ECLI:CZ:NSS:2019:5.ADS.89.2018:20
sp. zn. 5 Ads 89/2018 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Gabriely Bašné ve věci žalobce: J. Z., zast. advokátem
Mgr. Antonínem Novákem, se sídlem Sokolská 531/12, Olomouc, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu Ostravě, pobočka v Olomouci ze dne
22. 1. 2018, č. j. 72 Ad 26/2016 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 29. 8. 2016, č. j. MPSV-2016/183261-922, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Olomouci
ze dne 14. 7. 2016, č. j. 424394/16/OL, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o dávku státní
sociální podpory příspěvek na bydlení ode dne 1. 4. 2016.
[2] Stěžovatel podal žádost o příspěvek na bydlení dne 20. 6. 2016, a to pro období ode dne
1. 4. 2016 na byt na adrese X. Úřad práce podle §24 zákona o státní sociální podpoře zamítl
žádost o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení ode dne 1. 4. 2016, protože součin
zákonného koeficientu 0,30 a rozhodného měsíčního příjmu činil 5136,50 Kč, tj. více než částka
normativních nákladů na bydlení ve výši 4484 Kč. Rozhodnutí úřadu práce žalovaný potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu, ve které namítal, že došlo
k diskriminaci znevýhodněním vyplývajícím ze zákona, které je podle něho v rozporu s Ústavou,
Listinou základních práv a svobod, Evropskou sociální chartou a dalšími mezinárodními
úmluvami, např. Lisabonskou smlouvou. Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře,
ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o státní sociální podpoře“), dle stěžovatele
jednoznačně a zcela bezdůvodně znevýhodňuje skupinu občanů a odpírá jim sociální pomoc;
to popsal na modelových příkladech, z nichž vyplývá, že osoby samostatně výdělečně činné
(dále jen „OSVČ“) jsou znevýhodněny oproti zaměstnancům. Za obdobných podmínek OSVČ
na příspěvek nedosáhnou, protože se vychází podle §5 zákona o státní sociální podpoře
z fiktivního, nikoliv reálného příjmu. Fiktivní příjem odpovídá dle citovaného ustanovení 50 %
průměrné mzdy v národním hospodářství. Skutečný příjem stěžovatele byl mnohem nižší
než fiktivní. U částek blízkých životnímu minimu a u hranice, kterou je definována chudoba,
je dopad nepřiznaného příspěvku na bydlení obzvláště drastický. OSVČ jsou zcela vyloučeny
ze systému státní sociální podpory a to je v rozporu s čl. 1 a 30 Listiny. Listina by dle stěžovatele
měla chránit menšiny. Tvrdil, že v jeho případě byl porušen čl. 30 odst. 2 Listiny. Poukázal na to,
že v dosavadních obdobných věcech stěžovatele správní orgány ani soudy nijak uspokojivě
nezdůvodnily a ani neospravedlnily diskriminaci OSVČ, týkající se sociální pomoci ze strany
státu. Rozpor s Listinou spatřoval i v tom, že u OSVČ se bere v potaz více než rok starý příjem,
kdežto u jiných skupin aktuální. Nesprávnost provedeného výpočtu nenamítal. Požádal rovněž
o předložení věci Ústavnímu soudu a přerušení řízení.
[4] Krajský soud žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Podrobně se vypořádal
se stávající právní úpravou v návaznosti na jednotlivé námitky stěžovatele. Poukázal na to,
že obdobnou věc (za jiné období) rozhodl v případě stěžovatele rozsudkem např. ze dne
16. 2. 2015, č. j. 73 Ad 18/2013 – 30 (kde podrobněji vyjádřil i svůj názor na nerovnost); odkázal
rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2015, č. j. 1 Ads 64/2015 – 35,
z jehož právního názoru vycházel. Uvedl, že k tzv. fikci příjmu v obdobné věci se podrobně
vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 26. 5. 2011, č. j. 73 Ad 7/2010 – 26, na tomto názoru
setrvává a pro stručnost na všechny citované rozsudky odkazuje. Poukázal na to, že oproti
předchozím odvoláním, žalobám, resp. kasačním a ústavním stížnostem stěžovatel neuvádí nové
skutečnosti či argumentaci, které by měly vést ke změně přezkoumání napadeného rozhodnutí
či jinému postupu soudu. Krajský soud v dalším odkázal na všechna rozhodnutí, v nichž veřejná
správa i správní soudnictví a Ústavní soud reagovaly na totožná či obdobná podání stěžovatele
a žalobu zamítl.
[5] V obsáhlé kasační stížnosti stěžovatel namítá, že krajský soud porušil jeho právo
na spravedlivý proces, neboť se dostatečně nezabýval žalobními námitkami. V rozsudku neuvedl
žádný objektivní argument, který by mohl obhájit či ospravedlnit to, že skupina OSVČ
je vyloučena ze systému státní sociální pomoci. Není dle stěžovatele podstatné, zda se tak děje
zcela explicitně přímým vyloučením této skupiny osob příslušným zákonem, nebo jako v tomto
případě nastavením takových parametrů, že občané z diskriminované skupiny na sociální pomoc
vůbec nedosáhnou, případně jen v omezeném rozsahu, byť jsou jejich životní podmínky
(z pohledu hmotné nouze) obdobné jako u ostatních osob, pro které jsou podmínky nastaveny
tak, že na sociální pomoc mají plný nárok. Z pohledu aplikace zákona o státní sociální podpoře
pro uvedenou skupinu OSVČ v podstatě neplatí čl. 30 Listiny, což je podle stěžovatele
diskriminační. Krajský soud ve svém rozsudku nijak rozumně a relevantně neospravedlnil,
proč tomu tak je. Ustanovení zákona o státní sociální podpoře odporují dle stěžovatele rovněž
Evropské sociální chartě a Lisabonské smlouvě. Kasační stížnost fakticky kopíruje již opakovaně
vznášené námitky v žalobách a kasačních stížnostech, které stěžovatel fakticky ve skutkově
i právně shodné věci (pouze za jiná období) podává.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[7] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil; současně přihlížel i k tomu, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud konstatuje, že skutkové okolnosti případu zdokumentované
ve správním spise nejsou mezi účastníky sporné. Stěžovatel nečiní sporným ani samotný výpočet,
který správní orgán provedl. Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel neshledává rozpor
napadených rozhodnutí se zákonem o státní sociální podpoře, ale nesoulad tohoto zákona
s ústavním pořádkem, resp. s právem Evropské unie. Z dosavadního průběhu řízení vyplynulo,
že nesoulad s Listinou namítaný v kasační stížnosti spatřuje zejména v aplikaci §5 odst. 1 písm. a)
bodu 2 a §5 odst. 7 zákona o státní sociální podpoře, tedy ve stanovení fiktivního příjmu,
který podle přesvědčení stěžovatele představuje diskriminaci, neboť u osob vykonávajících
závislou činnost je zkoumán skutečný příjem.
[10] Klíčovou otázkou, kterou stěžovatel opakovaně nastoluje, je, zda §5 odst. 1 písm. a)
bodu 2 a §5 odst. 7 zákona o státní sociální podpoře (stanovení fiktivního příjmu) je v souladu
s ústavním pořádkem. Za příjem pro účely stanovení rozhodného příjmu se podle §5 odst. 1
písm. a) bodu 2 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, považují „příjmy z podnikání
a z jiné samostatné výdělečné činnosti uvedené v §7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, a jde-li o uvedené
příjmy podléhající dani z příjmů stanovené paušální částkou, předpokládaný příjem, nejméně však částka
stanovená v odstavci 7“. Podle §5 odst. 7 citovaného zákona platí: „Za příjem uvedený v odstavci 1
písm. a) bodu 2 se považuje pro účely tohoto zákona, s výjimkou osob, které vykonávají činnost, která se považuje
za vedlejší samostatnou výdělečnou činnost podle zvláštního právního předpisu, měsíčně nejméně částka odpovídající
50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok, a) za který se zjišťuje rozhodný
příjem, je-li rozhodným obdobím kalendářní rok, b) předcházející období od 1. července do 30. června následujícího
kalendářního roku, na které se porodné a příspěvek na bydlení přiznává; to platí i přiznává-li se příspěvek
na bydlení v rámci tohoto období na dobu kratší (§51 odst. 2). Částku uvedenou v předchozí větě vyhlašuje
Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením podle průměrné mzdy v národním hospodářství
vyhlášené Českým statistickým úřadem s tím, že tuto částku zaokrouhluje na celé stokoruny dolů.“
[11] Nejvyšší správní soud se k této otázce ve své judikatuře již několikrát vyjadřoval,
přičemž se přímo zabýval i námitkami vznesenými stěžovatelem v posuzované věci, který tytéž
důvody uplatňuje opakovaně pouze s drobnými obměnami. Například v rozsudku ze dne
3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 101/2009 – 60, přímo ve věci stěžovatele, soud uvedl: „Nejvyšší správní soud
zaujímá názor, že rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných
podmínek z podpory státu benefitovat, je záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci zákonodárné,
nikoliv moci soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah a vymezí podmínky státní sociální
podpory (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 62/2007 – 72, přístupný
na www.nssoud.cz). Výkladem citovaných ustanovení zákona o státní sociální podpoře je třeba dospět k závěru,
že příjem osoby samostatně výdělečně činné byl podle tehdy platné a účinné právní úpravy vymezen minimální výší
odvozenou od částky stanovené 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok.
Pokud tedy byla skutečná výše příjmů stěžovatele nižší, nemohli úřad práce, žalovaný ani krajský soud
pro posouzení nároku na tuto dávku použít skutečný příjem stěžovatele, i když ho řádně doložil, nýbrž zákonný
institut fiktivního minimálního příjmu upravený v ustanovení §5 odst. 5 a 7 zákona o státní sociální podpoře.
Aplikace takové právní fikce, kterou zde zákon upřednostňuje, nemůže být ani v rozporu se zásadou zjišťování
materiální pravdy, neboť tam, kde se uplatní přednostně fikce (srov. zákonnou dikci ‚nejméně však...‘), logicky
není místo pro skutečnosti zjištěné dokazováním skutkového stavu, které fikce tímto způsobem nahrazuje.
K argumentům stěžovatele, že prostřednictvím aplikace předmětné fikce příjmu u OSVČ jsou porušována některá
ustanovení Listiny, Nejvyšší správní soud uvádí následující. Čl. 1 a čl. 4 odst. 3 upravují zásadu rovnosti
(nediskriminace) občanů vzhledem k základním právům, která jsou jim Listinou přiznávána (rovnost
v důstojnosti a právech), jakož i k rovnému postavení občanů z hlediska zákonných omezení základních práv.
Čl. 26 odst. 3 upravuje právo na práci a právo na hmotné zajištění osob, které práci nemohou bez své viny
vykonávat. Nejvyšší správní soud se již dříve vyjádřil v tom směru, že nespatřuje žádný rozpor mezi citovanými
ústavními právy žadatelů o dávky státní sociální podpory a institutem minimálního příjmu OSVČ upraveným
ustanoveními §5 odst. 5 a §5 odst. 7 zákona o státní sociální podpoře. V souladu s ustálenou judikaturou
Ústavního soudu lze konstatovat, že právo na rovnost v právech (zákaz diskriminace) není absolutním zákazem
rozlišování mezi jednotlivými skupinami adresátů základních práv, nýbrž zákazem nedůvodného rozlišování mezi
těmito adresáty. V případě, že existují ‚objektivní a rozumné‘ důvody, proč odlišovat skupinu osob samostatně
výdělečně činných od jiných příjmových skupin osob (zejména osob závisle výdělečně činných), nelze považovat
takovou legislativní úpravu za neústavní (k tomu blíže citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 10. 2003, č. j. 5 A 74/2000 – 37, publ. pod č. 233/2004 Sb. NSS).“ Stejně tak Ústavní soud
ve své ustálené judikatuře zastává stanovisko, podle něhož rovnost je kategorií relativní,
jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět
tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne
z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá zákonná
úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě
bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze,
zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl
založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto
cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (srov. kupř.
nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Pl. ÚS 30/04, Pl. ÚS 42/04, Pl. ÚS 6/05 a další). K obdobným
závěrům dospěl Nejvyšší správní soud rovněž např. v rozsudcích ze dne 11. 8. 2016,
č. j. 5 Ads 181/2014 – 21, ze dne 3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 101/2009 – 60, ze dne 11. 9. 2007,
č. j. 4 Ads 109/2006 – 52, ze dne 21. 11. 2008, č. j. 4 Ads 72/2008 – 78, ze dne 18. 11. 2009,
č. j. 4 Ads 90/2009 – 76, nebo ze dne 29. 9. 2010, č. j. 3 Ads 61/2010 – 48, publ. pod
č. 2268/2011 Sb. NSS, a tyto závěry byly rovněž opakovaně potvrzeny judikaturou Ústavního
soudu (viz např. usnesení ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 497/09, ze dne 4. 5. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 1148/10, a ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. IV. ÚS 446/11, vydaná v řízeních
o ústavních stížnostech podaných stěžovatelem). Z posledního období lze odkázat rovněž
např. na rozsudky sp. zn. 1 Ads 94/2016, sp. zn. 7 Ads 162/2017, sp. zn. 10 Ads 285/2017.
[12] V rozsudku ze dne 21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 62/2007 – 72, Nejvyšší správní soud rovněž
vyložil pojem „rozumné a objektivní důvody“, které ospravedlňují zvláštní režim OSVČ: „Započítání
fiktivního příjmu namísto nižšího skutečného příjmu Nejvyšší správní soud nepovažuje za diskriminační. Jedná
se o výraz sociální politiky státu, který nechtěl sociálními dávkami podporovat osoby, jež si zvolily předmět
podnikání a rozsah výkonu činnosti tak, že sebe a svou rodinu nedokázaly zabezpečit. Stát tedy v rámci sociální
politiky odmítl dotovat ztrátové či nedostatečně ziskové podnikání těchto osob, což je objektivní a rozumný důvod
pro odlišení pravidel určování rozhodného příjmu osob samostatně výdělečně činných od osob v pracovním
či služebním poměru. […] Stát nemůže nést odpovědnost za podnikatelské riziko, které na sebe stěžovatelka
vzala, když se rozhodla provozovat samostatnou výdělečnou činnost, a prostřednictvím státní sociální podpory
jí dorovnávat nízké příjmy z podnikání.“
[13] Obdobně stěžovatel již dostal i odpověď na argumenty namítající rozpor s mezinárodními
smlouvami a Listinou základních práv EU (v podrobnostech srov. především rozsudek
ze dne 11. 8. 2016, č. j. 5 Ads 181/2014 – 21). Listina základních práv EU se v dané věci
neaplikuje. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv EU jsou její ustanovení určena primárně
orgánům, institucím a jiným subjektům Unie a dále i členským státům, ovšem „výhradně pokud
uplatňují právo Unie“. Článek 51 odst. 2 Listiny základních práv EU a obdobně též čl. 6 odst. 1
Smlouvy o EU dále stanoví, že Listina základních práv EU nerozšiřuje oblast působnosti práva
Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii,
ani nemění pravomoci a úkoly stanovené ve Smlouvách (viz rozsudek velkého senátu Soudního
dvora ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, body 17 a 23, a usnesení
Soudního dvora ze dne 10. 10. 2013, Nagy, C-488/12 až C-491/12 a C-526/12, EU:C:2013:703,
bod 15). Žádné akty sekundárního práva Unie přitom neupravují hmotněprávní podmínky vzniku
nároku na uvedenou dávku ani její rozsah. Při stanovení podmínek pro poskytování příspěvku
na bydlení a rozsahu, v jakém má být poskytován, tedy členské státy neuplatňují právo Unie
(obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358,
body 89-91).
[14] Stejně tak Nejvyšší správní soud neshledává ani rozpor dotčených ustanovení zákona
o státní sociální podpoře s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, jimiž je Česká
republika vázána, konkrétně s ustanoveními Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.) a dále s ustanoveními Evropské sociální charty.
[15] Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato věc se od předcházejících stěžovatelových sporů
nijak neliší. Stěžovatel pouze doplňuje argumentaci jen o další příklady nerovností vytvořených
zákonodárcem, přidává kritiku soudní moci pro konformizmus a nedostatek empatie. Nenamítá
nezákonnost rozhodnutí spočívající ve vadném postupu, vadném zjištění skutkového stavu,
nesprávném výběru právní normy, která se na věc vztahuje, nesprávné aplikaci této normy
na zjištěný skutkový stav, nepřezkoumatelnost rozhodnutí ani nesprávné užití správního uvážení.
Nenamítá ani jiné vady, které by měl soud přezkoumávat, ale toliko vyslovuje nesouhlas a činí
polemiku nad sociální politikou státu, která se v dané věci projevila stanovením tzv. fiktivního
příjmu.
[16] Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od své konstantní judikatury odchýlit.
Opakovaně podotýká, že rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou
při splnění zákonných podmínek z podpory státu benefitovat, je záležitostí sociální politiky státu,
tedy moci zákonodárné, nikoliv moci soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví
rozsah a vymezí podmínky státní sociální podpory. Právo na rovnost není absolutním zákazem
rozlišování mezi jednotlivými skupinami adresátů základních práv. Zakazuje jen nedůvodné
rozlišování. Existují-li objektivní a rozumné důvody, proč odlišovat OSVČ od jiných příjmových
osob, není dikce zákona protiústavní. V rámci sociální politiky stát odmítl dotovat ztrátové
či nedostatečně ziskové podnikání OSVČ, což je objektivní a rozumný důvod pro odlišení
pravidel určování rozhodného příjmu OSVČ od osob v pracovním či služebním poměru.
Stát nemůže nést odpovědnost za podnikatelské riziko, které na sebe stěžovatel vzal,
a prostřednictvím státní sociální podpory dorovnávat nízké příjmy z podnikání (rozsudek
ze dne 21. 7. 2008, č j. 4 Ads 62/2007 - 72). Ani v této věci Nejvyšší správní soud neshledal
relevantní důvod pro přerušení řízení předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení rozporu
dotčeného ustanovení zákona s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2 Ústavy).
[17] Za výše popsané situace Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud dospěl
ke správným závěrům, které podepřel relevantní judikaturou. Námitky nezákonnosti
a nedostatečné odůvodněnosti jeho rozsudku jsou proto nedůvodné.
[18] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle
§60 odst. 1 a 2 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Ve vztahu k úspěšnému žalovanému se pravidlo
úspěšnosti neuplatní (§60 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu