ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.69.2018:49
sp. zn. 5 As 69/2018 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: M. S., zastoupená Mgr. Bc.
Vladimírem Volným, advokátem se sídlem Paroubkova 228, Domažlice, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Ing. J. B., II) R. B., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2016,
čj. RR/2500/16, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze
dne 30. 11. 2017, čj. 30 A 133/2016 – 64,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2017, čj. 30 A 133/2016 – 64,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2016, čj. RR/2500/16, se r uší
a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce,
Mgr. Bc. Vladimíra Volného, advokáta, na náhradě nákladů soudního řízení 20 342 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Stříbro, odbor výstavby a územního plánování (dále jen
„stavební úřad“) ze dne 1. 3. 2016, čj. 731/OVÚP/12/16/85/Če, bylo autoremedurou
podle §87 správního řádu zrušeno rozhodnutí ze dne 27. 1. 2016, čj. 731/OVÚP/12/16/31/Če,
jímž bylo nařízeno odstranění stavby „Sklep“ na pozemcích st. č. X a X v k. ú. S. (dále jen
„stavba“).
[2] Proti rozhodnutí stavebního úřadu podala žalobkyně odvolání, o kterém žalovaný rozhodl
tak, že rozhodnutí stavebního úřadu podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu zrušil a řízení
zastavil.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou, kterou krajský soud v záhlaví
označeným rozsudkem zamítl. Uvedl, že část výroku „… a řízení se zastavuje“ se vztahuje k té části
řízení, při níž stavební úřad postupoval dle §87 správního řádu, a dle názoru krajského soudu
výrok rozhodnutí v kontextu s jeho odůvodněním obstál v testu srozumitelnosti a právní jistota
žalobkyně tak nemohla být narušena. Dále krajský soud konstatoval, že proti rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 1. 3. 2016 o autoremeduře podala odvolání pouze žalobkyně, a proto
nebylo žalobkyni v tomto ohledu co doručovat co se týče jiných případných podaných odvolání.
K tvrzení žalobkyně, že jí nebylo zasláno vyjádření manželů B. ze dne 11. 3. 2016, resp. nebyla
s touto listinou seznámena, krajský soud poznamenal, že podání manželů B. nemělo žádný
význam pro posuzovanou věc. Žalobkyně proto nebyla zkrácena na svých právech způsobem,
který by měl vliv na zákonnost rozhodnutí.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Namítla, že krajský soud nesprávně posoudil otázku vázanosti výrokem rozhodnutí v případě,
že je formálně nesprávný. Dále byla v této souvislosti dle stěžovatelky krajským soudem
nesprávně posouzena otázka, jak měl žalovaný rozhodnout v případě vadného rozhodnutí
stavebního úřadu o autoremeduře. Podle stěžovatelky žalovaný nesprávně rozhodl tak,
že rozhodnutí stavebního úřadu o autoremeduře se ruší a řízení zastavuje. Dle stěžovatelky měl
žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu o autoremeduře zrušit bez dalšího či zrušit rozhodnutí
stavebního úřadu o autoremeduře a věc mu vrátit k novému projednání. Stěžovatelka uvedla,
že výrok rozhodnutí žalovaného není jasný a srozumitelný, neboť nebylo zřejmé, které řízení
má být zastaveno, zda řízení vztahující se k autoremeduře či stavební řízení. Současně dodala,
že v dané věci bylo vedeno dle jejího názoru pouze jedno správní řízení týkající se stavební věci,
v rámci něhož bylo rozhodováno i o autoremeduře. Stěžovatelka se v tomto ohledu neztotožňuje
s krajským soudem, že výrok je nutné posuzovat v kontextu celého rozhodnutí a postačí, pokud
z rozhodnutí jako celku je zřejmé, které řízení je zastavováno.
[5] Stěžovatelka rovněž namítla, že byla narušena její právní jistota, neboť žalovaný v nyní
projednávané stavební věci vydal jednou rozhodnutí, že se rozhodnutí stavebního úřadu ruší
a řízení se zastavuje, a jednou, že se rozhodnutí ruší a věc se vrací zpět stavebnímu úřadu
(rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 8. 2016, čj. RR/2863/16), ačkoli bylo vedeno pouze jedno
správní řízení.
[6] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že nebylo potřeba, aby jí bylo
zasláno vyjádření manželů B. ze dne 11. 3. 2016. Vzhledem k tomu, že obsah tohoto vyjádření
pojal žalovaný do svého rozhodnutí, není možné říci, že bylo pro stěžovatelku bezvýznamné
(srov. §36 odst. 3 správního řádu, a rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2015, čj. 7 As 93/2015-36).
[7] Stěžovatelka navrhla, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ztotožnil se závěrem krajského soudu a navrhl, aby NSS kasační stížnost
zamítl.
[9] Osoby zúčastněné na řízení v rámci vyjádření ke kasační stížnosti pouze předložily
vyjádření zástupce veřejného ochránce práv ze dne 23. 8. 2016, v němž shrnuje dosavadní průběh
správního řízení, sděluje, v čem spatřuje podstatu konfliktu mezi účastníky řízení, doporučuje
osobám zúčastněným na řízení určité postupy a dále oznamuje, že v dané době nemá důvod
jakkoli do správního řízení zasahovat.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Ze správního spisu vyplývá, že stavební úřad oznámením ze dne 4. 6. 2012 zahájil řízení
o odstranění stavby. Vlastníky stavby byli Ing. J. B. a R. B.; stěžovatelka, coby vlastník pozemku
st. č. X, byla účastníkem správního řízení. Dne 27. 1. 2016 vydal stavební úřad rozhodnutí, jímž
nařídil vlastníkům stavby její odstranění ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozhodnutí za blíže
specifikovaných podmínek. Proti uvedenému rozhodnutí se odvolali J.a R. B. a také stěžovatelka.
Na základě podaných odvolání vydal stavební úřad rozhodnutí ze dne 1. 3. 2016, kterým
autoremedurou podle §87 správního řádu zrušil své rozhodnutí ze dne 27. 1. 2016, což
odůvodnil mj. tak, že tímto postupem vyhověl všem účastníkům řízení a nikomu nezpůsobil újmu
na jeho právech. V dalším řízení pak bude otázka provedení odstranění stavby řešena tak, aby byl
jednoznačně stanoven postup, který nebude nad únosnou míru zasahovat do vlastnických práv.
Dle stavebního úřadu vlastníci stavby i stěžovatelka shodně shledali podmínky pro odstranění
stavby za nedostatečné a všichni požadovali vypracování dokumentace bouracích prací nebo
technologického postupu i určení odpovědné osoby za demolici stavby. Proti rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 1. 3. 2016 podala stěžovatelka odvolání, v němž uvedla, že toto
rozhodnutí je protiprávní, neboť jejímu odvolání nebylo autoremedurou vyhověno.
Nepožadovala totiž zrušení původního rozhodnutí v plném rozsahu, nýbrž žádala pouze
doplnění podmínek, za jakých se má stavba odstranit. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 1. 3.
2016 o autoremeduře však vyhověl pouze vlastníkům stavby. Stavební úřad tedy nemohl
postupovat dle §87 správního řádu. Žalovaný poté v rozhodnutí o odvolání stavebního úřadu
proti rozhodnutí ze dne 1. 3. 2016 shledal, že nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí
dle §87 správního řádu, a proto toto rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 1. 3. 2016 zrušil a
řízení zastavil dle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu. V odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaného bylo dále uvedeno, že po právní moci tohoto rozhodnutí žalovaný přezkoumá
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 1. 2016 na základě podaných odvolání vlastníků stavby a
stěžovatelky. O podaných odvoláních rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 8. 2016 tak, že
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 1. 2016 zrušil a věc vrátil tomuto úřadu k dalšímu
projednání.
[12] Podle §87 správního řádu správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit
nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma
žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Proti tomuto
rozhodnutí lze podat odvolání.
[13] Podle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu správní orgán v odvolacím řízení napadené
rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, jestliže dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí
je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné.
[14] Podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu správní orgán v odvolacím řízení napadené
rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který
rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor,
jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán;
proti novému rozhodnutí lze podat odvolání.
[15] V nyní projednávané věci je sporné, zda formulace výroku v napadeném rozhodnutí
žalovaného je správná. Žalovaný svým rozhodnutím zrušil rozhodnutí stavebního úřadu
o autoremeduře a řízení zastavil. Dle stěžovatelky je tento výrok nesrozumitelný a neurčitý,
neboť může být vykládán tak, že bylo celkově zastaveno řízení o odstranění stavby, které bylo
zahájeno ex offo. S názorem stěžovatelky se neztotožnil krajský soud, neboť dle jeho názoru
je nutné přihlédnout ke specifiku daného řízení, a to že bylo rozhodováno o odvolání proti
rozhodnutí o autoremeduře a zastavení řízení se nedotklo samotného řízení o odstranění stavby,
ale pouze řízení o odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu o autoremeduře. Uvedené bylo
možné seznat z kontextu odůvodnění rozhodnutí žalovaného, v němž bylo konstatováno,
že po právní moci rozhodnutí žalovaný rozhodne o podaných odvoláních proti rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 27. 1. 2016 o odstranění stavby. Na základě tohoto závěru mělo být
dle krajského soudu stěžovatelce zřejmé, že řízení o odstranění stavby se nezastavuje a bude
v něm i nadále pokračováno.
[16] S názorem krajského soudu se NSS neztotožňuje. NSS si je vědom specifika daného
řízení, v němž bylo stavebním úřadem rozhodováno autoremedurou; následně bylo podáno
odvolání proti tomuto autoremedurnímu rozhodnutí. Nelze však odhlédnout od toho, že správní
řízení v obou stupních tvoří jeden celek (rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39,
č. 5/2003 Sb. NSS, ze dne 26. 10. 2017, 5 Afs 27/2017-45), a nelze proto rozdělovat jednotlivá
dílčí řízení v rámci jednoho správního řízení týkajícího se jednoho předmětu řízení.
[17] Argumentaci žalovaného, že ve správní praxi bývá postup podle §87 správního řádu
nazýván „řízením o autoremeduře“ a právě takové řízení bylo napadeným rozhodnutím zastaveno,
přisvědčit nelze. Autoremedura totiž není zvláštním druhem či typem správního řízení, ale jedná
se „pouze“ o způsob rozhodnutí o opravném prostředku (v projednávané věci o odvolání),
kdy o zrušení nebo změně opravným prostředkem (odvoláním) napadeném rozhodnutí
rozhoduje ten správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal. Zastavení řízení o autoremeduře
tedy z povahy věci nepřichází v úvahu. Není tedy správný postup žalovaného, který v žalobou
napadeném rozhodnutí rozhodl rovněž tak, že „řízení se zastavuje“, i když tím měl zřejmě na mysli
zastavení „řízení o autoremeduře“.
[18] Na základě uvedeného musí dát NSS zapravdu stěžovatelce, že výrok rozhodnutí
žalovaného o zastavení řízení je nejednoznačný a nesrozumitelný, neboť skutečně mohl vyvolat
dojem, že je zastavováno řízení o odstranění stavby, které bylo předmětem posuzovaného
správního řízení. NSS přitom zdůrazňuje, že výrok správního rozhodnutí musí být jasný,
srozumitelný, přesný a určitý, neboť pouze ten (na rozdíl od ostatních částí správního aktu,
jako je označení orgánu, který rozhodl, návětí, odůvodnění, poučení) v sobě nese autoritativní
úpravu práv a povinností (rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, čj. 3 Ads 96/2011-118). Tato
podmínka v nyní projednávané věci nebyla splněna.
[19] Podle názoru NSS formálně správným postupem žalovaného při rozhodování o odvolání
proti rozhodnutí o autoremeduře by v obecné rovině bylo zrušení napadeného rozhodnutí
a vrácení věci k novému projednání dle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu. To samozřejmě
v případě, že by dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí o autoremeduře
dle §87 správního řádu či by zde byla jiná vada řízení. Novým projednáním věci by se přitom
rozumělo provedení úkonů podle §86 správního řádu (nebyly-li dosud provedeny) a zejména
předložení věci odvolacímu správnímu orgánu podle §88 správního řádu. Nicméně za situace,
která nastala v nyní projednávané věci, v níž už odvolací správní orgán rozhodl o odvolání proti
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 1. 2016 o odstranění stavby, již samozřejmě takto
stavební úřad postupovat nebude.
[20] K námitce týkající se vyjádření manželů B. ze dne 11. 3. 2016, které nebylo zasláno
stěžovatelce, NSS uvádí, že tímto přípisem manželé B.vyjádřili nesouhlas s odůvodněním
autoremedurního rozhodnutí stavebního úřadu, aniž by podali proti tomuto rozhodnutí odvolání.
V tomto ohledu se NSS ztotožňuje se závěrem krajského soudu, dle kterého nezaslání uvedeného
vyjádření na vědomí stěžovatelce nemělo samo sobě vliv na zákonnost nyní žalobou napadeného
rozhodnutí; uvedené vyjádření nebylo podstatné a nosné pro samotné rozhodnutí žalovaného.
Dotčené vyjádření konkretizuje odvolání manželů B. proti rozhodnutí stavebního úřadu o
odstranění stavby ze dne 27. 12. 2016, které však nyní není přezkoumáváno.
[21] Vzhledem k závěru, ke kterému NSS výše dospěl, by bylo již nadbytečné, aby se NSS
zabýval vyjádřením zástupce veřejného ochránce práv, které předložily osoby zúčastněné
na řízení, a případně jej prováděl k důkazu, neboť by to na závěru soudu ničeho nezměnilo.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] NSS tedy napadený rozsudek z důvodů popsaných výše podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil.
Vzhledem k tomu, že pro takový postup byly důvody již v řízení před krajským soudem,
NSS zrušil také žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.], ve kterém bude žalovaný
povinný respektovat vyslovený závazný právní názor NSS.
[23] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. NSS rozhodne v případě, že zruší rozhodnutí
žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem.
Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatelka
měla ve věci plný úspěch, proto jí soud přiznal dle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny částkou 8 000 Kč
za soudní poplatky (soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč a soudní poplatek za kasační
stížnost ve výši 5 000 Kč) a dále náklady na zastoupení.
[24] Stěžovatelka byla v řízení zastoupena advokátem, pro určení výše nákladů na zastoupení
se užije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Zástupce stěžovatelky učinil celkem tři úkony právní služby,
kterými jsou příprava a převzetí věci, podání žaloby a podání kasační stížnosti [§11 písm. a) a d)
advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši
3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Soud tedy přiznal
stěžovatelově zástupci odměnu za tři úkony právní služby ve výši 3 x 3.100 Kč a paušální náhradu
hotových výdajů ve výši 3 x 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 10 200 Kč, zvýšených
o částku 2 142 Kč připadající na DPH ve výši 21 %. Náklady řízení celkem činí 20 342 Kč.
Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelce k rukám jejího zástupce
Mgr. Bc. Vladimíra Volného, advokáta, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[25] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, popř. jí soud
může na návrh z důvodů zvláštního zřetele přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil,
ani nenavrhly, aby jim bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení z důvodů zvláštního zřetele
hodných.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne n í opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 18. července 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu