ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.337.2018:28
sp. zn. 5 As 337/2018 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Česká
průmyslová zdravotní pojišťovna, se sídlem Jeremenkova 161/11, Vítkovice, Ostrava,
zastoupený Mgr. Martinem Blaškem, LL.M., advokátem se sídlem Olbrachtova 1334/27, Ostrava,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 10. 2018,
č.j. 62 Af 32/2017 – 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí předsedy žalovaného
(dále „žalovaný“) ze dne 2. 1. 2017, č.j. ÚOHS-R0234/2016/VZ-50466/2016/321/EDo, ve věci
spáchání správních deliktů podle §120 odst. 1 písm. a) a g) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách (dále jen „ZVZ“), při zadávání části 1 „Zpracování dokladů – podací místo Ostrava“
veřejné zakázky „Zpracování dokladů“.
[2] V prvostupňovém rozhodnutí (v I. výrokové části) žalovaný dospěl k závěru,
že se žalobce dopustil správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že při zadávání
shora uvedené části veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v §77 odst. 1 ZVZ v návaznosti
na zásadu rovného zacházení stanovenou v §6 odst. 1 ZVZ tím, že posoudil zdůvodnění výše
nabídkové ceny uchazeče OVISION CZ a.s. ve vztahu k předmětu plnění jako neopodstatněné
a tohoto uchazeče následně vyloučil z účasti v zadávacím řízení na uvedenou část veřejné zakázky
z toho důvodu, že nabídkovou cenu kalkuloval na základě předpokládaného objemu plnění, avšak
současně v rozporu se zásadou rovného zacházení zdůvodnění výše nabídkové ceny jiného
uchazeče (J. K.) pro stejnou část téže veřejné zakázky posoudil jako opodstatněné, přestože tento
uchazeč v rámci zdůvodnění své nabídkové ceny taktéž kalkuloval své propočty s ohledem na
předpokládaný objem plnění předmětné části veřejné zakázky. Tento postup podle žalovaného
podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky a žalobce uzavřel dne 9. 3. 2016 na plnění uvedené
části veřejné zakázky smlouvu s vybraným uchazečem.
[3] Žalovaný tuto výrokovou část na základě rozkladového řízení změnil tak, že se stěžovatel
dopustil správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že při zadávání shora uvedené
části veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v §77 odst. 6 ZVZ v návaznosti na zásadu
rovného zacházení a zásadu transparentnosti stanovenou v §6 odst. 1 ZVZ; důvod tohoto
rozhodnutí byl shodný jako v případě výrokové části I. prvostupňového rozhodnutí.
[4] V řízení před krajským soudem stěžovatel namítal, že žalovaný změnil výrokovou část I.
nezákonně, neboť nově dovodil porušení §77 odst. 6 ZVZ a porušení zásad rovného zacházení
a transparentnosti podle §6 odst. 1 ZVZ namísto původního porušení §77 odst. 1 ZVZ a zásady
rovného zacházení podle §6 odst. 1 ZVZ; zpochybnil, že by porušil §111 odst. 1 ZVZ, neboť
námitky vyloučeného uchazeče byly podány opožděně; dále namítl, že smlouvu s vybraným
uchazečem uzavřel, avšak poté přijal opatření k nápravě spočívající ve zrušení rozhodnutí
o vyloučení uchazeče OVISION CZ a.s. a ve zrušení rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky
vybraného uchazeče a od uzavřené smlouvy odstoupil, nelze proto dovozovat spáchání správního
deliktu, neboť není naplněna materiální stránka společenské nebezpečnosti jednání; napadl
rovněž postup žalovaného při ukládání pokuty.
[5] Krajský soud nepřisvědčil žádné z žalobních námitek a žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Především konstatoval, že podřazení pochybení stěžovatele ve výrokové části I. prvostupňového
rozhodnutí pod §77 odst. 1 ZVZ a změna této subsumpce v napadeném rozhodnutí (nově pod
§77 odst. 6 ZVZ) reálně nemá vliv na práva a povinnosti stěžovatele, neboť podstata vytýkaného
jednání zůstala zachována. Konstatoval, že doplnění porušení §6 odst. 1 ZVZ, konkrétně
porušení zásady transparentnosti, žalovaný v odůvodnění řádně vysvětlil; z podkladu rozhodnutí
– a především již z argumentace obsažené už v prvostupňovém rozhodnutí – plyne, že stěžovatel
při posouzení zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny nepostupoval transparentně, jelikož
není zřejmé, z jakého důvodu posoudil dvě věcně obdobná zdůvodnění odlišně. Krajský soud
neshledal rozhodnutí žalovaného překvapujícím, žalovaný nerozšířil původní podezření o další
(jiné) skutkové podstaty správních deliktů ani o podstatu porušení ZVZ, nýbrž pouze
za nezměněných skutkových zjištění upřesnil prvostupňové rozhodnutí, jehož obsah zůstal
v kontextu jeho odůvodnění nezměněn. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku stran
opožděného podání námitek; dospěl k závěru, že byly podány v zákonné lhůtě podle §110 odst.
4 ZVZ a jejich odmítnutím pro opožděnost se stěžovatel dopustil porušení §111 odst. 1 ZVZ,
což založilo páchání správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. g) ZVZ.
[6] V kasační stížnosti uplatňuje stěžovatel důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; tvrdí,
že se krajský soud nikterak nevypořádal s žalobní námitkou ohledně splnění podmínek
transparentnosti zadávacího řízení a doručení námitek uchazeče v zadávacím řízení; krajský soud
odůvodnil napadený rozsudek zcela v intencích právního názoru obsaženého v rozhodnutí
žalovaného, aniž by vzal v úvahu argumenty, jimiž stěžovatel podložil svůj názor, že závěr
žalovaného je chybný. Krajský soud dle stěžovatele nesprávně vyložil pojem transparentnost
a vystavěl své závěry na nepodložených domněnkách. K výkladu pojmu transparentnost odkázal
stěžovatel na rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 - 159. Stěžovatel dále odkázal
na rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 9/2009, z něhož mimo jiné vyplývá, že ve lhůtě
stanovené dle §110 odst. 3 ZVZ musí být námitky doručeny, tj. zadavatel je musí získat do své
dispozice; nestačí je toliko podat k poštovní přepravě. Stěžovatel trvá na tom, že námitky
uchazeče OVISION CZ a. s. byly podány opožděně po lhůtě k jejich podání a stěžovatel proto
postupoval v souladu s §11 ZVZ. Stěžovatel dále uvádí, že lhůty stanovené zákonem pro
ty úkony zadavatele a uchazeče o veřejnou zakázku, které předcházejí uvedenému správnímu
řízení, se správním řádem neřídí; podle své povahy jsou lhůtami hmotněprávními. Tuto
argumentaci používá ve svých rozhodnutích žalovaný opakovaně; důvod, proč se v této věci
odchyluje od dosavadní praxe, nevysvětlil ani žalovaný ani krajský soud. Stěžovatel navrhuje, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že má na rozdíl od stěžovatele za to, že se napadený
rozsudek s argumenty stěžovatele vypořádal dostatečně a zcela je vyvrátil. Krajský soud dospěl
shodně s žalovaným k jednoznačnému závěru, že stěžovatel nabídkové ceny dotčených uchazečů
neposoudil objektivně, když neodůvodněně upřednostnil vybraného uchazeče, jemuž zdůvodnění
nabídkové ceny uznal, před uchazečem OVISION CZ a. s., kterému naopak zdůvodnění
nabídkové ceny neuznal, ačkoli obě uvedená zdůvodnění byla obdobného obsahu. Z postupu
stěžovatele tak není seznatelné, proč vybranému uchazeči vyhověl a uchazeči OVISION CZ a. s.
nikoli, což nasvědčuje rovněž porušení zásady transparentnosti ze strany stěžovatele coby
zadavatele. Jelikož důvody odlišného posouzení nabídkových cen zmíněných dvou uchazečů
stěžovatel dostatečně nevyjevil, dopustil se rovněž porušení zásady transparentnosti a s tím
souvisejícího porušení zásady rovného zacházení, když se dvěma uchazeči v obdobné situaci
zacházel odlišně bez transparentního zdůvodnění takového svého postupu. Rovněž námitku
stěžovatele o opožděnosti námitek považuje žalovaný za zcela neopodstatněnou a argumentačně
nelogickou. Stěžovatelem opakovaně odkazovaný rozsudek krajského soudu totiž plně odpovídá
závěrům žalovaného a krajského soudu právě ohledně hmotněprávní povahy řečených námitek,
u nichž k dodržení lhůty skutečně nestačí jejich podání k poštovní přepravě. Žalovaný i krajský
soud svou argumentaci vystavěli na tom, že k doručení námitek dojde v souladu s tzv. teorií dojití
okamžikem, kdy zadavatel nabude objektivní možnost se s nimi seznámit, tj. v době, kdy
si je buď přímo převezme, anebo kdy jsou námitky uloženy u provozovatele poštovní služby
z důvodu nezastižení zadavatele, což nastalo v přezkoumávaném případě. Předmětné námitky
tedy byly podány v zákonné lhůtě a zadavatel se jejich odmítnutím pro opožděnost dopustil
porušení zákona.
[8] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů stěžovatelem uplatněných, zkoumal rovněž, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, což odůvodňuje tím,
že krajský soud nesprávně vyložil pojem „transparentnost“ a vystavěl své závěry
na nepodložených domněnkách; tvrdí, že transparentnost všech kroků byla základním
požadavkem kladeným na průběh jím vedeného zadávacího řízení. Stěžovatel se domnívá,
že nebyly prokázány takové skutečnosti, které by byly natolik zásadní, že by v nich bylo lze spatřit
porušení zásady transparentnosti z jeho strany v daném zadávacím řízení. Nejvyšší správní soud
se tedy nejprve musel zabývat touto námitkou, což by musel učinit i ex offo, neboť již samotný
fakt, že by ji shledal důvodnou, by bránil dalšímu přezkumu napadeného rozsudku.
[11] Nepřezkoumatelnost je jednou z nejzávažnějších vad, kterými může být soudní
rozhodnutí zatíženo. Aniž by byl tento pojem v nějakém právním předpisu definován, byl již
opakovaně vymezen judikaturou, z níž vyplývá, že se jedná se o vadu, která brání „přezkoumat“
soudní rozhodnutí (nebo jeho část), resp. závěry, k nimž správní soud v rozhodnutí dospěl (srov.
např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92, rozsudky NSS
sp. zn. 2 Ads 58/2003, 2 As 37/2006 či 3 As 51/2007). Zjednodušeně řečeno, nepřezkoumatelné
je takové rozhodnutí, pokud z něho nelze zjistit, jak bylo rozhodnuto, o čem bylo rozhodnuto
či proč bylo rozhodnuto zrovna tak, jak bylo. Nepřezkoumatelnost přitom není projevem
nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek
odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené
rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Nejvyšší správní
soud takové vady rozsudku krajského soudu neshledal. Stěžovatel své tvrzení
o nepřezkoumatelnosti, které je pouze stručnou obecnou proklamací, neopírá o žádné konkrétní
důvody, které by jakkoli mohly vyvrátit podrobná skutková zjištění krajského soudu. Krajský
soud se srozumitelným způsobem vypořádal s námitkami uplatněnými v žalobě, stran otázky
(ne)transparentnosti zadávacího řízení se ztotožnil s žalovaným, což zdůvodnil zejména v bodech
18 až 21 napadeného rozsudku, na které lze v podrobnostech odkázat. Samotná skutečnost,
že stěžovatel se s právním názorem žalovaného, potažmo krajského soudu neztotožňuje, není
sama o sobě důvodem nepřezkoumatelnosti.
[12] Sám stěžovatel z části rozsudku NSS sp. zn. 1 Afs 45/2010 mimo jiné cituje,
že podmínkou dodržení zásady transparentnosti je průběh zadávacího řízení takovým způsobem,
který se navenek jeví jako férový a řádný. Nejvyšší správní soud zcela přisvědčil krajskému soudu,
pokud dospěl k závěru o netransparentnosti postupu stěžovatele. Především již
z prvostupňového rozhodnutí plyne, že stěžovatel při posouzení zdůvodnění mimořádně nízké
nabídkové ceny nepostupoval transparentně, jelikož není zřejmé, z jakého důvodu posoudil dvě
věcně obdobná zdůvodnění odlišně. Stěžovatel tedy zcela zjevně porušil §6 odst. 1 ZVZ, neboť
svým postupem při posouzení nabídkové ceny podle §77 ZVZ vyhověl vybranému uchazeči,
aniž by tento svůj postoj v protokolu o jednání hodnotící komise ze dne 8. 1. 2016 či v jakémkoli
jiném dokumentu, jenž by procházel dokumentací o veřejné zakázce, dostatečně odůvodnil;
pouze uvedl, že „k mimořádně nízké nabídkové ceně a jejímu zdůvodnění uchazeče J. K. komise konstatovala,
že uchazeč nabídkovou cenu objektivně zdůvodnil. Komise zdůvodnění ceny uchazeče J. K. vzala v úvahu.“
Naproti tomu uchazeče OVISION CZ a.s. po posouzení jeho nabídkové ceny a po vyřazení jeho
nabídky vyloučil ze zadávacího řízení, přitom obsah zdůvodnění jeho nabídkové ceny
nevykazoval podstatné rozdíly oproti zdůvodnění vybraného uchazeče (J. K.). Krajský soud
dospěl ke zcela důvodnému závěru, že není z postupu stěžovatele seznatelné, proč zdůvodnění
mimořádně nízké nabídkové ceny podané jedním z uchazečů akceptoval a proč věcně obdobné
zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny podané jiným z uchazečů nikoli, což je postup
netransparentní, porušující zásadu transparentnosti zakotvenou v §6 odst. 1 ZVZ, a zároveň jde
o porušení zásady rovného zacházení vyjádřené také v §6 odst. 1 ZVZ. Stěžovatel zcela zjevně se
dvěma uchazeči v obdobné situaci zacházel odlišně. Své závěry krajský soud srozumitelně a
přesvědčivě odůvodnil zejm. v bodech 18 až 21 napadeného rozsudku.
[13] Nejvyšší správní soud nesdílí ani názor stěžovatele ohledně posouzení opožděnosti
námitek uchazeče OVISION CZ a.s. Stěžovatel tvrdí, že mu námitky uchazeče byly doručeny
po zákonné lhůtě. V této souvislosti odkazuje (obdobně jako ve své žalobě) na rozsudek
Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 9/2009, z něhož mimo jiné cituje: „[V]e lhůtě (…) musí být
námitky doručeny, tj. zadavatel je musí získat do své dispozice. Nestačí námitky toliko podat k poštovní
přepravě.“ Argumentaci žalovaného, že se jedná o lhůtu hmotněprávní, považuje za nedostatečně
vysvětlenou, navíc v rozporu s dosavadní praxí. Nejvyšší správní soud neshledal ani tuto námitku
důvodnou. Krajský soud se touto otázkou dostatečně podrobně zabýval v bodech 23 až 25
napadeného rozsudku; žalovaný tak učinil v bodech 54 až 67 správního rozhodnutí, přičemž
závěry v těchto bodech rovněž obsahují odkazy na související judikaturu, čímž plně osvědčují
kontinuitu s dosavadní správní i soudní praxí. Nejvyšší správní soud tedy neshledal,
že by žalovaný potažmo krajský soud jakkoli při posuzování běhu lhůt a jejich povahy porušili
zákon či vybočili z konstantní judikatury, na kterou krajský soud v odstavcích 24 a 25 případně
odkázal.
[14] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Krajský soud
se věcí stěžovatele řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem se řádně vypořádal s námitkami,
které stěžovatel v žalobě uvedl, přitom postupoval v souladu se zákonem a nevybočil ani z mezí
konstantní judikatury. S přihlédnutím k uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížnost dle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[15] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalovanému, byť dle úspěchu ve věci mu svědčí právo na náhradu nákladů řízení,
žádné náklady přesahující jeho běžnou správní činnost nevznikly, proto mu soud v řízení
o kasační stížnosti náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu