ECLI:CZ:NSS:2019:5.AZS.276.2016:48
sp. zn. 5 Azs 276/2016 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Q. T. H., zast.
ustanoveným opatrovníkem Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha
1, proti žalované: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2,
Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
8. 11. 2016, č. j. 1 A 73/2016 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 9. 2016, č. j. CPR-15119-3/ČJ-2016-930310-C235.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a současně jím bylo potvrzeno
rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké
policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále jen „správní orgán I. stupně“)
ze dne 11. 5. 2016, č. j. KRPA-96829-26/ČJ-2016-000022, kterým bylo podle §119 odst. 1
písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), uloženo
stěžovateli správní vyhoštění a stanovena doba 1 roku, po kterou mu nelze umožnit vstup
na území členských států Evropské unie, neboť na území České republiky pobýval bez víza,
ač k tomu nebyl oprávněn.
[2] Dne 10. 3. 2016 byl stěžovatel podroben silniční kontrole. Policejní hlídce předložil
doklady k vozidlu, které řídil a řidičský průkaz. Cestovní doklad u sebe neměl, a proto jej nemohl
na místě předložit k prokázání totožnosti. Následně byl zajištěn a převezen na pracoviště
cizinecké policie. Lustrací v dostupných evidencích bylo zjištěno, že stěžovatel v České republice
pobývá od roku 2008 a poslední povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání mu bylo
uděleno s platností od 4. 2. 2011 do 3. 2. 2013. Dále bylo zjištěno, že stěžovatel podal dne
21. 1. 2013 žádost o prodloužení doby platnosti dlouhodobého pobytu, avšak toto řízení bylo
zastaveno, neboť nedoložil všechny požadované dokumenty. Usnesení o zastavení řízení
bylo potvrzeno rozhodnutím Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců č. j. MV-95071-
8/SO/sen-2014, které nabylo právní moci dne 24. 9. 2015.
[3] Na základě uvedených skutečností bylo se stěžovatelem zahájeno řízení o správním
vyhoštění, neboť správní orgán I. stupně dospěl k závěru o nelegálním pobytu stěžovatele
na území České republiky – a to od 25. 9. 2015 do 10. 3. 2016, kdy byl podroben silniční kontrole
a následně zajištěn. Dne 11. 5. 2016 vydal správní orgán I. stupně shora citované rozhodnutí,
na jehož základě bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění na dobu jednoho roku.
Proti rozhodnutí o správním vyhoštění podal stěžovatel odvolání, které žalovaná zamítla
a současně napadené rozhodnutí potvrdila.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalované podal stěžovatel žalobu; v ní zpochybnil, že byl náležitě zjištěn
skutečný stav věci a posouzeny všechny relevantní skutečnosti. Stěžovatel poukázal především
na fakt, že na území České republiky pobývá již od roku 2008; za tuto dobu si vytvořil v České
republice pevné zázemí, má zde spoustu přátel a přítelkyni. S ohledem na tyto okolnosti,
jakož i svoji bezúhonnou minulost, považoval uložené správní vyhoštění za nepřiměřený zásah.
Namísto správního vyhoštění byla podle názoru stěžovatele možnost překvalifikovat dané řízení
na řízení o povinnosti opustit území podle §50a zákona o pobytu cizinců, které by pro jeho život
nemělo tak fatální důsledky.
[5] Krajský soud shledal, že skutkový stav věci byl zjištěn dostatečně. Stěžovatel svůj vztah
s partnerkou, o nějž nepřiměřenost správního vyhoštění primárně opíral, nijak neprokázal.
V rámci celého řízení zmínil jen to, že má v České republice partnerku, odmítl však sdělit
správním orgánům jakékoliv další podrobnosti. Za daných okolností krajský soud konstatoval,
že nelze správním orgánům vytýkat, že nevyhodnotily zásah do soukromého a rodinného života
stěžovatele jako nepřiměřený. Je zejména na samotném cizinci, aby přesvědčivým způsobem
tvrdil, že v jeho případě existuje překážka bránící vydání rozhodnutí o správním vyhoštění,
případně o tom nabídl důkazy, což stěžovatel neučinil. Veskrze obecné tvrzení stěžovatele
o spoustě přátel a přítelkyni žijící v České republice považoval krajský soud za nedostatečné
a nepodložené; stěžovatel neoznačil jakékoli důkazy k prokázání těchto tvrzení, přestože
byl řádně poučen o své povinnosti účastníka řízení označit důkazy na podporu svých tvrzení,
která plyne z §52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“).
[6] Správní orgány podle krajského soudu nepochybily, když při zjišťování skutkového stavu
věci zohlednily – s ohledem na omezenou součinnost stěžovatele – především míru jeho
integrace do české společnosti. Vycházely nejen z jeho vyjádření, kdy potvrzoval společenské
a kulturní vazby prakticky výhradně na komunitu svých krajanů, ale přihlédly také k neznalosti
českého jazyka, která opět naznačuje nižší úroveň sociálních vazeb k prostředí,
v němž se stěžovatel i přes osmiletý pobyt jen omezeně adaptuje. Zhodnotily rovněž vazby
stěžovatele k Vietnamu, kde žije jeho dcera (s manželkou) a bratr, přičemž návrat to země,
kde stěžovatel zná jazyk a má zde větší rodinné zázemí než v České republice, bude jistě snazší.
S ohledem tyto skutečnosti měl krajský soud za prokázané, že stěžovatel v průběhu správního
řízení nepředložil takovou skutečnost, pro kterou by bylo v případě jeho správního vyhoštění
na dobu 1 roku možno hovořit o nepřiměřeném zásahu z hlediska jeho práva na respektování
jeho rodinného či soukromého života v České republice.
[7] Závěrem krajský soud konstatoval, že z odůvodnění rozhodnutí o správním vyhoštění
implicite vyplývá, že nebyl důvod přistoupit k uložení mírnějšího opatření v podobě povinnosti
opustit území podle §50a zákona o pobytu cizinců. Nebyl-li nepřiměřený zásah do soukromého
nebo rodinného života stěžovatele shledán a současně byly naplněny důvody pro vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění, nemohl být aplikován §50a zákona o pobytu cizinců.
Proto krajský soud podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
III. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, ve které nejprve obecně
uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s., tedy z důvodů jeho nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti (pro nedostatek důvodů).
[9] Ve vztahu k námitce nepřezkoumatelnosti nebyl stěžovatel nikterak konkrétní, poukázal
pouze na to, že krajský soud pochybil především v případě přezkumu (ne)přiměřenosti
rozhodnutí o správním vyhoštění z hlediska jeho zásahu do jeho soukromého a rodinného života.
Dále stěžovatel poukázal na to, že ve správním řízení nebyly zjišťovány všechny okolnosti
svědčící v jeho prospěch a nápravu v tomto ohledu nepřinesl ani přezkum u krajského soudu.
Ten svým postupem akceptoval rozhodnutí o správním vyhoštění, které stěžovatel považuje
za nepřiměřené a odporující §119a odst. 2 a §174a zákona o pobytu cizinců. Jako neadekvátní
považuje nejen zvolenou dobu (1 roku) správního vyhoštění, ale vůbec to, že mu byla tato forma
administrativního opatření uložena. Připomněl, že správní orgány měly i jiné možnosti,
které by umožňovaly smírné řešení celé situace a dobrovolné opuštění České republiky ze strany
stěžovatele, resp. vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území podle §50a zákona o pobytu
cizinců. Současně připomněl, že v České republice žil 8 let, nepáchal žádnou trestnou činnost
a v podstatě jediné čeho se dopustil, bylo včasné nedoložení jednoho dokumentu v rámci řízení
o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Na základě uvedeného stěžovatel
v závěru navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaná se k předložené kasační stížnosti v uložené lhůtě (ani poté) nevyjádřila.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k následujícímu závěru.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podstata věci spočívá v posouzení postupu správních orgánů při uložení správního
vyhoštění – a to z hlediska řádného zjištění skutkového stavu věci a zejména pak následného
zhodnocení přiměřenosti tohoto rozhodnutí nejen z hlediska dopadů do soukromého
a rodinného života stěžovatele, ale vůbec ve vztahu ke všem okolnostem případu jeho
nelegálního pobytu na území České republiky.
[14] Před samotným meritorním posouzením věci Nejvyšší správní soud – v návaznosti
na obsah kasační stížnosti – konstatuje, že napadený rozsudek splňuje kritéria přezkoumatelnosti;
to znamená, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti na žalobní body – krajský soud považoval
za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi),
které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné. Stěžovatel v žalobě uplatnil několik žalobních
bodů, k nimž se krajský soud jasně vyjádřil a vysvětlil, proč je nepovažuje za důvodné. Napadený
rozsudek je proto přezkoumatelný. Jinou otázkou je jeho správnost, resp. zákonnost,
kterou se zdejší soud zabýval následně – při věcném posouzení kasačních námitek rozporujících
již samotnou podstatu věci vymezenou výše.
[15] Základním předpokladem správného posouzení věci je dostatečné zjištění skutkové stavu;
správní řád v tomto směru hovoří v §3 o tom, že správní orgán postupuje „…tak, aby byl zjištěn
stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu
s požadavky uvedenými v §2“ (tj. základními zásadami činnosti správních orgánů). Jinak vyjádřeno –
jakkoli je správní řízení obecně ovládáno zásadou vyšetřovací a zásadou materiální pravdy
(§3 a §50 odst. 2 a 3 správního řádu), není povinnost zjišťování skutkového stavu věci absolutní
a je vázána na neexistenci důvodných pochybností. Tomu podle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu oba rozhodující správní orgány dostály. Skutečnost, že stěžovatel na území
České republiky pobýval nelegálně – bez víza, ač k tomu nebyl oprávněn, není sporná.
A jako nesporný lze vzít i další (související) skutkový stav věci, jehož zjištění bylo nutné zejména
z hlediska posouzení celkové přiměřenosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
[16] Podle §174a zákona o pobytu cizinců správní orgán při posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona zohlední zejména „závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince,
délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry,
společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.“ Správní orgán
I. stupně postupoval v intencích citovaného ustanovení, které je v tomto případě navíc násobeno
§119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, dle něhož „rozhodnutí o správním vyhoštění podle §119 nelze
vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince.“
[17] Vyjde-li zdejší soud z obsahu správního spisu, je nutno poukázat především na protokol
sepsaný se stěžovatelem bezprostředně po silniční kontrole dne 10. 3. 2016. Z obsahu tohoto
protokolu jsou patrné otázky, které svojí strukturou odpovídají oběma shora citovaným
ustanovením zákona o pobytu cizinců, na něž stěžovatel jasně a srozumitelně odpovídal.
Na tomto místě není účelné reprodukovat všechny jeho odpovědi, nicméně důležité
je připomenout, že výslovně uvedl: „V České republice nemám nikoho z mé rodiny… ano, mám
přítelkyni, ale nechci říkat její jméno.“ K doplňujícímu dotazu ohledně rodinných vazeb a zázemí
v domovském státě uvedl: „Ve Vietnamu žije manželka a moje dcera. Ale s manželkou nejsme rozvedeni,
ale jsem s ní v kontaktu pouze kvůli dceři, jinak se spolu nevídáme. Dále zde žije má matka, můj otec zemřel.
Ve Vietnamu žije také můj bratr.“ V další výpovědi stěžovatel konstatoval, že se svoji rodinou
ve Vietnamu je několikrát měsíčně v telefonním kontaktu. V České republice má kamarády
z Vietnamu (je členem vietnamské hudební skupiny), ale také má kamarády mezi několika Čechy.
[18] O takto zjištěném skutkovém stavu věci nemá Nejvyšší správní soud důvodu pochybovat;
ostatně ani sám stěžovatel žádné konkrétní pochybnosti neuvedl. Pouze obecně poukázal na to,
že nebyly zjišťovány skutečnosti svědčící v jeho prospěch. Pominul však svoji pasivitu spočívající
zejména v tom, že nijak blíže nerozvedl své poměry v České republice a odmítl cokoli sdělit
ke své přítelkyni. Za takových okolností nelze správním orgánům důvodně vyčítat pochybení
při zjišťování skutkového stavu věci, jak správně poznamenal již krajský soud. Nejvyšší správní
soud si je dobře vědom toho, že se v daném případě jedná o správní řízení zahajované z moci
úřední (ex officio), nicméně i přesto po správních orgánech nelze požadovat, aby prováděly
rozsáhlé pátrání a zjišťovaly všechny relevantní okolnosti ze soukromého či rodinného života
cizince, aniž by jim on sám poskytl aspoň základní indicie. I zde totiž platí obecné rozložení
břemena tvrzení a důkazního břemena, jemuž odpovídá §52 správního řádu, podle něhož jsou
účastníci řízení povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. To stěžovatel neudělal,
svá tvrzení nejen, že nedoložil, ale především je nepřednesl dostatečně konkrétně v tom smyslu,
že by z nich bylo možno dovozovat nepřiměřenost rozhodnutí o jeho správním vyhoštění.
[19] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že přiměřenost vydaného rozhodnutí byla
posouzena podle §174a zákona o pobytu cizinců a pro stručnost odkazuje na odůvodnění obou
správních rozhodnutí. S ohledem na obsah kasační stížnosti pouze připomíná, že dle zákonné
sazby bylo možné uložit stěžovateli správní vyhoštění až na dobu 3 roky. Doba 1 roku
je výsledkem diskreční pravomoci správního orgánu I. stupně a pohybuje se ve spodní polovině
zákonného rozpětí, což odpovídá okolnostem věci – zejména nižší závažnosti protiprávního
jednání stěžovatele, které však trvalo poměrně dlouhou dobu (téměř půl roku), jakož i pasivnímu
přístupu stěžovatele v průběhu řízení (viz výše). Představa stěžovatele, podle které bylo možno
úplně upustit od uložení správního vyhoštění, zcela pomíjí, že i přes výše uvedené okolnosti,
se stále jedná o protiprávní jednání v podobě dosti dlouhého nelegálního pobytu na území České
republiky poté, co bylo pravomocně zastaveno řízení ve věci prodloužení dlouhodobého pobytu
stěžovatele; skutečnost, že se tak stalo z důvodu nedoložení jednoho dokumentu, není podstatná.
Podstatné je, že stěžovatel i nadále pobýval na území České republiky, byť k tomu již nebyl
oprávněn. S tímto protiprávním jednáním zákon o pobytu cizinců jednoznačně spojuje vydání
správního vyhoštění – viz §119 odst. 1 písm. c) bod 2, který normuje, že policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince až na 3 roky, „pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn,
nebo bez platného oprávnění k pobytu.“
[20] Rozhodnutí o správním vyhoštění nelze vydat pouze v případě, že by jeho důsledkem byl
nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§119a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců). Splnění této podmínky ovšem v případě stěžovatele nebylo naplněno,
neboť i když v České republice stěžovatel pobýval relativně dlouho dobu (8 let) a je zjevné,
že si zde vytvořil jisté sociální či ekonomické vazby, neztratil ani vazby na zemi původu
(Vietnam), kde má v podstatě celou svoji rodinu. Ostatně sám stěžovatel v protokolu sepsaném
správním orgánem I. stupně dne 10. 3. 2016 uvedl, že mu žádná překážka k vrácení
se do domovského státu nebrání a že je ochoten tam v případě rozhodnutí o správním vyhoštění
vycestovat. S ohledem na tyto skutečnosti tedy dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze mít
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele za nepřiměřeně zasahující do jeho soukromého
a rodinného života.
[21] Právo na respektování soukromého a rodinného života požívá ochrany vyjádřené
nejen v §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ale také – a to především – v čl. 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Citovaný článek Úmluvy
garantuje ochranu v situacích skutečně nepřiměřeného zásahu do soukromého či rodinného
života cizince. To ovšem nebyl případ stěžovatele, a to nejen délkou doby jeho správního
vyhoštění, ale i charakterem jeho rodinného, resp. soukromého života na území České republiky
a možností jeho přenesení do domovského (příp. jiného) státu. Je totiž třeba brát v úvahu
i tzv. extrateritoriální účinky zmíněného čl. 8 Úmluvy, tedy otázku, do jaké míry je cizinci
znemožněn jeho rodinný, případně soukromý život v jeho zemi původu a do jaké míry
je přijímající stát právě z tohoto důvodu povinen umožnit mu přenést si svůj rodinný,
resp. soukromý život na jeho území. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva přitom
vyplývá, že podmínky pro spuštění extrateritoriálního účinku čl. 8 Úmluvy jsou velmi přísné
a mnohdy nestačí ani to, že cizinec v daném státě delší dobu žije a má tam rodinný a/nebo
soukromý život (srov. mutatis mutnadis rozsudek ze dne 6. 2. 2001 ve věci Bensaid proti Spojenému
království, stížnost č. 44599/98, v němž se soud zabýval případem stěžovatele, který trpěl vážnou
duševní poruchou, byl ženatý se státní příslušnicí Spojeného království, na jehož území pobýval
v době vyhoštění 11 let, a přesto neshledal v případě jeho vyhoštění porušení čl. 3 ani čl. 8
Úmluvy).
[22] Mezinárodní závazek České republiky v podobě čl. 8 Úmluvy nelze chápat jako
neomezený všeobecný závazek respektovat volbu stěžovatele (a jeho přítelkyně) ohledně země
jejich společného pobytu. Při stanovení rozsahu povinností státu je nutno uvážit okolnosti
každého konkrétního případu (viz např. rozsudek ze dne 19. 2. 1996 ve věci Gül proti Švýcarsku,
stížnost č. 23218/94), k čemuž v případě stěžovatele došlo, a Nejvyšší správní soud v tomto
ohledu považuje závěry úvah správních orgánů, potažmo krajského soudu za opodstatněné.
[23] Již jen pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodnutí o správním vyhoštění
je určitou formou administrativního opatření ohledně dalšího pobytu cizince na území
České republiky, přičemž opatřením mírnějším je jistě rozhodnutí o povinnosti vycestovat
ve smyslu §50a zákona o pobytu cizinců, kterého se stěžovatel dovolával. Jak však správně
konstatoval již krajský soud, k vydání tohoto rozhodnutí nebyl důvod, neboť v řízení o správním
vyhoštění nebylo zjištěno, že by důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění byl nepřiměřený
zásah do soukromého nebo rodinného života cizince. Nebyl proto důvod dané řízení
překvalifikovat a ve smyslu §50a odst. 6 zákona o pobytu cizinců ho považovat za řízení
o povinnosti opustit území.
V. Závěr a náklady řízení
[24] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud závěrem shrnuje, že podanou kasační
stížnost neshledal důvodnou, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl. Úspěšné
žalované ovšem žádné náklady nad rámec běžné administrativní činnosti v tomto řízení
nevznikly, takže jí Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 13. února 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu