatnění proti nečinnosti podat pouze účastník a v případě, že správní
orgán takové žádosti účastníka nevyhoví, vydá o tom usnesení dle §80 odst. 6 správního řádu
(které je oznamováno účastníkům řízení dle §27 odst. 1 správního řádu). Dle žalovaného tedy
nebyla v daném případě pro vydání usnesení ve smyslu §80 odst. 6 správního řádu splněna
základní podmínka, spočívající v žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podané účastníkem
řízení. Krajský úřad proto nepochybil, jestliže na podání stěžovatelky odpověděl formou sdělení.
Pokud jde o právní posouzení dané věci, žalovaný se plně ztotožnil se závěrem městského soudu
i odůvodněním napadeného usnesení.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] S ohledem na komplikovanou skutkovou situaci projednávané věci považuje Nejvyšší
správní soud za vhodné shrnout podstatné skutkové okolnosti. Městský úřad ve Frýdlantu
nad Ostravicí – stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) zveřejnil informaci o podání návrhu
na uzavření veřejnoprávní smlouvy ve smyslu ustanovení §78a zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, která by nahrazovala územní rozhodnutí a stavební
povolení ke stavbě zamýšlené v sousedství nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky. Stěžovatelka
se svými podáními ze dne 12. 9. 2017 a 24. 10. 2017 dožadovala po stavebním úřadu vysvětlení,
proč nebyla zahrnuta do okruhu osob uvedených ve veřejnoprávní smlouvě jako osob,
které by byly účastníkem územního řízení, a dožadovala se přiznání tohoto postavení; zároveň
vyjádřila své výhrady k navrženému technickému řešení likvidace dešťových a odpadních vod
ze zamýšlené stavby. Stavební úřad na obě podání zareagoval a stěžovatelce vysvětlil, proč jejím
požadavkům nelze vyhovět. Na to stěžovatelka reagovala žádostí o přijetí opatření proti
nečinnosti stavebního úřadu, adresované Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje. Namítala,
že stavební úřad neměl její podání vyřídit prostými přípisy, ale měl vydat rozhodnutí, v souladu
s ustanovením §142 správního řádu. Krajský úřad sdělením ze dne 18. 5. 2018 stěžovatelce
vysvětlil, že její podání byla stavebním úřadem vyřízena v souladu s ustanovením §42 správního
řádu, tedy tak, jak to sama požadovala. Žádné řízení ve smyslu ustanovení §142 správního řádu
v dané věci vedeno není, neboť v tomto směru nebyla podána kvalifikovaná žádost. Z tohoto
důvodu nelze o nečinnosti stavebního úřadu hovořit. Stěžovatelka v návaznosti na toto sdělení
požádala Ministerstvo pro místní rozvoj, aby přijalo opatření proti nečinnosti krajského úřadu;
dle jejího názoru měl krajský úřad k její žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti vydat usnesení
dle §80 odst. 6 správního řádu, nikoli pouhý přípis. Ministerstvo odpovědělo stěžovatelce
přípisem ze dne 24. 7. 2018, ve kterém sdělilo, že v dané věci není vedeno žádné správní řízení
a nelze tedy vůči krajskému úřadu iniciovat postup ve smyslu ustanovení §80 správního
řádu. I proti tomuto sdělení se stěžovatelka dovolávala ochrany proti nečinnosti; v žádosti ze dne
26. 9. 2018 požádala ministryni pro místní rozvoj o přijetí opatření podle §80 správního řádu
proti nečinnosti ministerstva. Výslovně v této souvislosti uvedla, že jediným prostředkem ochrany
jejích práv v dané věci je vydání rozhodnutí podle §142 správního řádu. Sdělením ze dne
6. 11. 2018 ministerstvo stěžovatelku informovalo, že svůj předcházející postup považuje
za správný; opakovaně jí přitom upozornilo, že v dané věci není vedeno žádné správní řízení,
což postup podle §80 správního řádu vylučuje. Ještě před vydáním posledně zmiňovaného
sdělení ministerstva podala stěžovatelka u městského soudu žalobu, výslovně označenou
jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem; tímto zásahem mělo být sdělení ministerstva
ze dne 24. 7. 2018. Fakt, že šlo o zásahovou žalobu, potvrzuje i petit žaloby (po jejím doplnění),
neboť stěžovatelka se domáhala vydání rozsudku, kterým by žalovanému bylo zakázáno
pokračovat v porušování jejích práv a přikázáno zrušit sdělení ze dne 24. 7. 2018. Stěžovatelka
přitom výslovně uvedla, že její podání adresovaná stavebnímu úřadu měla být považována
za návrh na zahájení řízení dle §142 správního řádu; v dané věci se tedy dle jejího názoru správní
řízení vede a má v něm být rozhodnuto. O jejích žádostech o přijetí opatření proti nečinnosti
tedy mělo být rozhodnuto způsobem předvídaným v §80 odst. 6 správního řádu.
[11] Z toho, co bylo uvedeno v odst. [10] výše, lze usuzovat, že stěžovatelka vychází
z předpokladu, že její podání ze dne 12. 9. 2017 a 24. 10. 2017 byla žádostmi
(§44 odst. 1 správního řádu) a vyvolala tak (co do předmětu blíže nespecifikované) řízení
o určení právního vztahu ve smyslu ustanovení §142 správního řádu, ve kterém by mělo být
rozhodnuto ve věci samé. Aniž by bylo nutné vyjadřovat se k opodstatněnosti této premisy,
lze z pohledu projednatelnosti její žaloby konstatovat, že pokud by takové řízení bylo skutečně
zahájeno, prostředkem ochrany proti nečinnosti správního orgánu by byla výlučně žaloba
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. Zásadně totiž platí,
že soudní ochranu v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu (o tom, že žaloba
stěžovatelky byla podána právě v tomto procesním režimu, není pochyb) je možné poskytnout
pouze tehdy, není-li namítaný zásah správním rozhodnutím či nečinností (ve smyslu jejich
zákonných definic podávajících se z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., respektive §79 odst. 1 s. ř. s.)
a není-li tedy možné přezkoumat zákonnost takového úkonu (postupu) v řízení o žalobě proti
(následně vydanému) rozhodnutí (splňujícímu parametry předvídané §65 odst. 1 s. ř. s.)
či v řízení na ochranu před nečinností správního orgánu. Povaha zásahové žaloby je tedy
ve vztahu k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, respektive žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu subsidiární a „chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné
správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou
pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen
o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého
úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS; všechna
citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Určujícím kritériem
pro možnost podání zásahové žaloby je povaha napadeného úkonu a účastník řízení nemůže
volit, kterou z žalob (proti správnímu rozhodnutí, proti nečinnosti, proti nezákonnému zásahu)
bude považovat za výhodnější a které z řízení bude iniciovat (k tomu srov. například rozsudky
tohoto soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42, publikovaný pod č. 720/2005 Sb. NSS,
či ze dne 27. 9. 2018, č. j. 3 Azs 57/2017-28).
[12] Přestože z citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu vyplývá možnost napadnout
zásahovou žalobou procesní nečinnost správního orgánu při vydávání správního rozhodnutí
nesplňujícího požadavky ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. (tedy individuálního správního aktu,
který nemůže být předmětem přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu),
v případě kdy by žalobou bylo sledováno vydání příkazu podle §80 odst. 4 písm. a) správního
řádu či usnesení podle §80 odst. 4 písm. b) až d) tohoto zákona, je takový postup vyloučen.
Právě marné využití žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu podle
§80 odst. 3 in fine správního řádu je procesní podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu (§79 odst. 1 věta první s. ř. s.). Prostředkem ochrany účastníka
řízení v takových případech tedy není (subsidiární) zásahová žaloba ukládající správnímu orgánu
realizovat opatření proti nečinnosti, ale žaloba nečinnostní. Výjimkou by mohla být pouze
situace, kdy by žalobce tvrdil „kvalifikovanou“ nečinnost správního orgánu při vydávání jiného
rozhodnutí, než rozhodnutí ve věci (viz §80 odst. 1 správního řádu a §79 odst. 1 věta první
s. ř. s.); z obsahu žaloby ovšem nic takového neplyne a stěžovatelka to netvrdí ani v kasační
stížnosti.
[13] Pro úplnost je vhodné dodat, že i kdyby stěžovatelka vycházela z toho, že její podání
ze dne 12. 9. 2017 a 24. 10. 2017 nebyla žádostí (viz bod [11] tohoto odůvodnění), ale pouhým
podnětem k zahájení správního řízení podle §42 správního řádu (čemuž ovšem obsah žaloby
nenasvědčuje), není možné si cestou zásahové žaloby vynutit zahájení jakéhokoli správního řízení
zahajovaného ex officio, neboť neexistuje veřejné subjektivní právo (§2 s. ř. s.) na zahájení
takového řízení (k tomu viz rozsudek tohoto soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46).
[14] Z uvedeného je zřejmé, že i přes přetrvávající nejasnost v otázce, co konkrétně
stěžovatelka svou žalobou sledovala (tzn., co konkrétně mělo být jejím konečným cílem),
je evidentní, že šlo o žalobu meritorně neprojednatelnou, a to buď pro absenci esenciální
podmínky existence veřejného subjektivního práva stěžovatelky, do kterého by mohlo být
postupem žalovaného zasaženo [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., §82 s. ř. s.], či pro nepřípustnost
[§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., §85 s. ř. s.].
[15] Městský soud tedy pochybil v tom, že žalobu neodmítl ze shora uvedených důvodů,
ale z důvodu její opožděnosti. Jde-li totiž o žalobu, jejímuž projednání brání absence obecných
podmínek řízení [§46 dost. 1 písm. a) s. ř. s.] či její nepřípustnost, jakožto podmínka řízení
sui genreis [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], je bezpředmětné zabývat se otázkou její včasnosti.
V těchto případech totiž z logiky věci žádné lhůty pro její podání neběží (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, č. j. 4 Azs 187/2017-36). Úvahy městského
soudu vedoucí k odmítnutí žaloby tak nebyly správné, výrok jeho usnesení nicméně sám o sobě
obstojí.
[16] Zbývá tak jen posoudit, zda za situace, kdy samotný výrok usnesení městského soudu
o odmítnutí žaloby z hlediska zákona obstojí, avšak je opřený o nesprávné důvody (předčasnost
namísto nedostatku podmínek řízení, respektive nepřípustnosti žaloby), je nutné napadené
usnesení zrušit, či zda je Nejvyšší správní soud oprávněn kasační stížnost zamítnout a pouze
nahradit chybné důvody pro odmítnutí žaloby správnými. Zde je třeba předeslat, že zrušit
rozhodnutí krajského (zde městského) soudu může kasační soud v zásadě jen pro nezákonnost
výroku ve věci. Výjimku z této zásady představují pouze zrušující rozsudky krajských soudů
(jejichž výrok z hlediska zákona obstojí), jejichž součástí je právní názor, kterým jsou podle
§78 odst. 5 s. ř. s. správní orgány vázány v dalším řízení. Chybný právní názor totiž může být
samostatným důvodem ke kasaci rozsudku nezávisle na jeho výroku; nosné důvody pro zrušení
správního rozhodnutí Nejvyšší správní soud nahrazovat nesmí (viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75). Usnesení o odmítnutí
žaloby však žádný právní názor, jímž by byl správní orgán vázán, neobsahuje; dospěje-li tedy
Nejvyšší správní soud k závěru, že výrok takového usnesení je zákonný, může k tomu uvést
vlastní důvody a argumentaci, aniž by je musel jen pro nesprávné odůvodnění rušit.
[17] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že napadené usnesení je z hlediska výsledku řízení
před městským soudem v souladu se zákonem. Brojí-li stěžovatelka kasační stížností proti
důvodům pro odmítnutí její žaloby, které (z důvodů nezávislých na její kasační argumentaci) sice
neobstojí, avšak pro odmítnutí žaloby existovaly jiné procesní důvody, od jejichž existence nelze
odhlédnout, nejde o kasační stížnost důvodnou, neboť argumenty v ní obsažené nemohou vést
ke zrušení napadeného rozhodnutí městského soudu. Nejvyšší správní soud proto kasační
stížnost podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. zamítl.
[18] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení
§60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento
zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka
byla v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady (přesahující běžnou úřední činnost) vznikly.
Nejvyšší správní soud mu proto náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu