ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.3.2018:46
sp. zn. 3 As 3/2018 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Mgr. S. F.,
zastoupené Mgr. Karin Konstantinovovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Benediktská 690/7,
proti žalovanému Krajskému úřadu Pardubického kraje, se sídlem Pardubice, Komenského
náměstí 125, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 22. 11. 2017, č. j. 4 A 108/2016-110,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovené zástupkyni žalobkyně Mgr. Karin Konstantinovové se př i z ná v á
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši 6 800 Kč. Tato částka jí bude
vyplacena do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Náklady právního zastoupení
žalobce nese stát.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 8. 2016, č. j. 2524/2016/PRA/SUL/PRE/18-19, Městský úřad
Česká Třebová (dále jen „městský úřad“) uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle
§47 odst. 1 písm. h) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“),
za což jí podle 47 odst. 2 téhož zákona uložil pokutu ve výši 500 Kč a povinnost nahradit náklady
řízení ve výši 1 000 Kč. Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že zhruba od poloviny
měsíce ledna 2016 minimálně do dne 4. 2. 2016, na pozemku p. č. X v k. ú. X na ulici S. naproti
domu č. p. X na protějším chodníku, úmyslně neoprávněně zabrala veřejné prostranství
umístěním sběrné nádoby na komunální odpad. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí
žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 21. 9. 2016, č. j. KrÚ 66190/2016, a rozhodnutí městského
úřadu potvrdil.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočky v Pardubicích. Usnesením ze dne 6. 12. 2016, č. j. Nad 283/2016-54, Nejvyšší
správní soud k návrhu žalobkyně postoupil věc k projednání a rozhodnutí Městskému soudu
v Praze.
[3] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 11. 2017, č. j. 4 A 108/2016-110, žalobu
zamítl. Předně se neztotožnil s námitkou porušení práv žalobkyně vyplývajících z čl. 19 Úmluvy
o právech osob se zdravotním postižením (č. 10/2010 Sb.m.s.). Uvedl, že žalovaný ani městský
úřad neodepřeli žalobkyni účinný přístup ke spravedlnosti a plně respektovali její osobnost.
Žalobkyně nebyla žádným způsobem diskriminována, vyčleňována ze společenství
ani omezována v přístupu ke komunitním službám. Denně měla k dispozici osobní asistentku;
neexistoval tak žádný důvod, proč by nemohla, stejně jako ostatní obyvatelé domu, uchovávat
popelnici mimo ulici za pomoci své asistentky. Poukazuje-li žalobkyně na skutečnost, že pozemek
dříve určený k odkládání popelnic, byl převeden bytovému družstvu a nyní již k němu nemá
přístup, není tato námitka důvodná. K převodu pozemku došlo nejpozději ke dni 27. 2. 2004
a žalobkyně tak měla dostatek času situaci řešit. Žalobkyně nadto ani po tomto datu neměla
problém umisťovat popelnici na místo k tomu určené. Namítaná neoprávněnost prodeje
pozemku bytovému družstvu pak nebyla předmětem přestupkového řízení. Krom toho mohla
žalobkyně uchovávat sběrnou nádobu rovněž v domě, neboť požární předpisy to nezakazují.
Trvala-li žalobkyně na umístění popelnice před domem, měla požádat městský úřad o povolení
záboru. Ke své snaze řešit situaci telefonicky žalobkyně nic bližšího neuvedla, ani ze spisu
nevyplývá, že by ve věci záboru veřejného prostranství podala nějakou žádost; nicméně
ani případná neochota správních orgánů nemůže páchání přestupků ospravedlnit. Naprosto
nepřípadné je taktéž obviňování městského úřadu z toho, že přestupek žalobkyně zavinil sám,
prodejem předmětných pozemků bytovému družstvu.
[4] Správní orgány neporušily ani zásadu dobré správy ve smyslu §4 správního řádu;
žalobkyni především umožnily uplatnit její práva a oprávněné zájmy a o všech úkonech
ji s dostatečným předstihem informovaly. Žalobkyně byla již jednou, v roce 2013, na stejný
přestupek upozorněna a věc byla řešena domluvou. Právě proto, že se totožného jednání
dopustila opětovně, byla domluva vyhodnocena jako nedostatečná a byla jí uložena pokuta,
avšak na samé spodní hranici sazby.
[5] Z hlediska naplnění materiálního znaku přestupku městský soud nepovažoval
za významnou okolnost nepříznivý zdravotní stav žalobkyně. Odhlédnuto od skutečnosti,
že žalobkyně měla k dispozici osobní asistentku, neměla žalobkyně volbu pouze mezi spácháním
přestupku a vynášením popelnice ze zadní části dvoru před dům jednou týdně; mohla jednak
požádat městský úřad o povolení záboru, jednak mohla popelnici uchovávat v domě.
Pro naplnění materiální stránky přestupku považoval městský soud za podstatné, že žalobkyně
se uvedeného jednání dopustila opakovaně a páchala jej relativně dlouhou dobu, tímto jednáním
také došlo k ohrožení řádného úklidu komunikace (zejména odklízení sněhu); narušeny byly také
určité hodnoty estetické, neboť stálá přítomnost popelnice kazí vzhled jinak neobsazené
komunikace. Konečně žalobkyně svým jednáním porušila zájem společnosti na veřejném
pořádku, který je třeba spatřovat v tom, že si nikdo nemůže zabírat svévolně veřejné prostranství,
aniž by měl městský úřad možnost toto jednání účinně evidovat a regulovat.
[6] Městský soud dále odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2010,
č. j. 2 As 49/2010-46, a ze dne 25. 10. 2005, č. j. 5 As 49/2004-77, z nichž vyplývá, že záborem
veřejného prostranství je i odstavení motorového vozidla na dobu tří hodin, nebo složení dříví
na veřejném prostranství, bez ohledu na to, zda je pachatel vlastníkem tohoto veřejného
prostranství.
[7] Konečně krajský soud konstatoval, že žalobkyni byla uložena pokuta za porušení
§47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích, nikoliv za porušení obecně závazné vyhlášky,
což je z napadeného rozhodnutí jasně patrné. K potrestání žalobkyně přistoupil městský úřad
s rozvahou a zohlednil princip subsidiarity postihu; umožnil též žalobkyni vést blokové řízení,
to však odmítla.
[8] Proti tomuto rozsudku podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, kterou opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatelka předně poukazuje na skutečnost, že kvůli těžkému zdravotnímu postižení
je v invalidním důchodu 3. stupně a je závislá na pomoci jiné osoby. V tomto ohledu poukazuje
na práva vyplývající z článku 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.
[10] Podle stěžovatelky nebylo umístění sběrné nádoby na odpadky záborem veřejného
prostranství; z toho důvodu se uvedeného přestupku ani nemohla dopustit. Podle §34 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“) jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí,
ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící
obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. V souladu s §10 citovaného zákona
může obec na některých veřejných prostranstvích vymezit způsoby jejich užívání. Podle zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (dále jen „zákon o místních poplatcích“), slouží veřejné
prostranství obecnému a zvláštnímu užívání. Obecné užívání je zásadně bezplatné, naproti tomu
zvláštní užívání, definované v §4 odst. 1 zákona o místních poplatcích, je úplatné. Výčet činností
v tomto ustanovení je však taxativní a není možné jej rozšiřovat ani obecně závaznou vyhláškou.
Vzhledem k tomu, že umístění popelnice v tomto výčtu chybí, nemohlo dojít k záboru veřejného
prostranství, které by bylo možno zpoplatnit, a stěžovatelka se tudíž nemohla přestupku dopustit.
[11] Skutečnost, že se stěžovatelka nedopustila neoprávněného záboru, plyne rovněž z toho,
že obecně závazná vyhláška města Česká Třebová č. 2/2010 o místním poplatku za užívání
veřejného prostranství (dále jen „vyhláška č. 2/2010“) dostatečně konkrétně nestanoví, která
veřejná prostranství podléhají režimu obecného užívání a které režimu zvláštnímu.
K tomu odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, a ze dne
22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06. Požadavek zákona o místních poplatcích, aby režim zvláštního
užívání veřejného prostranství byl vztažen výlučně na taxativně stanovené druhy činností, vyplývá
též z metodiky Ministerstva vnitra ze dne 12. 6. 2006, která výslovně uvádí, že je nutné
specifikovat veřejná prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa nebo vypsáním
pozemků čísly parcel podle katastru nemovitostí anebo je blíže charakterizovat umístěním
v obci natolik, aby nebyla narušena právní jistota občanů. Stěžovatelka tvrdí, že vyhláška
č. 2/2010 je vydána v rozporu s judikaturou Ústavního soudu a s metodikou Ministerstva vnitra.
[12] Stěžovatelka trvá také na tom, že žalovaný a městský úřad porušili zásadu dobré správy;
tuto zásadu je třeba vztáhnout na celkový přístup správních orgánů, které jsou povinny
poskytnout maximální součinnost občanům, zejména osobám těžce zdravotně postiženým.
[13] Dále stěžovatelka namítá, že není vlastníkem popelnice a toto ji správní orgány ani nikdy
neprokazovaly. Není-li vlastníkem odpadové nádoby, nemůže po ní být vyžadováno, aby si žádala
o zábor veřejného prostranství, a už vůbec nemůže být jakkoli trestána za porušení této
neexistující povinnosti. K této skutečnosti městský soud vůbec nepřihlédl, ačkoli je patrná
ze spisu.
[14] Stěžovatelku nadto v jejím jednání ospravedlňují zvláštní okolnosti. Popelnici začala
umisťovat před bytový dům poté, co byly pozemky dříve určené k uchovávání popelnic, prodány
bytovému družstvu, a tak k nim stěžovatelka i ostatní obyvatelé domu ztratili přístup. V této
souvislosti poukazuje stěžovatelka na zvláštní okolnosti převodu těchto pozemků. Po odprodání
pozemků musí stěžovatelka s odpadky a horkým popelem obcházet celý blok v centru města;
jiní obyvatelé města to však mají k popelnicím blíže. Na tuto situaci přitom městský úřad
opakovaně upozorňovala a žádala o její vyřešení. Stěžovatelka také městský úřad upozorňovala,
že z bezpečnostních důvodů nemůže popelnici nechávat uvnitř domu. Nemovitost je vytápěna
tuhými palivy a horký popel není možné odkládat do popelnice uvnitř domu.
[15] Stěžovatelka dále namítá, že obec Česká Třebová nedostála povinnosti vyplývající
z §17 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (dále jen „zákon o odpadech“).,
podle něhož je obec povinna zajistit místa pro odkládání veškerého komunálního odpadu
produkovaného fyzickými nepodnikajícími osobami na jejím katastrálním území. Namísto toho
odprodala jedinou přístupovou cestu k popelnicím, která vždy byla veřejným prostranstvím.
Podle stěžovatelky se měly oba správní orgány a městský soud zabývat předběžnou otázkou
o reálném místě pro odkládání komunálního odpadu; k tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 2. 2004, č. j. 6 A 101/2002-52, č. 315/2004 Sb. NSS.
[16] Uvedla také, že z obecně závazné vyhlášky obce Česká Třebová č. 1/2014 o systému
shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále
jen „vyhláška č. 1/2014“) pro ní nevyplývá žádná povinnost ve vztahu k umisťování popelnic
ani sankce za jejich přechovávání na ulici. Čl. 3 odst. 3 vyhlášky obsahuje pouze vágní ustanovení:
„je třeba, aby sběrné nádoby nezůstávaly mimo dny, kdy se provádí vyprazdňování na ulicích, chodnících
a veřejných prostranstvích“. Takové ustanovení je nesrozumitelné a nezakládá ani povinnost
ani právo; lze také usoudit, že tvůrce tohoto předpisu měl na mysli a deklaruje, že sám tuto věc
ve veřejném zájmu bude zajišťovat; naopak jednotlivce nelze sankcionovat za nesplnění
povinnosti správního orgánu (viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. 12. 2007,
C-160/06, Skoma-Lux).
[17] Závěrem stěžovatelka shrnuje, že neexistuje právní podklad pro rozhodnutí
o tom, že spáchala přestupek podle §47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích. Umístnění
nádoby na odpad není záborem, neboť se nejedná o jednání vymezené taxativním výčtem
§4 odst. 1 zákona o místních poplatcích. Vyhláška č. 1/2014 nestanoví, a kvůli své nižší
normativní síle ani nemůže stanovit, výjimku ze zákona o odpadech. Pokud by Nejvyšší správní
soud shledal, že žalobkyně úmyslně neoprávněně zabrala veřejné prostranství, musel by nepřímo
připustit, že jakékoli umístění nádoby na chodník před dům, a to i v den svozu, je záborem
veřejného prostranství.
[18] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný namítl, že stěžovatelka neuvádí žádné nové
skutečnosti a argumenty, ale pouze nesouhlasí s rozsudkem městského soudu.
[19] Žalovaný stěžovatelku v žádném případě nediskriminoval ani ji neomezoval v přístupu
ke komunitním službám potažmo v přestupkovém řízení. Zásadu dobré správy nelze podle
žalovaného vykládat tak, že by za obdobné jednání byli jen potrestáni občané, kteří zdravotně
postiženi nejsou.
[20] Žalovaný poukázal na skutečnost, že stěžovatelka dříve neměla problém umisťovat
popelnici na vymezené místo za dům; pokud to pro ni byla zátěž, měla nejméně od roku 2004
možnost situaci řešit legálně. Nejpozději od 25. 4. 2013, kdy s ní byla záležitost řešena domluvou,
pak věděla, že se dopouští přestupku. Ačkoli stěžovatelka tvrdí, že se na městský úřad opakovaně
obracela se žádostí o pomoc, ze spisového materiálu nevyplývá, že by tuto záležitost jakkoli řešila.
Předmětem přestupkového řízení není hledání jiného vhodného místa k umístění odpadní
nádoby a tuto problematiku nelze do řízení vtahovat ani jako předběžnou otázku.
[21] Jakkoli stěžovatelka zpochybňuje platnost vyhlášky č. 2/2010, je nutno se tímto předpisem
řídit, dokud nebude zrušena. Nadto uvedenou vyhlášku na projednávanou věc ani aplikovat
nelze, neboť k vymezení veřejného prostranství nemusí docházet vždy na jejím základě; chodník,
na který stěžovatelka umístila popelnici je veřejným prostranstvím již podle zákona o obcích.
Vyhláška č. 1/2014 pak jen konkretizuje, ve které dny lze sběrnou nádobu na ulici ponechat;
v ostatní dny se jedná o neoprávněný zábor. Otázka závaznosti posledně citované vyhlášky byla
ve správním řízení rozebrána a je nesporná. V žádném případě nemůže být její platnost
předmětem předběžné otázky ve smyslu §57 správního řádu. Zákon o místních poplatcích
definuje zvláštní užívání veřejného prostranství, za které se vybírá poplatek podle tohoto zákona.
Sama stěžovatelka uvádí, že obecným, zásadně bezplatným, užíváním se rozumí užívání náměstí,
místních komunikací (tedy i chodníků) chodci a vozidly; trvalé umístění popelnice na chodník
však není užíváním chodci ani vozidly. Obec je oprávněna regulovat, co bude na veřejné
prostranství postaveno. Pokud by si například obyvatel města na chodník před svůj dům umístil
skříň, do které by ukládal své věci, pak se nebude jednat o žádné ze zvláštních užívání
vymezených v zákoně o místních poplatcích, avšak takto umístěná skříň bude překážet chodcům,
ztěžovat údržbu komunikace a narušovat vzhled města; bez povolení se nepochybně bude jednat
o zábor veřejného prostranství, a to zábor obecný, nikoliv zvláštní užívání určených veřejných
prostranství, které podléhá oznamovací a poplatkové povinnosti. Žalovaný přitom nikterak
nevylučuje, že na základě jednání lze situaci stěžovatelky vyřešit, například vyhrazením
speciálního prostoru, kam by mohla k oboustranné spokojenosti nádobu umístit.
[22] Dále žalovaný upozornil, že stěžovatelka teprve v kasační stížnosti namítá, že nikdy
netvrdila, že je vlastníkem popelnice a tato skutečnost jí nikdy nebyla prokazována. Smluvní
vztah mezi stěžovatelkou a vlastníkem nádoby, společností zajišťující svoz komunálního odpadu,
však podle žalovaného není relevantní. Podstatné je, že to byla právě stěžovatelka, kdo nádobu
v době spáchání přestupku užíval a umísťoval ji na veřejné prostranství. Tato skutečnost byla
jednoznačně prokázána svědeckými výpověďmi a ani stěžovatelka ji nezpochybňuje, ba naopak
zdůrazňuje, že na to má dle svého názoru právo.
[23] Stěžovatelka stále opakuje, že jí bylo znemožněno odkládat odpad na místo k tomu určené
již ve stavebním povolení k bytovému domu. Odmítá přijmout fakt, že dochází k urbanistickému
i společenskému vývoji, vzhled obce a její uspořádání se v důsledku civilizačních, technických
i společenských potřeb mění, přičemž pokrok nemusí být vždy vítán všemi občany. Město Česká
Třebová zajistilo v souladu s §17 odst. 3 zákona o odpadech místo pro odkládání komunálního
odpadu tak, že obyvatelé ulice Sadová mohou v určený den svozu přistavit sběrnou nádobu
na chodník před svůj dům. Pokud to pro stěžovatelku představovalo realizační problém, měla
si dojednat u příslušného orgánu města jinou alternativu, nikoliv jednat svévolně.
[24] Závěrem žalovaný upozornil na pomíjenou skutečnost, že stěžovatelka nedávala svoji
popelnici (neobvyklé růžové barvy) před svůj vchod do domu, ale vezla ji přes ulici, úhlopříčně
na protilehlý chodník, kam také vysypávala odpad, což je ve spisovém materiálu
zdokumentováno. Z toho je zřejmé, že nebyla vedena pouze svým tíživým zdravotním stavem,
ale i vědomím, že se chová protiprávně.
[25] Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalovaného replikou, v níž kromě zopakování výtek
k postupu městského úřadu ve věci prodeje pozemků bytovému družstvu opětovně poukázala
na čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Trvá na tom, že se správní orgány
měly zabývat předběžnou otázkou dosažitelného místa pro ukládání odpadu, zda existovala
obecná povinnost vyžádat si souhlas se záborem veřejného prostranství a zda se případně
tato povinnost vztahovala na stěžovatelku jako osobu, které náleží práva vyplývající z citované
úmluvy. Jednání stěžovatelky nebylo zaviněné, neboť správní orgány jí nedaly možnost jednat
jinak. Absence posouzení předběžné otázky zatížila celé správní řízení vadou, protože na vyřešení
této otázky záviselo rozhodnutí ve věci samé, tj. posouzení odpovědnosti stěžovatelky
za přestupek. Stěžovatelka nesouhlasí se žalovaným, že umístění šatní skříně na ulici lze přirovnat
k ponechání popelnice na ulici. Popelnice je součástí vzhledu každého města, nadto zabírá
o mnoho menší prostor než šatní skříň. Závěrem dodala, že nejednala protiprávně – její jednání
nevykazovalo znaky přestupku záboru veřejného prostranství a ani nebylo společensky škodlivé.
[26] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[27] Kasační stížnost není důvodná.
[28] Prvním okruhem námitek stěžovatelka zpochybňuje skutečnost, že se v případě umístění
popelnice na chodník vůbec jednalo o zábor veřejného prostranství. Vychází z premisy, že pojem
veřejné prostranství je definován v §34 zákona o obcích, způsob jeho užívání pak stanoví zákon
o místních poplatcích. Vzhledem k tomu, že ponechání odpadní nádoby na chodníku nespadá
do výčtu zvláštních užívání podle posledně citovaného zákona a není ani obecným užíváním,
nemohlo dojít k záboru veřejného prostranství, tím méně neoprávněnému. Tyto námitky shledal
Nejvyšší správní soud nedůvodnými.
[29] Stěžovatelce je třeba přisvědčit, že legální definici veřejného prostranství podává
§34 zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice,
tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému
užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Tato definice po obsahové stránce vymezuje
veřejné prostranství jednak z hledisek věcných, a to tím, že uvádí v úvahu přicházející druhy
či typy veřejných prostranství. Dále vymezuje veřejné prostranství znakem jeho obecné
přístupnosti, což platí i pro nepojmenovatelné, tzv. další prostory (viz rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2005, č. j. 5 As 49/2004-77, č. 774/2006 Sb. NSS,
a ze dne 27. 6. 2007, č. j. 5 As 21/2007-99; citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz). Podle shora uvedené definice tedy chodník, na který stěžovatelka popelnici
umístila, bezesporu veřejným prostranstvím je, a ani stěžovatelka tuto skutečnost nezpochybňuje.
[30] Stěžovatelka se však mýlí v přesvědčení, že se v jejím případě nejednalo o zábor veřejného
prostranství, neboť způsob, jakým tento prostor využívala, (i) není obecným užíváním,
a (ii) nespadá ani do taxativního výčtu druhů zvláštního užívání podle §4 odst. 1 zákona
o místních poplatcích. Nejvyšší správní soud ovšem zastává názor, že ustanovení zákona
o místních poplatcích (kterého se stěžovatelka dovolává) na nyní projednávanou věc vůbec
nedopadají, a nelze z nich proto v této věci vycházet.
[31] Není pochyb o tom, že se v případě stěžovatelky nejednalo o obecné užívání veřejného
prostranství, tedy zásadně bezplatné a neomezené užívání veřejného prostranství způsobem
odpovídajícím konkrétnímu předmětu užívání – v případě chodníku tedy chůzí. Naopak
je evidentní, že stěžovatelka využívala chodník v ulici Sadová jiným než obvyklým (obecným)
způsobem a k jinému než obvyklému účelu, tedy způsobem zvláštním. V této souvislosti
je ovšem třeba upozornit, že zákon o místních poplatcích neupravuje všechny způsoby zvláštního
užívání veřejného prostranství, ale obsahuje pouze omezený (taxativní) výčet zvláštních způsobů
jeho užívání, a to jen ty, které podléhají poplatkové povinnosti. Zákon o místních poplatcích tedy
operuje s pojmy veřejného prostranství a zvláštního užívání veřejného prostranství pouze pro potřeby
fiskální, tj. za účelem zpoplatnění zvláštního užívání konkrétního, zákonem nebo příslušnou
obecně závaznou vyhláškou obce předem definovaného, prostoru.
[32] Předmětem sporu v nyní projednávané věci přitom není, zda měla stěžovatelka za umístění
popelnice na chodník platit, nýbrž to, zda ponecháním nádoby na chodníku (i) neoprávněně
(ii) zabrala veřejné prostranství. Ačkoli pojem zábor není v zákoně nikde definován, lze obecně
říci, že záborem je jednání, které spočívá v obsazení určitého prostoru, který obvykle slouží
užívaní všem bez omezení (tedy k obecnému užívání), a znemožnění jeho užívání ostatním
(materiálně vzato tím dochází ke zvláštnímu užívání). Přechovávání popelnice na chodníku
tak zcela jistě znaky záboru naplňuje, neboť jím dochází k vyloučení ostatních osob z (obecného)
užívání místa, kde nádoba stojí a tento prostor je užíván jiným – zvláštním způsobem. Není
přitom rozhodné, o jak velký prostor se jedná. Polemika stěžovatelky s příměrem k šatní skříni
je tudíž zcela nepřípadná. K naplnění materiálního znaku záboru veřejného prostranství
z hlediska časového i prostorového lze shodně s městským soudem odkázat na rozsudky zdejšího
soudu ze dne 26. 11. 2010, č. j. 2 As 49/2010-46, či ze dne 25. 10. 2005, č. j. 5 As 49/2004-77,
č. 774/2006 Sb. NSS.
[33] Jak již bylo výše uvedeno, jádrem sporu v této věci není zpoplatnění (zvláštního) užívání
veřejného prostranství. Je proto třeba jako lichou odmítnout také argumentaci vyhláškou
č. 2/2010 a námitky týkající se rozporu této vyhlášky s judikaturou Ústavního soudu a metodikou
Ministerstva vnitra ze dne 12. 6. 2006.
[34] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkami stěžovatelky, jimiž zpochybňuje
neoprávněnost umístění popelnice na chodník poukazem na neurčitost čl. 3 odst. 3 vyhlášky
č. 1/2014. Není pravdou, že by z citovaného ustanovení nevyplývala pro fyzické osoby
využívající systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů povinnost umisťovat odpadní nádoby mimo veřejná prostranství
s výjimkou svozových dní.
[35] Čl. 1 odst. 2 vyhlášky č. 1/2014 stanoví, že „[t]ato vyhláška je závazná pro všechny fyzické osoby,
které mají na území města trvalý pobyt, fyzické osoby, které mají na území města ve vlastnictví stavbu určenou
nebo sloužící k individuální rekreaci a pro všechny další osoby, které se na území města zdržují (dále jen fyzické
osoby)“. Podle čl. 3 odst. 3 této vyhlášky, „[p]ro shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání
a odstraňování komunálních odpadů jsou určeny na území města tyto sběrné nádoby a zařízení a je stanoven tento
systém:
- slouží k ukládání odpadů po vytřídění (dále jen zbytkový komunální odpad), tj. smetí, popel a saze,
kuchyňské odpady a nevratné obaly z domácností, které se nedají vytřídit,
- je třeba, aby každý objekt určený a používaný k bydlení byl opatřen dostatečným počtem neporušených
sběrných nádob, přistavovaných podle vyhlášeného svozového plánu k vyprázdnění,
- vyprázdnění sběrných nádob provádí oprávněná osoba 1 x týdně po celý rok. Nádoby určené
k vyprázdnění je třeba umístit na místo odvozu,
- je třeba, aby sběrné nádoby nezůstávaly mimo dny, kdy se provádí vyprazdňování oprávněnou osobou
na ulicích, chodnících a veřejných prostranstvích,
- do sběrných nádob je zakázáno odkládat zejména těla uhynulých zvířat, léky, baterie, akumulátory,
zářivky, výbojky, nátěrové hmoty, upotřebené olejové filtry, zeminu a odpad z demolic a staveb,
- jakékoliv uložení odpadu mimo sběrné nádoby, a to jak na stálém stanovišti, tak i na místě odvozu,
se považuje za porušení této vyhlášky. […]“
[36] Systematickým a logickým výkladem lze z posledně citovaného ustanovení za použití
čl. 1 odst. 2 této vyhlášky bezpečně dovodit, že povinnosti ve vztahu k ukládání odpadu
do sběrných nádob, jakož i k umístění popelnic, jsou ukládány fyzickým osobám uvedeným
v čl. 1 odst. 2 vyhlášky č. 1/2014. Z této vyhlášky vyplývá, že uvedené osoby mohou za účelem
odvozu odpadu popelnici ve stanovený den umístit na ulici či jiné veřejné prostranství,
které je „místem odvozu“, a pokud tak učiní, mají po vyprázdnění nádoby povinnost ji z veřejného
prostranství opět odstranit. Ponechání popelnice na veřejném prostranství i mimo svozové dny
je tak jeho neoprávněným záborem. Naopak výklad zastávaný stěžovatelkou vede ke zcela
absurdním závěrům a je proto třeba jej odmítnout. Dovedeno ad absurdum by se jeho přijetím
obec zavazovala za všechny výše uvedené fyzické osoby v den svozu sama umisťovat popelnice
na svozové místo a po svozu tyto popelnice opět vrátit na jejich stanoviště.
[37] Stěžovatelka taktéž namítala, že správní orgány porušily zásadu dobré správy
tím, že jí uložily sankci za přestupek namísto toho, aby jí, jako zdravotně postižené osobě,
poskytly součinnost nalezením jiného vhodného místa k přechovávání popelnice. Se stejnou
argumentací se již městský soud přezkoumatelným způsobem vypořádal na straně 7 napadeného
rozsudku. Uvedl zejména, že správní orgány obou stupňů stěžovatelce umožnily uplatnit
její práva a oprávněné zájmy, o všech úkonech ji uvědomily s dostatečným předstihem, poskytly
jí přiměřené poučení, chovaly se k ní po celou dobu řízení zdvořile a vycházely jí dle možností
vstříc. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka vytýkaného jednání dopustila opakovaně, byla
domluva vyhodnocena jako nedostatečná a byla jí uložena pokuta, avšak na samé dolní hranici
sazby. Ze správního spisu současně nikterak neplyne, že by stěžovatelka ve věci záboru veřejného
prostranství podala nějakou žádost. Nyní, v kasační stížnosti, stěžovatelka námitku porušení
zásady dobré správy blíže nerozvádí, pouze parafrázuje námitky žalobní a omezuje se toliko
na nesouhlas se závěry městského soudu. Za této situace tu není námitek, které by mohl Nejvyšší
správní soud věcně vypořádat.
[38] Teprve až v kasační stížnosti stěžovatelka dále uvedla, že není vlastníkem popelnice,
a proto po ní nelze vyžadovat, aby žádala o povolení záboru veřejného prostranství. Jelikož tuto
argumentaci neuplatnila v řízení před městským soudem, ač jí v tom nic nebránilo, posoudil
Nejvyšší správní soud uvedenou námitku jako nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.
[39] Dalším okruhem námitek stěžovatelka poukazuje na znemožnění přístupu
k původnímu stanovišti popelnic ze zadní části domu, k němuž došlo – podle stěžovatelky
neoprávněným – převodem pozemků, přes které cesta k tomuto stanovišti dříve vedla.
Má za to, že město Česká Třebová nedostálo povinnosti plynoucí z §17 odst. 3 zákona
o odpadech, tj. zajistit místo pro odkládání veškerého komunálního odpadu produkovaného
fyzickými nepodnikajícími osobami na jeho katastrálním území, neboť nezajistilo dosažitelné
místo pro odkládání odpadu z nemovitosti č. p. X v ulici S. Trvá na tom, že správní orgány,
potažmo městský soud se měly zabývat otázkou dosažitelného místa pro odkládání komunálního
odpadu. Tyto námitky vypořádal městský soud především na straně 7 napadeného rozsudku, kde
uvedl, že předmětem přestupkového řízení není hledání vhodného místa pro uchovávání
popelnice. Pozemky, přes které dříve vedla cesta ke stanovišti popelnic, byly převedeny na bytové
družstvo nejpozději ke dni 27. 2. 2004. Daná situace zde tedy existovala více než deset let a každý
měl dostatek času případný problém s umístěním popelnice nějakým zákonným způsobem
vyřešit. Lze souhlasit s názorem, že je-li původní stanoviště popelnic u bytového domu
nacházejícího se v blízkosti domu stěžovatelky pro stěžovatelku pro její trvalou zdravotní
indispozici jen obtížně dostupné, mohla stěžovatelka uschovat popelnici mimo svozové dny ve
své nemovitosti. Není sporu o tom, že má k dispozici osobní asistentku, s jejíž pomocí je možné
potřebnou manipulaci s popelnicí pro potřeby svozu odpadu zajistit. Kasační soud považuje tyto
úvahy městského soudu za přiléhavé, přičemž stěžovatelka proti jeho argumentaci (s výjimkou
otázky požární bezpečnosti – viz dále) nic konkrétního nenamítá. Není rovněž jasné, zda
stěžovatelka touto argumentací cílí na prokázání nenaplnění skutkové podstaty předmětného
přestupku, absenci společenské nebezpečnosti jejího jednání, existenci okolností vylučujících
protiprávnost, apod.
[40] Pokud stěžovatelka v této souvislosti namítala, že popelnici nemůže uchovávat v domě,
neboť s ohledem na požární rizika není možné horký popel vysypávat do popelnice uvnitř domu,
i s touto argumentací se městský soud vypořádal na str. 7 napadeného rozsudku. Uvedl, že podle
§42 odst. 3 vyhlášky č. 246/2001 Sb., o stanovení podmínek požární bezpečnosti a výkonu
státního požárního dozoru, je třeba popel ukládat do nehořlavé a uzavíratelné nádoby;
na umístění nádoby žádný požadavek není stanoven. Stěžovatelka v kasační stížnosti
s tímto názorem konkrétně nepolemizuje a nestaví proti němu žádné nové argumenty.
Tuto námitku proto shledal Nejvyšší správní soud neprojednatelnou.
[41] Stěžovatelka konečně tvrdí, že otázka, zda pro ní město Česká Třebová zajistilo reálně
dostupné místo pro umístění popelnice, je předběžnou otázkou, kterou si měly správní orgány
v rámci přestupkového řízení prioritně vyjasnit postupem dle §57 správního řádu. Až v řízení
o kasační stížnosti, v replice k vyjádření žalovaného, upřesnila, že měl prvoinstanční orgán
iniciovat zahájení řízení, ve kterém by tato otázka byla vyřešena. Neuvádí ovšem, o jaké
řízení by se mělo jednat a ani Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, o jaké řízení by mělo
jít a který orgán by jej měl vést. Proinstanční orgán se přitom touto otázkou věcně zabýval,
přičemž kasační soud nenalézá důvod, pro který by si o ní tento orgán nemohl v rámci
přestupkového řízení učinit úsudek sám. Podstatný obsah těchto námitek byl vypořádán
i městským soudem (viz výše), který také zdůraznil, že páchání přestupků nemůže být
ospravedlněno ani případnou nekooperací správních orgánů, a nelze je ani přehlížet s poukazem
na zásadu dobré správy. Vypořádány byly taktéž námitky ve vztahu k právům vyplývajícím
z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením; zde městský soud shledal, že stěžovatelka
nebyla ve svých právech nikterak diskriminována, nebyla vyčleňována ze společenství – naopak
s ní bylo jednáno stejně, jako by bylo postupováno vůči jiným osobám bez zdravotního postižení.
Co se týče otázky zavinění, městský soud označil za podstatný fakt, že stěžovatelka měla možnost
volby mezi různými způsoby jednání. Nadto se přestupku dopustila opakovaně a s vědomím,
že se chová protiprávně; na stejný přestupek již byla jednou upozorněna. Tyto závěry shledává
Nejvyšší správní soud přezkoumatelnými a věcně správnými.
[42] Ze všech shora uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná. Za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
jí proto rozsudkem zamítl.
[43] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží; procesně úspěšnému
žalovanému pak náhrada nákladů řízení nebyla přiznána, neboť mu v souvislosti s tímto řízením
nevznikly náklady přesahující jeho běžné výdaje při výkonu veřejné správy.
[44] Podle §35 odst. 10 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl
soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
Ustanovená zástupkyně učinila v řízení o kasační stížnosti dva úkony právní
služby, kterými bylo písemné podání soudu ve věci samé a replika k vyjádření žalovaného
[§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném pro posuzovanou věc
(dále jen „advokátní tarif“)]. Za tyto úkony jí náleží mimosmluvní odměna ve výši 6 200 Kč
[§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 600 Kč
paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy ustanovené
zástupkyni za dva úkony právní služby náleží 6 800 Kč. Tato částka bude Mgr. Karin
Konstantinovové vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů ode dne právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu