ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.102.2019:31
sp. zn. 6 As 102/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: JUDr. J. C.,
zastoupený Mgr. Pavlem Wenzlem, advokátem, se sídlem na Příkopě 15, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2019, č. j. 8 A 146/2018 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 17. 4. 2019, č. j. 8 A 146/2018 - 63 (dále „napadený rozsudek“), jímž městský
soud zamítl žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, který žalobce spatřoval
v tom, že byl nezákonně k 1. 8. 2018 vyškrtnut ze seznamu insolvenčních správců se zvláštním
povolením podle ustanovení §3 odst. 2 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o insolvenčních správcích“). Dále žalobce
požadoval, aby Městský soud v Praze určil, že ve vztahu k žalobci po dobu od okamžiku zásahu
do okamžiku obnovení stavu před zásahem neběží lhůta platnosti zvláštního povolení a uložil
žalovanému povinnost zapsat žalobce do seznamu insolvenčních správců se zvláštním
povolením.
[2] V žalobě ze dne 1. 10. 2018 žalobce uvedl, že je insolvenčním správcem se zvláštním
povolením dle ustanovení §3 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích a jako takový byl a má být
zapsán do seznamu insolvenčních správců se zvláštním povolením. Žalobce však zjistil, že byl
začátkem měsíce srpna 2018 žalovaným vyškrtnut ze seznamu s odůvodněním, že zvláštní
povolení mu mělo zaniknout ex lege, a to uplynutím 5 let ode dne nabytí účinnosti zákona
č. 185/2013 Sb., kterým se měnil zákon o insolvenčních správcích, jelikož platnost žalobcova
zvláštního povolení nebyla prodloužena postupem dle ustanovení §6 odst. 6 zákona
o insolvenčních správcích, tj. vykonáním zvláštní zkoušky insolvečního správce v posledních
12 měsících platnosti zvláštního povolení. Žalobce však měl za to, že žalovaný přehlédl
skutečnost, že v době před 1. 8. 2018 bylo nezákonným rozhodnutím žalovaného jeho zvláštní
povolení zrušeno, přičemž tento stav trval po dobu přibližně dvou let. Po tuto dobu
tedy žalobce fakticky v důsledku nezákonného rozhodnutí žalovaného nemohl vykonávat
funkci insolvenčního správce se zvláštním povolení, což podle názoru žalobce znamená,
že po tuto dobu nemohla žalobci plynout zákonem stanovená pětiletá lhůta platnosti zvláštního
povolení. Opačný výklad totiž znamená, že žalobce musí nést následky dřívějšího nezákonného
zásahu žalovaného a fakticky by aproboval dřívější nezákonné rozhodnutí žalovaného. Žalobce
dále popsal předchozí postup žalovaného při vydávání rozhodnutí, jímž v minulosti zrušil zvláštní
povolení žalobce.
[3] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že o skutkovém stavu
věci nebyl mezi účastníky řízení spor. Žalobce vykonal dne 15. 12. 2010 zvláštní zkoušku
insolvenčního správce, osvědčení mu bylo vydáno dne 6. 1. 2011 a dne 26. 1. 2011 mu bylo
vydáno zvláštní povolení vykonávat činnost insolvenčního správce. V říjnu 2014 bylo žalobci
doručeno rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zrušeno zvláštní povolení; jeho rozklad žalovaný
zamítl v únoru 2015. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, které Městský soud v Praze
vyhověl rozsudkem z ledna 2017; na základě tohoto rozsudku bylo následně správní
řízení se žalobcem zastaveno, neboť ten v mezidobí předložil žalovanému ověřený opis
dokladu Národního bezpečnostního úřadu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby.
Vzhledem k tomu, že žalobce do 1. 8. 2018 nevykonal zvláštní zkoušku, dospěl žalovaný
k závěru, že podle ustanovení §12 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích ve spojení s čl. II
odst. 4 novely č. 185/2013 Sb., zaniklo jeho právo vykonávat činnost zvláštního insolvenčního
správce ke dni 2. 8. 2018, přičemž k tomuto datu byl žalobce vymazán ze seznamu insolvenčních
správců se zvláštním povolením. Soud konstatoval, že na daný případ dopadají přechodná
ustanovení zákona č. 185/2013 Sb., která založila vlastní počátek běhu pětileté lhůty
platnosti zvláštního povolení, a to tak, že tato lhůta počala běžet až ode dne účinnosti
tohoto novelizujícího zákona, tj. od 1. 8. 2013. Tato lhůta skončila dnem 1. 8. 2018;
žalobce mohl dosáhnout prodloužení doby platnosti zvláštního povolení o dalších pět let,
pokud by v posledních dvanácti měsících platnosti povolení vykonal zvláštní zkoušku
insolvenčího správce, což však neučinil. Na věc nemá vliv ani to, že v mezidobí žalovaný vydal
nezákonné rozhodnutí o zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce se zvláštním
povolením, neboť jeho vydáním není přerušena doba, na kterou je platnost zvláštního povolení
omezena. Soud konstatoval, že příslušná právní úprava neumožňuje, aby doba platnosti povolení
byla prodloužena, ať již z důvodů subjektivních či objektivních; z tohoto hlediska ani vydáním
nezákonného rozhodnutí nemohlo k prodloužení doby platnosti povolení dojít a platnost
povolení zanikla ke dni 1. 8. 2018. Nezbytným důsledkem pak byl zánik oprávnění žalobce
vykonávat funkci insolvenčního správce se zvláštním povolením, ke kterému došlo ze zákona.
Na tomto závěru nemůže podle soudu ničeho změnit ani polemika vedená účastníky o významu
použitého slova doba oproti významu slova lhůta jako pojmů soukromého práva. Soud přisvědčil
žalobci v tom, že vydáním nezákonného rozhodnutí došlo k zásahu do jeho práv; zhojení
těchto následků je možné prostřednictvím vypořádání nároků žalobce dle zákona č. 82/1998 Sb.,
nikoli prostřednictvím prodloužení doby platnosti povolení. Na závěr soud konstatoval,
že zákonná úprava umožňovala, aby žalobce dosáhl prodloužení platnosti zvláštního povolení
vykonáním odborné zkoušky; předchozí nezákonné rozhodnutí, které žalobci bránilo ve výkonu
činnosti, bylo odklizeno v září 2017, tudíž měl žalobce podle názoru soudu dostatek času,
aby odbornou zkoušku vykonal a prodloužení doby platnosti povolení dosáhl.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost ze dne
22. 5. 2019, v níž uvedl, že kasační stížnost podává z důvodů dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel odkázal na žalobu a dovozoval, že se městský soud dostatečně nezabýval jeho žalobní
argumentací. Stěžovatel poukazoval na to, že běh pětileté lhůty se musel po dobu platnosti
předchozího nezákonného rozhodnutí přerušit, neboť v opačném případě by vydávání
nezákonných rozhodnutí o zrušení zvláštního povolení insolvenčních správců bylo nástrojem
svévolného omezování práv insolvenčních správců se zvláštním povolením, jimž by pětiletá lhůta
uběhla po dobu, kdy nemohli činnost insolvenčního správce se zvláštním povolením fakticky
vykonávat v důsledku nezákonného zrušení takového povolení. Soud pouze konstatoval,
že právní úprava neumožňuje, aby doba platnosti zvláštního povolení byla prodloužena;
stěžovateli tak není zjevné, z čeho tento závěr dovodil. Městský soud nadto zcela zaměnil otázku
případného prodloužení lhůty s namítaným přerušením běhu téže lhůty. Stěžovatel tak trval
na svém názoru, že tato lhůta nemohla uplynout prostým uběhnutím pěti let bez zřetele na to,
zda bylo či nebylo stěžovateli během této doby zabráněno využívat příslušné zvláštní povolení.
Soud rovněž neposoudil zásah do stěžovatelových ústavních práv. Stěžovatel tak měl za to,
že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný z důvodu nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů.
Absolutně nesrozumitelné je tvrzení soudu v bodě 30 napadeného rozsudku, kde se uvádí,
že stěžovatel podává údajně dvojí posouzení věci a že by bylo zavádějící takto pojatou
argumentaci směšovat; dále se však městský soud ani jedné z údajných dvou linií posouzení věci
nijak nevěnuje. Za podstatné přitom považoval vždy to, že po dobu nezákonného rozhodnutí
o zrušení zvláštního povolení nemohla běžet pětiletá lhůta a že tím došlo k jejímu přerušení.
V opačném případě by byl stěžovatel postižen nejen tím, že po dobu nezákonného zrušení
zvláštního povolení nemohl vykonávat příslušnou činnost, ale také tím, že by tuto činnost
nemohl vykonávat ani po uplynutí trvání tohoto nezákonného zrušení zvláštního povolení,
když by mu pětiletá lhůta uplynula v době, kdy bylo oprávnění k výkonu insolvenčního správce
se zvláštním povolením svévolně a nezákonně odňato vydáním nezákonného rozhodnutí
žalovaného.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 9. 7. 2019, v němž se plně
ztotožnil se závěry městského soudu a odkazoval na své vyjádření k žalobě. Měl rovněž za to,
že se městský soud všemi žalobními námitkami řádně zabýval. Souhlasil sice s tím, že výmaz
stěžovatele ze seznamu insolvenčních správců se zvláštním povolením je zásahem, avšak není
zásahem nezákonným, neboť odpovídá příslušné právní úpravě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky řízení obsažené v ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí městského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přitom nezjistil,
že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního
soudu zakládají důvod nepřezkoumatelnosti, přičemž na její závěry ohledně posouzení toho,
jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75; rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73; rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74; rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[9] Stěžovatel důvod nepřezkoumatelnosti spatřuje v tom, že se městský soud nedostatečně
zabýval veškerou jím uplatněnou žalobní argumentací. Nejvyšší správní soud sice souhlasí s tím,
že městský soud vysloveně neuvedl, že předmětným zásahem nebylo protiprávně zasaženo
do stěžovatelem vyjmenovaných lidských práv a svobod, avšak i s touto dílčí stěžovatelovou
argumentací se městský soud implicitně fakticky vypořádal tím, když konstatoval, že postup
žalovaného spočívající v jeho vyškrtnutí ze seznamu insolvenčních správců se zvláštním
povolením plně odpovídal příslušné právní úpravě, a když vysvětlil, že důsledky předchozích
nezákonných rozhodnutí musí stěžovatel řešit postupem dle zákona č. 82/1998 Sb. Nejvyšší
správní soud musí zdůraznit, že není povinností městského soudu reagovat na každou dílčí
námitku, ale že musí reagovat na základní klíčovou argumentaci (srov. odstavec 51 nálezu
Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2018, sp. zn. II. ÚS 644/18), kterou v projednávané věci bylo to,
zda zásah žalovaného spočívají ve vyškrtnutí stěžovatele ze seznamu insolvenčních
správců se zvláštním povolením obstojí s ohledem na výtky stěžovatele uplatněné v žalobě,
přičemž na tuto argumentaci městský soud dostatečně reagoval poukazem na přechodná
ustanovení zákona č. 185/2013 Sb., která podle jeho názoru neumožňují prodloužení platnosti
příslušného povolení. Nesouhlas stěžovatele s těmi závěry nezpůsobuje, že městský soud žádné
úvahy stran zákonnosti postupu žalovaného neuvedl; správnost těchto důvodů může naplňovat
kasační důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoli ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
[10] K naplnění kasačního důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní
soud odkazuje na ustanovení čl. II bod 4 zákona č. 185/2013 Sb., podle kterého „Platnost povolení
vykonávat činnost insolvenčního správce, které nabylo právní moci přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je
omezena na dobu 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Insolvenčnímu správci se zvláštním povolením,
které nabylo právní moci přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zaniká právo vykonávat činnost
insolvenčního správce podle §12 odst. 3 uplynutím 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Citované
ustanovení obsahující přechodnou úpravu zákona č. 185/2013 Sb., který mj. mění zákon
o insolvenčních správcích, podle Nejvyššího správního soudu nedává žalovanému
jakoukoli možnost správního uvážení nebo zohlednění okolností daného případu, ale naopak
„mu ukládá povinnost akceptovat“ zánik oprávnění insolvenčního správce se zvláštním
povolením, které nabylo právní moci přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, uplynutím 5 let
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Uplynutí této doby (nikoli lhůty, která je vázána
na uplatnění výkonu práva u příslušného orgánu), která vymezuje oprávnění vykonávat činnost
insolvenčního správce se zvláštním oprávněním, vede bez dalšího k zániku tohoto oprávnění.
Plynutí této doby přitom citované přechodné ustanovení zjevně neváže na to, zda předmětné
oprávnění bylo fakticky vykonáváno, popř. nakolik bylo vykonáváno soustavně, anebo zda nebylo
v mezidobí zrušeno (byť nezákonně) jiným rozhodnutím správního orgánu.
[11] Citované ustanovení zákona č. 185/2013 Sb. svou hypotézu váže pouze na existenci
zvláštního povolení ve smyslu zákona o insolvenčních správcích, které nabylo právní moci přede
dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (přičemž mezi stranami není sporné, že v případě
stěžovatele došlo k naplnění těchto podmínek), ve vztahu k níž pak upravuje zánik zvláštního
povolení po 5 letech ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Stěžovatel tak fakticky brojí
proti výslovnému textu příslušné právní úpravy, resp. jejímu přechodnému ustanovení,
neboť implicitně dovozuje, že předmětná doba omezující platnost zvláštního povolení měla být
určitým úkonem přerušena (zde vydáním předchozího nezákonného rozhodnutí žalovaného),
resp. že by se do jejího běhu neměla započítávat doba, po kterou nemohl vykonávat činnost
insolvenčního správce se zvláštním povolením z důvodu předchozího nezákonného rozhodnutí
žalovaného. Předmětná zákonná úprava však na tyto okolnosti plynutí předmětné doby
s ohledem na svou dikci zjevně neváže. Ani stěžovatel kromě svého přesvědčení stran správného
výsledku ohledně postupu žalovaného zohledňujícího tyto okolnosti necituje jakékoli ustanovení
právního předpisu, které by jeho závěr podpořilo. Nejvyšší správní soud tak má za to,
že na základě předmětné zásahové žaloby (jejím petitem jsou správní soudy vázány – srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 – 197) nemůže
stěžovatel fakticky úspěšně brojit proti výslovné právní úpravě, která při své obecnosti
ani nemůže dopředně zohledňovat všechny možné alternativy či limity výkonu dotčeného
oprávnění, k nimž by v době její účinnosti mohlo dojít.
[12] Ostatně samotný stěžovatel ve své žalobě souhlasil s tím, že předmětná právní úprava
se váže pouze na plynutí času, a toliko dovozoval, že v jeho případě bylo nutné zohlednit zvláštní
okolnosti daného případu v podobě předchozího nezákonného rozhodnutí žalovaného;
avšak výslovná dikce citovaného ustanovení přechodné úpravy žádné zohledňování
jakýchkoli dalších skutečností neumožňuje, byť by spočívaly v nezákonné činnosti žalovaného.
V případě přijetí opačného výkladu by správní soudy de facto „přepisovaly“ danou právní
úpravu, k čemuž oprávněny nejsou.
[13] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s městským soudem, že v předmětném soudním řízení
o zásahové žalobě nelze řešit následky předchozího nezákonného rozhodnutí, resp. zpětně
případně přezkoumávat zákonnost jiných rozhodnutí žalovaného, neboť tyto individuální
správní akty nebyly ze strany stěžovatele učiněny předmětem tohoto soudního řízení. Právě tak je
podle Nejvyššího správního soudu nutné vnímat bod 30 napadeného rozsudku,
v němž se městský soud snaží rozlišit mezi otázkou důsledku předchozího nezákonného
rozhodnutí žalovaného a samotným během doby dle přechodných ustanovení zákona
č. 185/2013 Sb.
[14] Nejvyšší správní soud má dále shodně s městským soudem taktéž za to, že dané specifické
okolnosti případu mohou být zohledněny toliko v případném řízení o náhradě škody podle
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a to právě ve spojení se skutečností,
že stěžovatel po dobu cca dvou roků nemohl předmětnou činnost v důsledku nezákonného
rozhodnutí vykonávat.
[15] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a v souladu
s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. října 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu