ECLI:CZ:NSS:2019:5.AFS.126.2018:27
sp. zn. 5 Afs 126/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: RATO reality, s. r. o., se sídlem
Lannova 2061/8, Praha 1, zast. JUDr. Petrem Hampelem, Ph.D., advokátem se sídlem
Nivnická 388/12, Ostrava, proti žalovanému: Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj,
se sídlem Na Jízdárně 3162/3, Ostrava, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 4. 2017,
čj. 1729168/17/3215-00540-801771, čj. 1729424/17/3215-00540-801771, čj. 1729548/17/3215-
00540-801771, čj. 1729743/17/3215-00540-801771, čj. 1729836/17/3215-00540-801771
a ze dne 19. 4. 2017, čj. 1843596/17/3215-00540-801771, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 2. 2018, čj. 22 Af 84/2017-49,
takto:
I. V řízení se p okr a č u je .
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 2. 2018, čj. 22 Af 84/2017-49, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutími žalovaného (exekučními příkazy) ze dne 11. 4. 2017 a ze dne 19. 4. 2017
byla vůči žalobkyni nařízena daňová exekuce prodejem nemovitých věcí. Rozhodnutím
žalovaného ze dne 7. 6. 2017, čj. 2295405/17/3215-00540-801771, byla zamítnuta námitka
podaná proti exekučním příkazům. Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě
dne 1. 8. 2017 domáhala zrušení uvedených exekučních příkazů.
[2] Krajský soud žalobu v záhlaví označeným usnesením odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
neboť dovodil, že žaloba byla podána opožděně .
[3] Krajský soud uvedl, že námitka proti exekučnímu příkazu nemá povahu řádného
opravného prostředku podle §108 odst. 1 písm. a) daňového řádu (srov. rozsudek NSS ze dne
26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS). Doručení rozhodnutí o námitce
proti exekučnímu příkazu proto není relevantní právní skutečností, od níž by se odvíjel běh
dvouměsíční prekluzivní lhůty pro podání žaloby podle §72 odst. 1 a 4 s. ř. s. Krajský soud
dodal, že podle §178 odst. 4 daňového řádu nelze proti exekučnímu příkazu uplatnit opravné
prostředky. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby v nyní projednávaném případě se proto
podle krajského soudu odvíjí ode dne doručení exekučních příkazů žalobkyni. V posuzované věci
se tak stalo ve dnech 11. 4. 2017 a 19. 4. 2017. Posledním dnem pro podání žaloby tedy byl den
12. 6. 2017 (s přihlédnutím k §40 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a den 19. 6. 2017. Žaloba však byla
krajskému soudu doručena až dne 1. 8. 2017.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností.
Namítla, že krajský soud přistoupil k posouzení včasnosti žaloby pouze na základě jednoho
rozhodnutí NSS, aniž se podrobněji zabýval otázkou charakteru námitky proti exekučnímu
příkazu vydanému v daňové věci. K této otázce není podle stěžovatelky doposud ustálena
rozhodovací praxe, což stěžovatelka odůvodňuje mj. odkazem na usnesení NSS ze dne
21. 12. 2017, čj. 1 Afs 271/2016-44, kterým byla věc týkající se prostředků ochrany
proti vydaným exekučním příkazům postoupena rozšířenému senátu NSS. S odkazem na toto
usnesení je podle stěžovatelky i v nyní projednávané věci nezbytné vyřešit otázku,
zda stěžovatelka mohla a v konečném důsledku také měla brojit žalobou přímo proti exekučním
příkazům, anebo měla před podáním žaloby povinně vyčerpat námitku podle §159 odst. 4
daňového řádu a až po rozhodnutí o této námitce měla žalobou napadnout rozhodnutí o této
námitce.
[5] Stěžovatelka odkázala na rozsudky NSS ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32,
č. 3381/2016 Sb. NSS, a ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017-193, které podle ní řeší otázku
včasnosti podání žaloby proti exekučnímu příkazu a podle nichž je v praxi připuštěna možnost,
aby daňový subjekt podal přímo žalobu proti exekučnímu příkazu podle §65 s. ř. s. a současně
měl možnost ze shodných důvodů napadnout zákonnost exekučního příkazu prostřednictvím
námitek a následně žalobou proti rozhodnutí o námitkách. Stěžovatelka se ztotožnila s názorem
obsaženým v usnesení NSS ze dne 21. 12. 2017, čj. 1 Afs 271/2016-44, že paralelní přezkum
postupu správce daně na základě žaloby a prostřednictvím námitek není možný. Stěžovatelka
by se totiž ocitla v právní nejistotě ohledně zachování lhůty k podání žaloby ve správním
soudnictví. Stěžovatelka dále uvedla, že daňový řád výslovně hovoří o námitkách
proti exekučnímu příkazu, z čehož plyne, že je to prostředek povolaný k přezkumu již vydaného
rozhodnutí, a proto jej lze považovat za opravný prostředek. Stěžovatelka rovněž označila
postup, při němž by byla poskytována soudní ochrana daňovému subjektu v řízení o samostatné
žalobě brojící proti exekučnímu příkazu bez ohledu na to, zda byly proti exekučnímu příkazu
podány námitky, za nehospodárný, neboť celé řízení o případně podané námitce by bylo
zbytečné.
[6] Stěžovatelka navrhla, aby NSS napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný uvedl, že výčet opravných prostředků vymezený v §108 daňového řádu
je taxativní a námitka podle §159 daňového řádu mezi tyto prostředky zahrnuta není.
Na toto ustanovení odkázal také krajský soud a pouze pro úplnost uvedl rozsudek NSS ze dne
26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS, který nemožnosti podřazení námitky
proti exekučnímu příkazu pod výčet opravných prostředků přisvědčuje. Krajský soud odkázal
rovněž na §178 odst. 4 daňového řádu, podle kterého nelze proti exekučnímu příkazu podat
opravný prostředek. S ohledem na uvedené nelze podle žalovaného krajskému soudu vytýkat,
že dále nezkoumal případné rozpory v existující judikatuře.
[8] K odkazu stěžovatelky na usnesení NSS ze dne 21. 12. 2017, čj. 1 Afs 271/2016-44,
žalovaný konstatoval, že se nejedná o rozhodnutí ve věci samé a o závěru rozšířeného senátu
NSS v současnosti nelze spekulovat.
[9] Žalovaný dále uvedl, že námitka podaná proti exekučnímu příkazu je z hlediska možnosti
podat žalobu proti exekučnímu příkazu irelevantní, neboť již sám exekuční příkaz má povahu
rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti, a lze se proti
němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, jak je tomu také v nyní projednávaném
případě.
[10] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Úvodem NSS konstatuje, že rozšířený senát NSS vydal usnesení ze dne 19. 2. 2019,
čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, ve kterém se zabýval otázkou přezkumu
prostředků obrany proti exekučním příkazům vydaným podle §178 daňového řádu.
Odpadla tedy překážka, pro kterou bylo řízení o této kasační stížnosti přerušeno usnesením
ze dne 11. 6. 2018, čj. 5 Afs 126/2018-19. NSS proto ve výroku I. rozhodl o pokračování
v řízení.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Podle §159 odst. 1 daňového řádu proti úkonu správce daně při placení daní, nejde-li
o rozhodnutí, u kterého zákon připouští podání odvolání, může osoba zúčastněná na správě daní
uplatnit námitku ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se o úkonu dozvěděla.
[14] Podle §178 odst. 4 daňového řádu se exekuční příkaz doručuje dlužníkovi a dalším
příjemcům tohoto rozhodnutí a nelze proti němu uplatnit opravné prostředky.
[15] Rozšířený senát NSS usnesením ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019
Sb. NSS, rozhodl ve věci shodné právní otázky, jež je předmětem i tohoto řízení. Z usnesení
plyne, že rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. je jak exekuční příkaz vydaný
podle §178 daňového řádu, tak rozhodnutí o námitce podle §159 téhož zákona podané
proti tomuto exekučnímu příkazu. Námitka není řádným opravným prostředkem ve smyslu
§5 a §68 písm. a) s. ř. s., který by bylo nutné před podáním žaloby ve správním soudnictví
vyčerpat.
[16] Rozšířený senát NSS v citovaném usnesení nejdříve uzavřel, že námitky podle
§159 daňového řádu nejsou řádným opravným prostředkem. Výčet v §108 odst. 1 písm. a)
daňového řádu je výčtem taxativním a námitky v něm uvedeny nejsou. Zároveň podání námitky
nevede k odložení právní moci exekučního příkazu.
[17] Rozšířený senát v usnesení dále uvedl, že není-li proti exekučnímu příkazu přípustné
odvolání, lze podat žalobu podle §65 s. ř. s. přímo proti exekučnímu příkazu, neboť zde není
žádný řádný opravný prostředek, který by bylo nezbytné vyčerpat. Daňový subjekt může vedle
podání žaloby přímo proti exekučnímu příkazu či namísto něj využít možnost podání námitky
podle §159 daňového řádu. Rozhodnutí o námitce je podle „povahy“ též rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., jelikož jím lze zakládat, měnit či rušit povinnosti daňového subjektu
v souvislosti s exekučním řízením. Správce daně může námitce zcela nebo částečně vyhovět,
může napadený úkon změnit anebo námitku zamítnout (§159 odst. 3 daňového řádu). Případná
nezákonnost rozhodnutí o námitce může znamenat zkrácení subjektivních práv toho,
kdo námitku podal. Proto proti němu musí být zásadně přípustná žaloba podle §65 s. ř. s. Tento
stav – že se o určité skutkové otázce mohou vést dvě soudní řízení – jistě může vyvolávat obtíže.
To však nesmí být důvodem pro vyloučení jedné z cest k soudní ochraně. Rozšířený senát
zdůraznil názor, jenž NSS dlouhodobě zastává (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2010,
čj. 7 As 26/2009-58, č. 2191/2011 Sb. NSS), že v pochybnostech je třeba se přiklonit k tomu,
že soudní ochrana má být poskytnuta, a ne odepřena. Správní soud, který rozhoduje jako druhý
v pořadí, je povinen reflektovat (ne však nutně respektovat) skutkové a právní závěry správního
soudu, jenž rozhodoval před ním – samozřejmě pokud mu bylo dřívější rozhodnutí známo
(srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55,
č. 3566/2017 Sb. NSS).
[18] S ohledem na rozhodnutí rozšířeného senátu se NSS předně zabýval otázkou, zdali byla
žaloba podána proti exekučním příkazům, nebo proti námitce podle §159 daňového řádu.
[19] NSS konstatuje, že ze žalobních tvrzení není jednoznačně zřejmé, zda se stěžovatelka
domáhala zrušení pouze exekučních příkazů, či zároveň rozhodnutí o námitce podané proti
exekučním příkazům. Stěžovatelka v úvodu žaloby uvedla, že: „Rozhodnutí žalovaného uvedená výše
[„výše“ stěžovatelka uvedla exekuční příkazy i rozhodnutí o námitce podle §159 daňového řádu]
považujeme za nezákonná, tvrdíme, že jsme těmito rozhodnutími, jakož i v řízení, které je předcházelo, byli
zkráceni na svých právech, proto ho z důvodů, uvedených dále, napadáme v běžící zákonné dvouměsíční lhůtě
v celém jeho rozsahu správní žalobou. Domáháme se toho, aby rozhodnutí správního orgánu byla pro nezákonnost
a vady řízení zrušena. Rozhodnutí o námitce bylo žalobci doručeno dne 11. 6. 2017.“ Z uvedeného nelze
jasně dovodit, jaké konkrétní rozhodnutí stěžovatelka u krajského soudu vlastně hodlala
napadnout. V žalobě stěžovatelka namítla nedostatky jak exekučních příkazů, tak rozhodnutí
o námitce. Jednoznačnosti žaloby nepřispívá ani skutečnost, že o námitce proti exekučnímu
příkazu rozhoduje tentýž správní orgán, který exekuční příkaz vydal.
[20] To, že stěžovatelka v navrhovaném petitu vyjmenovala pouze exekuční příkazy,
na uvedeném závěru nic nemění. Ze zásady bezformálnosti, která je upravena v §37 odst. 1 s. ř. s.,
vyplývá, že soud posuzuje procesní úkony účastníků podle jejich obsahu bez ohledu na to,
jak procesní úkon označili (§41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení
s §64 s. ř. s.). K tomu Ústavní soud, např. v nálezu ze dne 7. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3564/15,
dále uvedl, že „Pro vymezení předmětu řízení, tedy toho, čeho se žalobce domáhá a na základě jakých
skutečností, nicméně není v žádném případě rozhodující výlučně znění tzv. petitu, tedy konkrétní části žaloby,
ale smysl a podstata žaloby jako celku.“ Zároveň stěžovatelka v bodu IV. žaloby tvrdí, že nesprávnost
postupu správních orgánů obou stupňů je zřejmá.
[21] Uvedené závěry jsou podpořeny formulací některých pasáží kasační stížnosti, zejména
pak v odst. 1 bodu IV. stížnosti, v němž stěžovatelka vyjádřila přesvědčení o včasném podání
žaloby, neboť lhůta k podání žaloby počala běžet ode dne rozhodnutí o námitce proti exekučním
příkazům, kterou považuje za opravný prostředek (viz odst. [5] tohoto rozsudku), byť by žaloba
podle jejího právního názoru měla být podána proti exekučnímu příkazu.
[22] Jistotě rozhodně nepřispívá ani skutečnost, že v době podání žaloby nebylo dle judikatury
NSS zcela zřejmé, zda je námitka podaná dle §159 daňového řádu řádným opravným
prostředkem ve smyslu §5 a §68 písm. a) s. ř. s., který by bylo nutno před podáním žaloby
ve správním soudnictví vyčerpat, či nikoli. Rovněž bylo sporné, zda se rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s. rozumí exekuční příkaz, anebo rozhodnutí o námitce proti tomuto
exekučnímu příkazu, popř. obojí (srov. např. rozsudky NSS ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017 -193,
a ze dne 24. 3. 2017, čj. 4 Afs 1/2017-193). Tyto otázky zodpověděl až rozšířený senát ve výše
citovaném usnesení ve věci sp. zn. 1 Afs 271/2016. Tato spornost uvedené zásadní procesní
otázky by ovšem neměla jít k tíži účastníka řízení, přičemž lze v této souvislosti také přiměřeně
odkázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu (např. nález ze dne 7. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3564/15,
nález ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 2338/18), z níž plyne, že soudy jsou povinny hledat
a zvolit takovou interpretaci žaloby, která umožňuje meritorní projednání žaloby, v opačném
případě by došlo k porušení práva na přístup k soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod).
[23] Za popsané situace NSS nezbývá než konstatovat, že žalobní tvrzení stěžovatelky, jakož
i petit její žaloby jsou vnitřně rozporné a krajský soud se měl nejprve pokusit odstranit vady
žaloby postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s. K této jiné vadě, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, je přitom NSS povinen přihlédnout z úřední povinnosti
[§109 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Je ovšem korektní zdůraznit, že krajský soud vycházel při svém
postupu z rozsudku NSS ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS,
a v době vydání jeho usnesení mu nemohlo být známo usnesení rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 1 Afs 271/2016, které teprve dalo odpověď na rozhodné procesní otázky.
[24] Krajský soud bude v dalším řízení postupovat v souladu s §37 odst. 5 s. ř. s. a vyzve
stěžovatelku k doplnění žaloby tak, aby z ní jednoznačně vyplývalo, zdali je podána pouze přímo
proti exekučním příkazům, anebo je podána proti rozhodnutí o námitce podle §159 daňového
řádu, popř. proti všem těmto rozhodnutím. Tato otázka je stěžejní pro určení včasnosti podané
žaloby.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
a proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[26] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu