ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.347.2017:32
sp. zn. 3 As 347/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Mgr. Ing. M.
H., zastoupený Mgr. Alešem Koubkem, advokátem se sídlem Renneská třída 12, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 6. 2017, č. j. MF-17607/2017/3901-3, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2017, č. j. 11 A 152/2017 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek Městského
soudu v Praze (dále jen městský soud), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 6. 2017. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce
proti rozhodnutí Generálního finančního ředitelství ze dne 3. 5. 2007. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla s odkazem na 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, částečně odmítnuta žádost žalobce o informace,
a to v rozsahu poskytnutí Metodické pomůcky č. 8/2013 k některým aspektům stanovení
DPH dokazováním, č. j. 40978/13-7001-201002-012287 a Taktických postupů k některým aspektům
stanovení DPH dokazováním, č. j. 50182/15-7100-20116-205396, které nahradily požadovanou
metodickou pomůcku, neboť uvedené informace se vztahují výlučně k vnitřním pokynům
a personálním předpisům povinného subjektu.
[2] Při posuzování věci soud úvodem konstatoval, že zákon o svobodném přístupu
k informacím pojem „vnitřní akty“ nedefinuje a jedná se tedy o tzv. neurčitý právní pojem.
Uvedený pojem pak vyložil s odkazy na níže uvedenou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
[3] V rozsudku č. j. 5 As 28/2007 – 89, Nejvyšší správní soud dovodil, že vydávání instrukcí
(interních pokynů, směrnic apod.) nadřízeným orgánem je pouhou realizací oprávnění řídit
činnost podřízených a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se ve služební
činnosti příkazy nadřízených. Tato oprávnění vyplývají z právní normy, jež stanoví vztah
nadřízenosti a podřízenosti; interními instrukcemi se proto jen konkretizují úkoly a povinnosti
podřízených složek a pracovníků. Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti,
zpravidla se jedná o organizační řád, spisový řád, skartační řád, docházkový systém, popř. další
předpisy týkající se organizace a chodu „uvnitř“ úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno,
aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizovány úkoly vyplývající
z působnosti úřadu, jako je provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny
interní toky informací a konkrétní instrukce. Vždy se však bude jednat o takové akty,
které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (akty řízení). Soud nicméně zdůraznil,
že pokud se interní předpisy týkají výkonu veřejné správy navenek, nelze je, jakkoli jsou takto
označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy
v nich upravené bezprostředně týkají. Rozhodující je vždy pouze ta skutečnost, zda takový pokyn
obsahuje informace, týkající se výkonu veřejné správy navenek, či se jedná výlučně o akt
organizační, metodický nebo řídící, který zásadně nemůže ovlivnit jiné subjekty než ty, které
mu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají.
[4] Ke shodnému právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne
31. 5. 2010, č. j. 4 As 13/2010 – 75, v němž doplnil, že při aplikaci §11 odst. 1 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím je třeba pečlivě rozlišovat, zda je požadováno
poskytnutí informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu,
či informace vypracované na základě příkazu stanoveného vnitřním pokynem. Zatímco v prvém
případě může být poskytnutí informace odepřeno na základě tohoto ustanovení zákona,
v druhém případě nikoliv.
[5] V rozsudku ze dne 30. 4. 2008, č. j. 4 As 20/2007 – 64, pak Nejvyšší správní soud rovněž
zdůraznil, že obsahuje-li akt metodického řízení výklad určitých ustanovení zákona,
nebo dokonce konkrétní požadavky na účastníka řízení, které nejsou v zákoně či jiném právním
předpisu explicitně vyjádřeny, nelze pochybovat o tom, že se takovýto předpis - jakkoli
označovaný za vnitřní - třetích osob přímo dotýká. Účastník řízení musí mít možnost se připravit
na průběh správního řízení a být informován o tom, co od něj bude správní orgán vyžadovat,
resp. jaký výklad právního předpisu považuje správní orgán za správný, aby měl účastník řízení
přichystány všechny podklady nebo shromážděny argumenty, jež bude ve správním řízení
uplatňovat.
[6] Také komentářová literatura omezuje aplikaci §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím pouze na informace, které směřují výhradně dovnitř povinného subjektu
a neovlivňují žádným způsobem, přímo či nepřímo, činnost povinného subjektu navenek, tj. vůči
osobám, které nejsou povinnému subjektu personálně nebo jinak podřízeny. Není
přitom rozhodné, zda se jedná o vrchnostenskou činnost povinného subjektu či nikoliv
(viz Furek, A. - Rothanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Linde, Praha 2010,
s. 265).
[7] Na základě uvedených výchozích tezí pak městský soud posuzoval charakter žalobcem
požadovaných aktů. Dospěl přitom k závěru, že obsahem Metodické pomůcky č. 8/2013 je popis
postupů směřujících k ujednocení přístupu k řešení vyměření DPH v případech nekontaktních
daňových subjektů a subjektů problémových, vystupujících v tzv. řetězových obchodech. Jejím
obsahem nejsou žádné pokyny, které by překračovaly základní právní rámec dané problematiky
vymezený zákonem o účetnictví, přestupkovým zákonem a správním řádem. Účelem
metodického pokynu nepochybně bylo poskytnout pracovníkům Finanční správy základní návod,
jak vést daňové řízení při vyměření DPH v takových případech. Obdobně to platí i o Taktických
postupech k některým aspektům stanovení DPH dokazováním.
[8] Městský soud však přihlédl též k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 10. 2013, č. j. 1 As 70/2013 – 58, v němž soud dospěl k závěru, že pouhá skutečnost,
že se metodická pomůcka věcně týká postupů finanční správy, kterými rozhoduje o právech
a povinnostech adresátů veřejnosprávního působení, neznamená, že se nemůže jednat o vnitřní
pokyn. Takový restriktivní výklad pojmu „vnitřní pokyn“ by ad absurdum vedl k tomu,
že např. metodický pokyn, popisující taktiku při provádění kontrolní činnosti zaměřenou
na odhalování podezřelých obchodů, operací a transakcí, by musel být vždy poskytnut na základě
žádosti o informace, ačkoliv by jeho zpřístupnění výrazně oslabilo efektivitu kontrolní činnosti.
[9] Na tomto základě pak dospěl soud k závěru, že skutečnosti, jimiž žalovaný legitimizoval
odepření informace, obstojí v konfrontaci s obsahem požadovaných dokumentů, neboť
metodická pomůcka sice na jedné straně obsahuje informace, které vyplývají již přímo
z aplikovatelných právních předpisů, nicméně metodické pokyny popisují též taktiku
při provádění kontrolní činnosti, která je zaměřena na odhalování podezřelých obchodů, operací
a transakcí. Proto představují ten typ vnitřních pokynů, které by ve smyslu výše uvedeného
judikátu Nejvyššího správního soudu neměly být veřejnosti poskytovány. Jejich zpřístupnění
by mohlo vést v konečném důsledku k oslabení vlastního smyslu a účelu správy daní a efektivitu
kontrolní činnosti.
[10] Městský soud shrnul, že oba žalobcem požadované a napadeným rozhodnutím
neposkytnuté dokumenty jsou vnitřním metodickým pokynem, který neobsahuje
žádné informace týkající se výkonu veřejné správy navenek a nijak neovlivňuje právní
postavení daňových subjektů. Odepření jeho poskytnutí žalobci bylo proto v souladu
s §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[11] Kasační stížnost podal žalobce (dále jen stěžovatel)z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky
a též pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Konkrétně namítal, že zdůvodnění závěrů
městského soudu je nedostatečné. Stěžovateli není obsah požadovaných dokumentů znám, může
proto vycházet pouze z informací soudu. O to větší nároky by proto měly být kladeny
na přesvědčivost zdůvodnění, proč požadované dokumenty nemohou být poskytnuty, a to zvláště
za situace, kdy má žalobce za to, že alespoň v určitém rozsahu nejsou z poskytování vyloučeny.
Městský soud dostatečně neozřejmil, co je obsahem těchto dokumentů, ačkoliv se jedná o otázku,
která je klíčová pro posouzení sporu. Odůvodnění rozsudku je také vnitřně rozporné. Na straně
jedné městský soud uvádí, že obsahem požadovaných dokumentů nejsou žádné pokyny, které
by překračovaly základní právní rámec dané problematiky, což by svědčilo závěru, že je možné
je poskytnout, na straně druhé argumentuje v tom smyslu, že nejsou naplněny důvody pro jejich
vydání.
[12] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a krajský
soud zavázán k tomu, aby nařídil povinnému subjektu požadované informace poskytnout.
V případě, že Nejvyšší správní soud dospěje k závěru, že požadované dokumenty obsahují
informace, které nejsou vyloučeny z poskytování, nechť městský soud nařídí povinnému subjektu
poskytnout je alespoň v tomto rozsahu.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížnostních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[14] Hlavní kasační námitkou stěžovatele je tvrzená nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů, ke kteréžto vadě se vztahuje většina textu jeho kasační
stížnosti. K tomu Nejvyšší správní soud úvodem jen ve stručnosti uvádí, že nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů se rozumí především nedostatek důvodů skutkových, jen výjimečně
lze za takovou vadu považovat též nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, např. v případě,
kdy zcela absentuje vypořádání uplatněných žalobních bodů. Dílčí nedostatky odůvodnění
nepřezkoumatelnost rozhodnutí nezakládají. Na základě této výchozí úvahy pak Nejvyšší správní
soud posuzoval zákonnost napadeného rozsudku.
[15] Zde předně konstatuje, že stěžovatel se v rámci žaloby domáhal poskytnutí obou výše
zmiňovaných metodických pomůcek bez omezení a městský soud se v odůvodnění svého
rozsudku vypořádával právě jen s oprávněností tohoto požadavku. Kasační stížnost
je mimořádným opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského soudu, v řízení o ní nelze
měnit žalobní petit ani dodatečně upravovat obsah žádosti o poskytnutí informace, zákonnost
napadeného rozsudku může Nejvyšší správní soud posuzovat pouze z hlediska procesního stavu,
který zde byl v době jeho vyhlášení.
[16] Ke stěžovatelem namítané vadě nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pak Nejvyšší
správní soud uvádí, že tato zjevně není dána. Krajský soud pečlivě vysvětlil, z jakých východisek
při posouzení žádosti stěžovatele o poskytnutí předmětných metodických pomůcek vycházel
a opřel se přitom o judikaturu Nejvyššího správního soudu, kterou citoval a s přihlédnutím
k okolnostem projednávané věci také adekvátně aplikoval. Podrobnější odůvodnění přitom
po něm nelze spravedlivě požadovat, neboť další konkretizací obsahu požadovaných dokumentů
by již stěžovatel mohl získat informace, které by mu podle zákona neměly být poskytnuty.
Nejvyšší správní soud zároveň nesdílí názor stěžovatele o rozpornosti úvah městského soudu,
neboť obsah odůvodnění napadeného rozsudku dezinterpretuje a nachází rozpor tam, kde žádný
není. Názor krajského soudu, jenž představuje ratio decidendi jeho rozsudku, je uveden v odstavci
9 tohoto rozsudku a je v souladu s výše citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 As 70/2013 – 58 (konkrétně s jeho tezí uvedenou v odstavci
24 odůvodnění rozsudku). K tomu Nejvyšší správní soud po prostudování požadovaných
metodických pomůcek jen pro úplnost uvádí, že závěry, které z jejich obsahu městský soud učinil,
jsou správné. Lze tak shrnout, že odmítnutí poskytnout požadovaných dokumentů se opírá o dva
základní důvody. Prvním z nich je skutečnost, že uvedené metodické pokyny směřují k vnitřní
úpravě postupů orgánů finanční správy, nijak neovlivňují právní postavení adresátů a nevyplývají
z nich žádné dodatečné povinnosti, které by nebylo možno vyčíst z pouhého textu právních
předpisů, druhým důvodem je pak skutečnost, že obsahují taktiku provádění kontrolní činnosti,
která je zaměřena na odhalování podezřelých obchodů, operací a transakcí, a proto by její
zveřejnění mohlo vést k oslabení efektivity práce finanční správy v této oblasti. Ze všech
relevantních hledisek se tedy jedná o vnitřní pokyny ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím, jejichž poskytování může být omezeno. Ve zbytku Nejvyšší
správní soud odkazuje na výstižné a podrobné odůvodnění napadeného rozsudku, s nímž
se v plném rozsahu ztotožňuje.
[17] Napadený rozsudek je zákonný, Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost proti němu
podanou podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[18] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení ze zákona,
žalovaný byl ve věci úspěšný, nevznikly mu však náklady přesahující běžný rámec jeho úřední
činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému
z účastníků (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 11. října 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu