ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.4.2018:36
sp. zn. 4 As 4/2018 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: FBT logistics, s.r.o.,
se sídlem Kolofíkovo nábřeží 1364/56, Opava, zast. Mgr. Markem Urbišem, advokátem,
se sídlem Partyzánská 1565/18, Opava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského
kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 7. 2015,
č. j. MSK 60350/2015, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 23. 11. 2017, č. j. 22 A 95/2015 - 63,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 11. 2017, č. j. 22 A 95/2015 - 63,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Magistrátu města Opavy, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“),
ze dne 26. 3. 2015, č. j. MMOP 31412/2015, nařídil stavební úřad podle §129 odst. 1 písm. b)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále
jen „stavební zákon“), žalobkyni odstranění stavby „zpevněná plocha, oplocení, areálové
osvětlení Opava, Kateřinky u č. p. 1364, Kolofíkovo nábřeží 56“ na pozemcích parc. č. 2699/12
a parc. č. 2699/10 v katastrálním území Kateřinky u Opavy, provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. O odvolání rozhodl žalovaný
v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) tak, že odvolání zamítl
a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.
II.
[3] Žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně domáhala
zrušení napadeného rozhodnutí. Krajský soud shora označeným rozsudkem (dále také
jen „napadený rozsudek“) napadené rozhodnutí zrušil a vrátil jej žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud dovodil nezákonnost provedení výslechu svědků R. a V. A. Skutečnost, že
žalobkyně nebyla vyrozuměna o provedení důkazu výslechem uvedených svědků, mohla mít za
následek nezákonné rozhodnutí; žalobkyně nemohla klást svědkům otázky a konfrontovat je se
svou skutkovou verzí případu. Krajský soud dále uložil žalovanému povinnost vypořádat se
s existencí dvou sdělení ze dne 9. 10. 2006, č. j. VYST-24927/2006 Aki (dále též jen „sdělení ze
dne 9. 10. 2006“), vydaných stavebním úřadem v téže věci, téhož dne, avšak s dílem odlišným
obsahem týkajícím se vymezení staveb, k nimž se vztahují. Krajský soud uvedl, že není možné na
jedno z nich bez dalšího pohlížet jako by vůbec neexistovalo, a nevyvolávalo tudíž žádné právní
účinky ve sféře jeho adresáta, jak k věci přistoupil žalovaný. Krajský soud odkázal na zásadu
presumpce platnosti a správnosti správních aktů, přičemž prostředkem nápravy je vyvolání
úředního postupu, jehož výsledkem bude zrušení či změna takového vadného aktu. Dle krajského
soudu žalovaný rovněž nesprávně přistoupil k posouzení otázky koncentrace řízení ve vztahu
k předložení úředně ověřené kopie zmíněného sdělení ze dne 9. 10. 2006 k ohlášení stavebních
úprav žalobkyní v odvolacím řízení. Krajský soud měl za to, že není možné tuto listinu posuzovat
jako nový důkazní návrh, na který se vztahuje koncentrace řízení, neboť se jedná o skutečnost
známou správnímu orgánu z jeho vlastní úřední činnosti.
III.
[4] Proti napadenému rozsudku se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) bránil kasační stížností
z důvodu tvrzené nezákonnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhoval napadený rozsudek
zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] V kasační stížnosti stěžovatel připustil, že provedení výslechu svědků bez přítomnosti
účastníka řízení je skutečně nezákonným postupem, avšak odmítl závěr, že se bez dalšího jedná
o podstatnou vadu řízení. Uvedl, že v daném případě namítaná vada řízení neměla vliv
na zákonnost rozhodnutí, neboť stavební úřad při svém rozhodování vycházel zejména
z listinných podkladů. Podle stěžovatele krajský soud posuzoval pouze použití nezákonně
získaného důkazu, aniž by vyhodnotil, zda skutkové závěry stavebního úřadu obstojí i bez něj.
[6] K otázce koncentrace řízení v souvislosti s předložením ověřené kopie sdělení ze dne
9. 10. 2006 v odvolacím řízení stěžovatel uvedl, že koncentrační zásada byla uplatňována
již v řízení o dodatečném povolení stavby, a tudíž může být uplatněna i v navazujícím řízení
o odstranění stavby. Dle názoru stěžovatele to nemůže nijak ovlivnit či zhoršit postavení
toho, jemuž má být povinnost k odstranění stavby nařízena.
[7] Přes tuto stížnostní argumentaci však stěžovatel současně dodal, že ověřenou kopii
sdělení ze dne 9. 10. 2006 předloženou žalobkyní v odvolacím řízení nelze považovat za nový
důkazní návrh, neboť tatáž listina ve formě neověřené kopie byla předložena v průběhu
správního řízení a stavební úřad se jejím obsahem zabýval a dospěl k závěru, že listina
není hodnověrná. Stěžovatel současně nesouhlasil se závěrem, že listina je známa správnímu
orgánu z jeho úřední činnosti.
[8] Nakonec k otázce existence dvou sdělení stejné spisové značky vydaných stavebním
úřadem téhož dne 9. 10. 2006 ve skutkově stejné věci (avšak s částečně rozdílným vymezením
staveb, jichž se týká) stěžovatel uvedl, že stavební úřad se pokusil odstranit existující rozpor
v těchto podkladech a poté, co se rozpor nepodařilo odstranit, vyložil, ke kterému podkladu
se přiklonil, a své rozhodnutí řádně zdůvodnil. Podle stěžovatele krajský soud pochybil
i v posouzení charakteru ověřené kopie této listiny, jakož i v tom, zda představuje nový důkazní
návrh a zda se v souzené věci uplatní ohledně tohoto důkazu koncentrace řízení.
IV.
[9] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla argumentaci stěžovatele
o tom, že vada řízení spočívající v provedení výslechu svědků bez její přítomnosti
a bez vyrozumění o provedeném výslechu neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Stavební úřad totiž sám uvedl, že k výslechu svědků přistoupil právě z důvodu vyloučení
pochybností ve skutkových okolnostech případu. Žalobkyně rovněž projevila nesouhlas
s přístupem stěžovatele k otázce existence dvou sdělení vydaných stavebním úřadem v téže věci
téhož dne. Nesouhlasila zejména s tím, že se koncentrace řízení dovolává stěžovatel, jehož
podřízený správní orgán tento stav způsobil a navíc měl obě předmětná sdělení ze dne
9. 10. 2006 po celou dobu vedení správního řízení k dispozici. Žalobkyně zdůraznila,
že ani jedno z uvedených rozhodnutí nebylo právem předvídaným způsobem zrušeno, a tudíž
je nutné obě sdělení považovat i nadále za platná.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou provedení důkazu výslechem svědků R.
a V. A. bez přítomnosti žalobkyně. Nezákonnosti tohoto postupu namítané již v žalobě ostatně
přisvědčil sám stěžovatel. V podané kasační stížnosti uvedl, že „nezpochybňuje, že provedení výslechu
svědka bez přítomnosti účastníka řízení, aniž by byl o konání výslechu účastník předem vyrozuměn, je
nezákonným postupem.“
[13] Skutečnost, že žalobkyně byla takto zkrácena na svých procesních právech postupem
stavebního úřadu, však ještě bez dalšího neznamená, že se jedná o podstatnou vadu řízení,
pro niž měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit. Předpokladem takového postupu
by bylo, že by tato vada řízení, spočívající v provedení nezákonného výslechu svědků, mohla
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[14] Krajský soud se otázkou zabýval a dospěl přitom k závěru, že se o podstatnou vadu řízení
skutečně jednalo. Uvedl, že „již z předvolání svědků, jakož i ze samotných protokolů o svědecké výpovědi
je zřejmý úmysl stavebního úřadu pracovat se svědeckými výpověďmi coby s důkazy v intencích správního řádu.
Pochybení stavebního úřadu a žalovaného mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, když žalobce
nemohl svědkům klást otázky a konfrontovat je tak se svojí skutkovou verzí, přičemž zjištění ze svědeckých
výpovědí byly – jak již bylo uvedeno shora – použity v jeho neprospěch“.
[15] S právním posouzením věci krajským soudem se však Nejvyšší správní soud v souzené
věci nemůže ztotožnit. Obdobnou věcí se již kasační soud zabýval a v rozsudku ze dne 8. 3. 2012,
č. j. 5 As 21/2011 - 39, dospěl k závěru, že „o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem by se jednalo tehdy, pokud by skutkové závěry správních orgánů bez použití nezákonných důkazů
nemohly obstát.“ A contrario, podstatným porušením ustanovení o řízení, které mohlo mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí, zásadně nebude situace, kdy by výrok rozhodnutí
byl stejný, i kdyby k příslušné vadě řízení nedošlo. Je tedy nutné posoudit, zda měly výpovědi
svědků R. a V. A. takový vliv na rozhodnutí stavebního úřadu, že bez nich by skutkové závěry
učiněné stavebním úřadem, resp. následně stěžovatelem, neobstály.
[16] Ze správního spisu vyplývá, že stavební úřad vykonal dne 11. 9. 2012 v areálu žalobkyně
dvě kontrolní prohlídky, při nichž zjistil, že na pozemcích parc. č. 2699/12 a parc. č. 2699/10
v k. ú. Kateřinky u Opavy bylo vybudováno areálové osvětlení, oplocení a zpevněná plocha (dále
také již jen „stavba“) bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu. V důsledku toho stavební
úřad zahájil dne 19. 9. 2012 řízení o odstranění stavby. Dne 9. 11. 2012 podala žalobkyně
u stavebního úřadu žádost o dodatečné povolení stavby. Stavební úřad však v průběhu řízení
zjistil, že stavba je v rozporu s územně plánovací dokumentací města Opavy a žádost žalobkyně
o dodatečné povolení stavby zamítl. Následně opatřením ze dne 18. 3. 2013 oznámil žalobkyni
pokračování v řízení o odstranění stavby. Žalobkyně reagovala vyjádřením, v němž uvedla,
že není možné, aby byla stavba předmětem řízení o jejím odstranění, když její provedení řádně
ohlásila stavebnímu úřadu a ten proti stavbě neměl námitek, což projevil vydáním sdělení ze dne
9. 10. 2006, č. j. VYST-24927/2006/Aki. Nejvyšší správní soud již nyní dodává, že součástí
správního spisu byly dvě verze uvedeného sdělení ze dne 9. 10. 2006, o nichž bude pojednáno
dále.
[17] Ze spisové dokumentace stavebního úřadu dále vyplývá, že stavby areálového osvětlení,
oplocení a zpevněné plochy, nařízené k odstranění, byly provedeny v roce 2009. To potvrdila
samotná žalobkyně v průběhu správního řízení. Oprávnění k jejich stavbě dovozovala právě
ze sdělení ze dne 9. 10. 2006 v jí předložené verzi (viz dále odst. [26]).
[18] Stavební zákon ve znění účinném do 31. 12. 2012 však vyžadoval ve vztahu ke stavbě
areálového osvětlení (za předpokladu nenaplnění podmínek pro vydání územního souhlasu
dle §96 stavebního zákona) vydání územního rozhodnutí o umístění stavby dle §79 stavebního
zákona a následně vydání stavebního povolení dle §115 stavebního zákona, ve vztahu ke stavbě
oplocení vydání územního rozhodnutí o umístění stavby dle §79 stavebního zákona (opět
za předpokladu nenaplnění podmínek pro vydání územního souhlasu dle §96 stavebního zákona)
a ve vztahu ke stavbě zpevněné plochy územní rozhodnutí a následně vydání stavebního povolení
dle §115 stavebního zákona.
[19] Z právě uvedeného je zřejmé, že předmětné stavby nemohly být stavebním úřadem
povoleny pouze sdělením vydaným na základě ohlášení stavebních úprav, jak tvrdila žalobkyně.
Potřebná rozhodnutí (územní rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení) stavební úřad
ve vztahu k dotčeným stavbám nikdy nevydal, což není sporné. Všechny stavby tudíž
byly provedeny bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním
zákonem.
[20] Je nasnadě, že pokud by žalobkyně skutečně provedla uvedené stavby v souladu
s právními předpisy (srov. odst. [18]), jistě by nežádala o jejich dodatečné povolení.
Bylo by to totiž nadbytečné. Žalobkyně se přesto domáhala dodatečného povolení staveb a proti
negativnímu rozhodnutí se bránila i podáním žaloby u Krajského soudu v Ostravě. Ten ji však
rozsudkem ze dne 25. 1. 2015, č. j. 22 A 34/2013 - 29, zamítl.
[21] Z rozhodnutí o odstranění stavby vyplývá, že stěžejní otázku, zda stavby byly provedeny
bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem, posuzoval
stavební úřad s ohledem na tvrzení žalobkyně o existenci sdělení ze dne 9. 10. 2006 zejména
na základě listinných podkladů (viz str. 9-10 rozhodnutí o odstranění stavby a str. 8-9 a 13
napadeného rozhodnutí). Mimo jiné vycházel z kupní smlouvy spojené se smlouvou o zřízení
věcného břemene ze dne 30. 7. 2008, ze smlouvy č. 451/2005 o nájmu zemědělských pozemků
ze dne 1. 1. 2005 mezi V. a R. A. jako vlastníky a Kateřinskou zemědělskou a. s. jako nájemcem,
se všemi následnými doplňky a změnami, z vyjádření č. 56/2008, č. j. VYST/8482/2008/Š ze dne
14. 4. 2008, kterým stavební úřad podle §82 odst. 3 stavebního zákona a podle §154 správního
řádu vydal souhlas s dělením pozemku parc. č. X v k. ú. K. u O. (konkrétně oddělením pozemku
nového parc. č. 2699/12 orná půda o rozloze 2044 m
2
), a též z ortofotomapových podkladů z let
2006, 2009, 2010 a 2012, pořízených z mapového serveru Magistrátu města Opavy.
[22] Uvedené listinné podklady považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné pro posouzení
věci. I pokud by žalobkyně byla přítomna výslechu svědků V. a R. A., na rozhodnutí ve věci samé
by to nemohlo mít žádný vliv. Jejich výpovědi by totiž obsah nezpochybněných listinných
podkladů nezměnily a jak již uvedeno, pouhé sdělení ze dne 9. 10. 2006 k provedení staveb,
jejichž odstranění stavební úřad nařídil, nedostačovalo.
[23] Krajský soud v daném případě nesprávně posoudil otázku, zda vada řízení spočívající
v nezákonném provedení výslechu svědků mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních
orgánů ve věci. Závěry stavebního úřadu a stěžovatele o provedení staveb bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu mají dostatečnou oporu v podkladech obsažených ve správním
spise i bez přihlédnutí k výpovědím svědků vyslechnutým bez přítomnosti žalobkyně,
tj. provedeným v rozporu s právními předpisy. Z napadeného rozhodnutí ostatně plyne,
že nezákonně provedené výslechy obou svědků nebyly ani pro stěžovatele rozhodné, jejich
výpovědi blíže nehodnotil, toliko shrnul, že „stavební úřad (…) spis doplnil o vyjádření svědků (…),
které nebyly s doplněnými podklady v rozporu.“ I z toho je zjevné, že závěry správních orgánů obou
stupňů obstojí i bez výpovědí svědků.
[24] V návaznosti na výše uvedené se Nejvyšší správní soud dále zabýval námitkou stěžovatele
vztahující se k existenci dvou verzí sdělení ze dne 9. 10. 2006. Tutéž otázku posuzoval stavební
úřad na stranách 6 až 7 rozhodnutí o odstranění stavby a dospěl k závěru, že listina v provedení
v prosté kopii předložená žalobkyní ve správním řízení při kontrolních prohlídkách
dne 11. 9. 2012 není hodnověrná. Následně se také krajský soud obsáhle existencí dvou verzí
sdělení ze dne 9. 10. 2006 zabýval a dovodil, že jsou obě rovnocenné a obě vyvolávají právní
účinky. Uložil tudíž stěžovateli se jimi opětovně zabývat v další řízení. S tím stěžovatel nesouhlasí
a Nejvyšší správní soud se s ním ztotožňuje. I kdyby totiž byl správný závěr krajského soudu
o rovnocennosti obou verzí sdělení ze dne 9. 10. 2006, na výsledku správního řízení,
tedy povinnosti žalobkyně odstranit dotčené stavby, by to ničeho nezměnilo. Sdělení ze dne
9. 10. 2006, ať již ve kterékoliv z verzí, nemohlo žalobkyni opravňovat k provedení staveb,
u nichž bylo nařízeno odstranění, jak výše uvedeno.
[25] Vypořádání této otázky tudíž stojí mimo rozhodovací důvody uvedené věci. Jde o úvahy,
jež jsou zcela irelevantní ve vztahu k zákonnosti rozhodnutí o nařízení odstranění staveb,
o niž se jednalo v řízení před krajským soudem. Nejvyšší správní soud přesto považoval
za potřebné se vzhledem k obsahu kasačních námitek k této otázce také vyjádřit.
[26] Jak již kasační soud nastínil, součástí správního spisu byly dvě verze sdělení ze dne
9. 10. 2006, vydaná stavebním úřadem pod stejným číslem jednacím. V první verzi, jež je součástí
správního spisu v originálu, stavební úřad „nemá námitek proti provedení stavebních úprav stavby:
zpevněná plocha (dále jen „stavba“) na pozemcích parc. č. 2703, 2699/8 a X v katastrálním území K. u O.
v rozsahu uvedeném v ohlášení.“ Součástí sdělení je dále popis stavebních úprav. K tomuto sdělení
stavební úřad dne 25. 6. 2014 vydal usnesení poznamenané do spisu, kterým provedl podle §156
odst. 1 správního řádu opravu označení jednoho z pozemků, na nichž se stavba nachází, a to
namísto „X“ opravil „část X“. Tím uvedl toto sdělení do souladu s ohlášením stavebních úprav.
Z tohoto ohlášení současně vyplývá, že k provedení ohlašovaných stavebních úprav se nepoužijí
sousední nemovitosti a že žalobkyně je vlastníkem nemovitostí, k nimž se stavební úpravy
vztahují. Z připojené katastrální mapy ze dne 3. 10. 2006 a z výpisu z katastru nemovitostí
z téhož dne se také podává, že žalobkyně v rozhodné době byla vlastníkem všech dotčených
pozemků, mimo jiné i pozemku parc. č. 2699/10 o rozloze 1107 m
2
– orná půda. Ten nabyla na
základě kupní smlouvy ze dne 20. 6. 2006 s právními účinky vkladu ke dni 27. 6. 2006 od
vlastníků V. a R. A. a A. A. Uvedený pozemek vznikl oddělením z pozemku parc. č. X (o
původní rozloze 49.709 m
2
) geometrickým plánem ze dne 18. 5. 2006.
[27] Další verzi sdělení ze dne 9. 10. 2006 žalobkyně předložila stavebnímu úřadu v prosté
kopii při kontrolní prohlídce stavby dne 11. 9. 2012. Její originál či ověřená kopie nejsou součástí
správního spisu. Tato verze sdělení obsahuje stanovisko stavebního úřadu, že „nemá námitek proti
provedení stavebních úprav stavby: zpevněná plocha a proti provedení drobné stavby oplocení“ (dále jen „stavba“)
na pozemcích parc. č. 2703, 2699/8 a X v katastrálním území K. u O. v rozsahu uvedeném v ohlášení.“
(zvýraznění přidáno soudem). Součástí sdělení je opět popis stavebních úprav stavby zpevněné
plochy ve stejném rozsahu jako v případě sdělení, jehož originál se ve správním spise nachází (viz
odst. [25]). Navíc obsahuje popis provedení drobné stavby oplocení následujícího znění:
„[o]plocení výšky 2 m bude provedeno z vlnitého pozinkovaného plechu zavěšeného na ocelových sloupcích
kotvených do betonových patek.“ K tomuto sdělení nejsou ve správním spise žádné další podklady,
tedy ohlášení, náčrtek situace, výňatek z katastrální mapy či výpis z katastru nemovitostí.
[28] Vzhledem k dalším úvahám Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stavební úřad nařídil
odstranit tyto stavby: zpevněnou plochu na pozemku parc. č. 2699/12, oplocení na témže
pozemku a dále stavbu areálového osvětlení se na pozemcích parc. č. 2699/10 a parc. č. 2699/12.
Kasační soud k uvedenému dodává, že ke stavbě areálového osvětlení se nevztahovalo sdělení
ze dne 9. 10. 2006 v žádné z jeho verzí. Tato stavba, nacházející se na pozemcích
parc. č. 2699/12 a parc. č. 2699/10 v žádném případě nebyla stavbou povolenou či ohlášenou.
Závěr stavebního úřadu, že má být odstraněna, tudíž byl od počátku správný, nehledě
na existenci sdělení ze dne 9. 10. 2006.
[29] V roce 2006 vydal stavební úřad sdělení ze dne 9. 10. 2006 na základě ohlášení stavebních
úprav (udržovacích prací) zpevněné plochy na pozemcích parc. č. 2703, parc. č. 2699/8 a části
pozemku parc. č. X v k. ú. K. u O. (touto částí byl s ohledem na nesporný rozsah vlastnických
práv i s ohledem na výňatek z katastrální mapy připojený k ohlášení fakticky pozemek parc. č.
2699/10, který byl z pozemku parc. č. X oddělen v květnu 2006 – viz odst. [26]).
[30] Uvedené ohlášení stavebních úprav neobsahovalo žádnou zmínku o drobné stavbě
oplocení. O případném ústním doplnění uvedeného ohlášení, které se týkalo pouze stavebních
úprav zpevněné plochy, o drobnou stavbu oplocení nebyl u stavebního úřadu proveden ani žádný
záznam a ve správním spise se nenachází ani jednoduchý situační náčrt s vyznačením umístění
staveb na pozemku, hranic se sousedními pozemky a polohy staveb na nich ve smyslu §10
vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (dále
jen „vyhláška č. 132/1998 Sb.“). Na základě těchto skutečností stavební úřad vyhodnotil,
že žalobkyní předloženou prostou kopii sdělení ze dne 9. 10. 2006 nepovažuje za věrohodnou.
Tento závěr podpořil i stěžovatel rozborem vlastnických poměrů k dotčeným pozemkům
na základě listinných podkladů nacházejících se ve správním spise a také kasační soud se s nimi
ztotožňuje.
[31] Nejvyšší správní soud podotýká, že žalobkyně měla po celou dobu řízení o odstranění
stavby možnost předložit originál nebo stejnopis uvedené listiny, čímž by odstranila pochybnosti
stavebního úřadu o pravosti jí předkládané verze sdělení, obsahující i souhlas s provedením
drobné stavby oplocení. To však žalobkyně neučinila a originál či stejnopis této listiny
(srov. postup při písemném vyhotovení rozhodnutí podle §69 odst. 1 správního řádu, jenž
se užije přiměřeně podle 154 téhož zákona i pro sdělení), z níž byla pořízena prostá kopie,
po celou dobu řízení nepředložila, ač v řízení tvrdila, že originál měla k dispozici při výslechu
svědka K.
[32] I kdyby ale žalobkyně vedle stavební úpravy zpevněné plochy v roce 2006 ohlásila
i drobnou stavbu oplocení, jak tvrdila, nemohla být žádná z těchto staveb umístěna na té části
pozemku parc. č. X, která z něj byla následně oddělena v podobě samostatného pozemku parc. č.
2699/12. Je tomu tak proto, že žalobkyně byla v rozhodné době roku 2006 vlastníkem toliko
pozemku parc. č. 2699/10 (tedy vyčleněné části pozemku z pozemku parc. č. X). Současně
žalobkyně netvrdila a ani ve správním spise není založena jakákoliv listina, která by svědčila o
tom, že vlastník pozemku parc. č. X poskytl kladné stanovisko s realizací staveb na něm
umístěných mimo rozlohu pozemku parc. č. 2699/10.
[33] Pozemek parc. č. 2699/12, na němž byly provedeny stavby zpevněné plochy a oplocení,
jejichž odstranění bylo nařízeno, v roce 2006 neexistoval. K oddělení pozemku parc. č. 2699/12,
jenž byl využíván jako orná půda, z pozemku parc. č. X došlo až v roce 2008 na základě
geometrického plánu č. 77/2008. Tehdy jej také žalobkyně nabyla do svého vlastnictví.
Je tedy zřejmé, že se na něj nemohlo vztahovat sdělení ze dne 9. 10. 2006, a to v žádné
z tvrzených verzí. Tento závěr je ostatně potvrzen i obsahem nájemních smluv, jež vlastník
pozemku parc. č. X uzavřel se společností Kateřinská zemědělská a. s., která mj. pozemek parc.
č. X o výměře 48.602 m
2
(před oddělením pozemku parc. č. 2699/12) v roce 2006, ale ještě i
v roce 2008 užívala (viz příloha rozhodnutí o odstranění stavby, obsahující situaci v místě s
vyznačením polohy pozemků a staveb na nich).
[34] Z obou verzí sdělení ze dne 9. 10. 2006 je dále patrné, že se měly vztahovat k pouhým
stavebním úpravám stavby zpevněné plochy na pozemcích parc. č. 2703, parc. č. 2699/8 a (části)
pozemku parc. č. X v k. ú. K. u O., nikoliv ke stavbě zpevněné plochy na pozemku parc. č.
2699/12 ve stejném katastrálním území. Stavební úpravy spočívaly v tom, že „[s]távající zpevnění
štěrkového podloží bude doplněno a částečně nahrazeno následující skladbou vrstev: cca 20 cm doplnění
kameninovou frakcí 32/63 nebo hutněné stavební sutě, cca 15 cm kameninové frakce 8/16, pojízdná betonová
dlažba tl. 8 do šotoliny tl. 4 cm. Výškové uspořádání bude provedeno tak, aby nedošlo k porušení odtokových
poměrů okolních parcel. Dešťové vody budou svedeny přes nové vpusti do stávající dešťové kanalizace.“ Jak již
také výše uvedeno, z přílohy ohlášení - náčrtu situace - je zjevné, že onou částí pozemku parc. č.
X, k níž se uvedené sdělení (i ohlášení) vztahovalo, byl fakticky pozemek parc. č. 2699/10. K jiné
části pozemku parc. č. X se žádné ze dvou sdělení nemohlo vztahovat, neboť žalobkyně
prokazatelně nedisponovala kladným vyjádřením vlastníka tohoto pozemku s realizací staveb na
něm. To ostatně také nikdo nerozporoval.
[35] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že i pokud by skutečně existovala dvě rovnocenná
a vyvolávající tytéž právní účinky sdělení ze dne 9. 10. 2006, jak dovodil krajský soud,
na posouzení věci ze strany správních orgánů by to nemělo žádný vliv. Stavby totiž
byly provedeny bez příslušných podkladů vyžadovaných stavebním zákonem a stavební úřad
neměl jinou možnost, než rozhodnout o jejich odstranění. Sdělení stavební úřadu ze dne
9. 10. 2006, ať již v jakékoliv verzi, na uvedeném nemohlo ničeho změnit, neboť se netýkalo
staveb nařízených k odstranění.
[36] S ohledem na to nevznikla stavebnímu úřadu povinnost postupovat způsobem
nastíněným krajským soudem v napadeném rozsudku spočívající ve vyvolání procesního postupu,
jehož výsledkem by byla změna či zrušení vadného aktu (jednoho ze dvou sdělení ze dne
9. 10. 2006). Takový postup by byl nutný v případě, že by skutečně stavební úřad vydal
dne 9. 10. 2006 dvě sdělení s částečně rozdílným obsahem týkajícím se vymezení staveb,
jež jsou autentická, opatřená podpisem úřední osoby a úředním razítkem. Tak by tomu bylo
za předpokladu, předložila-li by žalobkyně originál, stejnopis či alespoň ověřenou kopii
(opatřenou z originálu listiny) sdělení ze dne 9. 10. 2006 obsahující též souhlas s drobnou stavbou
oplocení. Vzhledem ke skutečnosti, že žalobkyně takovou listinu nepředložila a ani ve správním
spise se nenacházela, neměl stavební úřad důvod nahlížet na prostou kopii sdělení ze dne
9. 10. 2006 jako na správní akt vyvolávající právní účinky. Sdělení v této podobě nenavazovalo
ani na žádné ohlášení staveb či stavebních úprav ani neodpovídalo ostatním ve správním spise
založeným podkladům. Veškeré skutečnosti vyplývající ze správního spisu naopak potvrzují
pochyby o pravosti a autentičnosti sdělení předloženého žalobkyní.
[37] Krajský soud při své argumentaci ve prospěch žalobkyně odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 6. 2004, č. j. 5 Afs 25/2003 - 57. Uvedený rozsudek však na danou
věc nedopadá. V daném případě se jednalo o platební výměr na daň z převodu nemovitostí,
u něhož nebyly pochybnosti o jeho pravosti, jako tomu bylo v souzené věci. V souzené věci jeho
použití není na místě.
[38] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že stavební úřad v tomto případě
nepostupoval v rozporu s právními předpisy, když v odůvodnění rozhodnutí o nařízení
odstranění stavby uvedl, že za věrohodné a vyvolávající právní účinky považuje to vyhotovení
sdělení ze dne 9. 10. 2006, jehož originál měl ve správním spise založený; ten se též obsahově
shodoval s ohlášením stavebních úprav, rovněž uloženým u stavebního úřadu a korespondoval
i všem dalším podkladům založeným ve správním spise. Krajský soud pochybil, pokud stěžovateli
uložil se znovu věrohodností obou sdělení zabývat.
[39] Nejvyšší správní soud se konečně zabýval posouzením použití zásady koncentrace řízení
v řízení o odstranění stavby a posouzením, zda žalobkyní v odvolacím řízení předložená kopie
sdělení ze dne 9. 10. 2006 opatřená doložkou o její vidimaci je novým důkazním návrhem,
na nějž se tato koncentrace řízení vztahuje.
[40] Zásada koncentrace řízení vyplývá z §82 odst. 4 správního řádu, který stanoví,
že „k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu
odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit
dříve.“
[41] Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 5 As 7/2011 -
48, „ustanovení §82 odst. 4 se snaží vyvažovat právo účastníků řízení vyplývající z ustanovení §36 odst. 1, tzn.
navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, a právo na projednání věci
bez zbytečných průtahů. Aplikace tohoto ustanovení správního řádu má svá úskalí spočívající v tom, že správní
orgán by měl zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, k čemuž však při odmítnutí dodatečných
důkazů a popření nových skutečností nemusí dojít. Z toho také plyne, že ustanovení §82 odst. 4 prakticky nelze
automaticky použít v řízeních vedených z moci úřední, v nichž má být účastníkovi řízení uložena nějaká
povinnost. To se podává zejména z ustanovení §50 odst. 3 věta druhá, podle níž v řízení, v němž má být z moci
úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve
prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena; toto ustanovení je tak ve vztahu k §82 odst. 4 lex
specialis. Má-li správní orgán povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho,
komu má být povinnost uložena i bez návrhu (z logiky věci bez návrhu toho, komu má být povinnost uložena),
nemůže se správní orgán ohledně návrhů takové osoby na provedení dalších důkazů současně dovolávat ustanovení
§82 odst. 4 správního řádu. Ustanovení §82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení, v němž má být z moci
úřední uložena povinnost, nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení
o žádosti.“
[42] Vzhledem ke skutečnosti, že řízení o odstranění stavby je typickým řízením zahájeným
z moci úřední, není možné se dovolávat zásady koncentrace řízení, jak činil stěžovatel v podané
kasační stížnosti. Nelze tudíž přisvědčit stěžovateli v jeho tvrzení, že pokud koncentrace řízení
byla v posuzovaném případě uplatňována v řízení o dodatečném povolení stavby, může
být uplatněna i v navazujícím řízení o odstranění stavby. K této otázce se vyjadřuje komentářová
literatura k §129 stavebního zákona tak, že „vedení řízení o odstranění stavby není, s výjimkou stanovení
okruhu účastníků řízení (§129 odst. 10 StavZ) a vydání úkonu přerušení řízení při podání žádosti o dodatečné
povolení, procesně upraveno stavebním zákonem, stavební úřad proto bude v jeho průběhu postupovat podle
správního řádu. V řízení vedeném z moci úřední o odstranění stavby proto ani nelze, na rozdíl od řízení o žádosti
o dodatečné povolení, uplatnit koncentrační zásadu pro uplatňování námitek účastníků.“ (srov. Machačková, J.
a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, s. 950 – 970).
[43] Krajský soud tudíž o této otázce učinil v konečném důsledku správný závěr; v daném
případě se zásada koncentrace správního řízení neuplatní. Tento závěr však podpořil nesprávnou
právní argumentací. V napadeném rozsudku uvedl, že stěžovatel neměl uplatnit koncentraci
řízení, neboť úředně ověřená kopie sdělení ze dne 9. 10. 2006, předložená žalobkyní spolu
s odvoláním, byla skutečností známou stěžovateli z jeho vlastní úřední činnosti. To neodpovídá
obsahu správního spisu ani zjištěnému skutkovému stavu věci.
[44] Co se týká úředně ověřené kopie sdělení ze dne 9. 10. 2006 předložené žalobkyní
v odvolacím řízení, tuto nelze považovat za nový důkaz, neboť tutéž listinu ve formě prosté
kopie žalobkyně předložila již v průběhu řízení před stavebním úřadem a ten se jejím obsahem
zabýval (viz výše) se závěrem, že její obsah s ohledem na veškeré okolnosti daného případu
není hodnověrný. Jednalo se však obsahově o stále stejnou listinu, v případě té předložené
v odvolacím řízení pouze doplněnou o doložku o vidimaci. To z ní však „hodnověrnější“ listinu
nemohlo učinit.
[45] Ověřovací doložka podle §73 odst. 1 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád) potvrzuje, že původní vyhotovení listiny a opis z ní pořízený se co do svého
obsahu shodují. Tato doložka připojená ke sdělení ze dne 9. 10. 2006 však nemohla z uvedené
listiny učinit autentický originál. Nejvyšší správní soud nadto nepřehlédl, že žalobkyně
ani zmíněné vyhotovení sdělení opatřené ověřovací doložkou opět nepřeložila v originálu, nýbrž
jen v provedení obsahujícím i tuto doložku v kopii, a to přesto, že správními orgány vznesené
pochyby o autentičnosti jí předkládané verze sdělení po celou dobu správního řízení znala.
Nevěrohodnost sdělení ze dne 9. 10. 2006 předloženého žalobkyní vzhledem k obsahu ostatních
podkladů ve spise tedy i tak přetrvala.
[46] Z právě uvedeného vyplývá, že sdělení ze dne 9. 10. 2006 opatřené ověřovací doložkou
nebylo žádným novým důkazním návrhem, bylo jen dalším vyhotovením téže listiny,
jež byla součástí správního spisu již od počátku řízení; nemohla se na ni proto vztahovat žádná
koncentrace řízení. To však nic nemění na správnosti závěru přijatého správními orgány,
že sdělení ze dne 9. 10. 2006 ve vyhotovení, které se mělo týkat též drobné stavby oplocení,
bylo nevěrohodné a nevyvolávající právní účinky.
VI.
[47] Kasační stížnost je z důvodů shora vyložených opodstatněná, a proto Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek zrušil podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. a vrátil věc krajskému soudu
k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[48] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne současně též o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu