ECLI:CZ:NSS:2019:6.AFS.363.2018:22
sp. zn. 6 Afs 363/2018 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: V. J., zastoupen advokátem
Mgr. Jaroslavem Mazůrkem, sídlem Týnská 1053/21, Praha 1, proti žalovanému: Finanční úřad
pro Středočeský kraj, sídlem Na Pankráci 1685/17, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 27. 9. 2018, č. j. 4409391/18/2115-50522-203074, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2018, č. j. 54 Af 44/2018 - 12,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného (dále
jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný podle §113 odst. 1 písm. c) zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), zamítl jako opožděné
odvolání žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 8. 2018, č. j. 3962679/18/2115-50522-
205648, a řízení zastavil. Současně žalobce poučil, že proti tomuto rozhodnutí je ve lhůtě 30 dní
ode dne jeho doručení možné podat odvolání.
[2] Krajský soud v Praze (dále „krajský soud“) žalobu usnesením dne 27. 11. 2018,
č. j. 54 Af 44/2018 - 12, (dále „napadené usnesení“) odmítl pro nepřípustnost. Uvedl,
že proti napadenému rozhodnutí bylo možné podat odvolání, o čemž byl ostatně žalobce
v napadeném rozhodnutí řádně poučen. Žalobce je přitom před podáním žaloby povinen
odvolání nejen podat, ale též vyčkat, než o něm příslušný orgán rozhodne. Teprve rozhodnutím
odvolacího orgánu o odvolání je podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků naplněna.
Žaloba směřující přímo proti napadenému rozhodnutí je tedy v daném případě nepřípustná.
[3] Zcela nepřípadný je i odkaz žalovaného na §65 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále je „s. ř. s.“), neboť uvedené ustanovení pouze
rozšiřuje žalobní legitimaci nad rámec §65 odst. 1 s. ř. s. také na osoby teorií označované
za zájemníky, tj. osoby, které podle procesní úpravy řízení, z nějž rozhodnutí správního orgánu
vzešlo, byly oprávněny v řízení vystupovat v pozici účastníka, třebaže v tomto řízení vůbec
nemohla být zasažena jejich právní sféra. Žalobce je však v pozici osoby aktivně procesně
legitimované podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť tvrdí, že byl na svých právech přímo zkrácen
napadeným rozhodnutím žalovaného. Nic to ale nemění na tom, že osoby aktivně procesně
legitimované jak podle §65 odst. 1 s. ř. s., tak i podle odst. 2 téhož ustanovení musejí
před podáním žaloby vyčerpat řádné opravné prostředky, které zákon připouští.
[4] Pokud jde o žalobcovy námitky, jimiž brojí proti zákonnosti rozhodnutí žalovaného
ze dne 16. 10. 2018, č. j. 4526947/18/2115-50522-205648, jímž byla zamítnuta jeho žádost
o navrácení lhůty v předešlý stav, je třeba uvést, že takové rozhodnutí není samostatně soudně
přezkoumatelné, neboť má charakter předběžného rozhodnutí ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, č. j. 5 Afs 136/2016 - 36,
a ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 - 49, publikován pod č. 1881/2009 Sb. NSS).
Toto rozhodnutí tak může být soudem přezkoumáno až v rámci případného řízení o žalobě
proti konečnému rozhodnutí odvolacího orgánu (§75 odst. 2 věta druhá s. ř. s). S ohledem
na zásadu subsidiarity soudního přezkumu (§5 s. ř. s.) nepřísluší soudu, aby za současného stavu
přezkoumával zákonnost tohoto předběžného rozhodnutí a jakkoliv zasahoval do činnosti
finančních orgánů do doby právní moci konečného rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud z výše
uvedených důvodů odmítl žalobu pro nepřípustnost.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti napadenému usnesení kasační stížnost z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy pro nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Krajský soud nevzal v potaz §65 odst. 2 s. ř. s, ze kterého vyplývá, že žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě
oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech,
která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Toto je nutné vztáhnout i na případ, kdy stěžovatel tvrdí, že by byl zkrácen postupem
správce daně na svých právech, přičemž formálně jeho věc nebyla rozhodnuta odvolacím
orgánem. Stěžovateli hrozí tak závažné následky, že ve věci není možné postupovat
ryze formalisticky. Formalistický postup by znamenal, že z důvodu nedodržení lhůty o jeden
den by stěžovatel byl připraven o podstatnou část svého osobního majetku, bez možnosti další
obrany proti věci. Formalistický postup krajského soudu markantně zasahuje do sféry ústavních
práv stěžovatele, který byl zkrácen (byť postupem svého daňového poradce) na právu se bránit
proti neoprávněnému rozhodnutí správce daně.
[6] Krajský soud svým rozhodnutím zasáhl do práva stěžovatele podle čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále „Listina“), kde je stanoveno právo domáhat se svých práv
u nezávislého a nestranného soudu resp. jiného orgánu. Svým rozhodnutím rovněž zasáhl
do práva stěžovatele podle čl. 36 odst. 2 Listiny, kde je garantováno právo obrátit se na soud,
aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí. Podle stěžovatele by měla převládnout rovina
přirozeného práva, kdy formální procesní postup by měl ustoupit úvaze o závažnosti následku,
který napadeným rozhodnutím pro stěžovatele bezprostředně hrozí.
[7] Toto obzvláště platí za stavu, kdy žalovaný zcela bezdůvodně zamítl navrácení lhůty
pro odvolání stěžovatele, kdy důvody prominutí lhůty byly zjevné a byly řádně spolehlivě
doloženy. V rámci žádosti o navrácení lhůty daňová poradkyně stěžovatele spolehlivě doložila,
že těsně před koncem lhůty došlo k poruše na jejím počítací, kde má všechny své spisy,
přičemž nemohla odvolání do merita řádně podat. Žalovaný žádost o navrácení lhůty zamítl
bez ohledu na důsledky pro stěžovatele a záhy přistoupil k zastavení majetku stěžovatele
exekučními příkazy. Tento stav je pro stěžovatele likvidační a znamená enormní majetkový zásah
do osobního života nejen stěžovatele, ale i jeho dětí a partnerky, kdy tento stav uvrhne majetkově
dobře situovaného člověka do pozice osoby v majetkové destituci. Toto dozajista zákonodárce
nehodlal docílit, když tvořil procení pravidla u soudního řádu správního, přičemž tento stav je
možné označit pro stěžovatele za excesivní a příkrý, a to do té míry, že se jedná o hrubý zásah
do jeho ústavních práv.
[8] Stěžovatel na závěr uvádí, že daňové doměry žalovaného nejsou po právu,
přičemž stěžovatel má řadu argumentů a důkazu k prokázání této skutečnosti, pokud mu
bude umožněno uvedené námitky v rámci odvolání uplatnit. Stěžovatel je přesvědčen,
že kdyby nedošlo k výše popsané situaci, došlo by k zvrácení meritorního rozhodnutí stěžovatele
v rámci odvolání k Odvolacímu finančnímu ředitelství, nebo v rámci správní žaloby ke správnímu
soudu. Uvedená možnost by takto zůstala pro stěžovatele zcela zavřená, což je následek
s ohledem na poměry příliš tvrdý. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje zrušit napadené
usnesení a napadené rozhodnutí žalovaného.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou, je včasná a je proti označenému usnesení
přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a neshledal přitom vady,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel
uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatel zaměňuje otázku aktivní legitimace
k podání žaloby (§65 s. ř. s.) a otázku nepřípustnosti žaloby (§68 s. ř. s). Podle §65 odst. 1
s. ř. s., „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“ Podle §65 odst. 2 s. ř. s. , „[ž]alobu
proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě
oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí,
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“ Podle §65 odst. 2 svědčí žalobní
legitimace proti rozhodnutí správního orgánu osobám, jímž nesvědčí „přímá“ žalobní legitimace
podle odstavce 1: „[P]odle prvního odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí týká,
zatímco podle druhého odstavce je oprávněn žalovat ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen,
přičemž v řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí, uplatňoval určitý zájem.“ (srov. POTĚŠIL, L.,
ŠIMÍČEK, V. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 557)
[13] Stěžovatel byl v řízení aktivně legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s., jeho žalobní
legitimaci ve smyslu tohoto ustanovení nikdo nezpochybňuje. Krajský soud to stěžovateli
dostatečně objasnil v bodě 6 napadeného usnesení („žalobce je však v pozici osoby aktivně
procesně legitimované podle §65 odst. 1 s. ř. s.“). Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
2. 3. 2005, č. j. 2 As 1/2005 - 62, publ. pod č. 806/2006 Sb. NSS (dostupný na www.nssoud.cz)
uvedl, že soud musí v první řadě zkoumat, zda u žalobce vůbec připadá v úvahu, že by mohl být
aktivně legitimován. Nepřipadá-li toto vůbec v úvahu, je nutno žalobu odmítnout podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. (podání návrhu osobou k tomu zjevně neoprávněnou). Soud dále
konstatoval:„Teprve dospěje-li soud k závěru, že tento důvod odmítnutí žaloby není dán, zkoumá eventuální
další důvody pro odmítnutí žaloby, mezi nimi i důvod podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a)
s. ř. s. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem v řízení před správním orgánem má totiž smysl
zkoumat pouze tehdy, pokud žalobce vůbec byl osobou, která mohla tyto opravné prostředky podat, tj. takovou
osobou, u níž vůbec připadá v úvahu, aby byla aktivně legitimována k podání žaloby na základě ustanovení §65
odst. 1 nebo odst. 2 s. ř. s.“
[14] Krajský soud žalobu odmítl nikoliv z důvodu, že by stěžovatel nebyl aktivně legitimován,
ale z důvodu, že nevyčerpal řádné opravné prostředky. Povinnost předchozího vyčerpání
řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem se vztahuje jak na případy
žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s., tak na případy žalobce podle §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná, „nevyčerpal-li
žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.“
Toto ustanovení je konkrétním projevem subsidiarity správního soudnictví vyjádřené v §5 s. ř. s.,
podle něhož platí, že „nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65,
publ. pod č. 672/2005 Sb. NSS, konstatoval, že „účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny
prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může
domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
[15] V posuzované věci stěžovatel napadl rozhodnutí, jimiž žalovaný (správce daně)
pro opožděnost zamítl jeho odvolání a zároveň zastavil odvolací řízení. Správce daně tak využil
oprávnění dle §113 odst. 1 písm. c) daňového řádu, dle kterého „[s]právce daně, jehož rozhodnutí je
odvoláním napadeno, odvolání zamítne a zastaví odvolací řízení, pokud je podané odvolání nepřípustné nebo bylo
podáno po lhůtě.“ Podle §109 odst. 1 přitom platí, že příjemce rozhodnutí (v tomto případě
stěžovatel) se může odvolat proti rozhodnutí správce daně, pokud zákon nestanoví jinak. Podání
odvolání proti rozhodnutí správce daně podle §113 odst. 1 písm. c) daňového řádu tento zákon
nevylučuje. Stěžovatel byl o možnosti podat odvolání řádně poučen. Nejvyšší správní soud
se proto ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že stěžovatel nevyčerpal možnost podat
proti rozhodnutí žalovaného řádný opravný prostředek podle daňového řádu (odvolání),
a proto nebyla jeho žaloba přípustná. V postupu krajského soudu přitom neshledal přepjatý
formalismus (k této otázce strov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS)
[16] Napadeným usnesením nebylo ani zasaženo do práva stěžovatele na soudní ochranu.
Podle čl. 36 odst. 1 Listiny, „[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“ Listina užívá pojem stanoveným způsobem,
právo na spravedlivý proces tak není absolutní, ale může podléhat celé řadě podmínek
[srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol., Listina základních práv a svobod:
komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2012] Jednou z podmínek pro přípustnost správní žaloby
je právě vyčerpání opravných prostředků. Stěžovatel byl o možnosti podat opravný prostředek
řádně poučen, a pokud tuto možnost nevyužil, Nejvyšší správní soud nemá za to,
že by následným odmítnutím jeho žaloby došlo k porušení jeho ústavních práv. Kasační stížnost
proto není důvodná. Nejvyšší správní soud připomíná, že předmět tohoto řízení byl omezen
na otázku, zda byla žaloba nepřípustná pro nevyčerpání opravných prostředků. Důvody,
pro které stěžovatel nestihl podat odvolání včas, proto míjejí předmět tohoto řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud se s posouzením krajského soudu ztotožnil, a proto kasační
stížnost stěžovatele ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[18] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatel
neměl ve věci úspěch a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec
jeho běžné činnosti nevznikly, stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti a žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu