ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.364.2018:47
sp. zn. 6 As 364/2018 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Viktora Kučery (soudce zpravodaj) a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce:
Ing. J. J., zast. Mgr. Miroslavem Neradem, advokátem se sídlem Pod Beránkou 1, Praha , proti
žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha, týkající se
žaloby proti rozhodnutím ministra dopravy ze dne 31. 5. 2018, č. j. 21/2018-510-RK/4, a
ze dne 29. 6. 2018, č. j. 26/2018-510-RK/3 a č. j. 28/2018-510-RK/3, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 10. 2018, č. j. 38 A 2/2018 – 55, ve
znění opravného usnesení ze dne 11. 1. 2019, č. j. 38 A 2/2018 – 69,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutím ministra dopravy ze dne 31. 5. 2018, č. j. 21/2018-510-RK/4,
a ze dne 29. 6. 2018, č. j. 26/2018-510-RK/3 a č. j. 28/2018-510-RK/3. Citovanými třemi
rozhodnutími ministr dopravy zamítl jako nepřípustné rozklady stěžovatele a současně jimi
potvrdil tři rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru infrastruktury a územního plánu (dále
jen „správní orgán I. stupně“):
(i) ze dne 28. 3. 2018, č. j. 543/2017-910-IPK/14, kterým bylo povoleno 12 stavebních
objektů stavby „Dálnice D3 031/I Úsilné – Hodějovice“,
(ii) ze dne 24. 4. 2018, č. j. 133/2017-910-IPK/36, kterým bylo povoleno 25 stavebních
objektů stavby „Dálnice D3 031/I Úsilné – Hodějovice“ a
(iii) ze dne 3. 5. 2018, č. j. 134/2017-910-IPK/25, kterým bylo povoleno 15 stavebních
objektů stavby „Dálnice D3 031/I Úsilné – Hodějovice“
[2] Všechna tři dílčí stavební povolení na stavbu „Dálnice D3 031/I Úsilné – Hodějovice“ byla
správním orgánem I. stupně vydána v řízení vedeném podle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení
výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací,
ve znění pozdějších předpisů – a to na základě žádosti stavebníka: Ředitelství silnic a dálnic České
republiky, zastoupeného společností PRAGOPROJEKT a. s. Správní orgán I. stupně veřejnou
vyhláškou oznámil v souladu s §112 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zahájení stavebního řízení
ostatním účastníkům a nařídil ústní jednání. Současně byli účastníci řízení i dotčené orgány
poučeni o zásadě koncentrace řízení a obdobně byla poučena i veřejnost uvedená v §3 písm. h)
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších
předpisů. V řízení, které vyústilo ve vydání prvostupňového rozhodnutí ad (iii) se stěžovatel
v roli veřejnosti ústního jednání dne 12. 4. 2017 nezúčastnil, omluvil se a písemně uplatnil
své připomínky. V řízeních, která vyústila ve vydání dalších dvou prvostupňových rozhodnutí
ad (i) a (ii), se žalobce opět v roli veřejnosti zúčastnil obou ústních jednání dne 7. 4. 2017 a dne
14. 11. 2017 a předložil svá písemná vyjádření a námitky. Následně správní orgán I. stupně vydal
výše citovaná prvostupňová rozhodnutí, proti nimž podal stěžovatel rozklady; tyto rozklady
žalovaný, resp. ministr dopravy zamítl pro nepřípustnost podle §92 odst. 1 věty první
s přihlédnutím k §152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“). Ministr dopravy vyšel z toho, že stěžovatel nemá postavení
účastníka daných stavebních řízení ani podle stavebního zákona ani podle zvláštních předpisů,
a proto jeho rozklady vyhodnotil jako nepřípustné.
[3] Proti rozkladovému rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, kterou krajský soud výše
uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle názoru krajského soudu
stěžovatel nebyl účastníkem předmětných řízení ani podle §109 stavebního zákona, ani podle
§70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). A rozklad nemohl podat ani podle §9c odst. 3 a 4
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí; oba rozhodující správní orgány tak postupovaly
správně a v souladu s právem, pokud stěžovatele nevzaly za účastníka řízení s tím, že ministr
dopravy nemohl jinak, než rozklad zamítnout jako nepřípustný. Současně krajský soud doplnil,
že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí připouští i participaci (širší) veřejnosti,
vč. možnosti podat připomínky, které je nutno vypořádat. Právě k tomu v daném případě došlo,
když stěžovatel v roli veřejnosti své připomínky ve všech třech stavebních řízeních uplatnil,
přičemž správním orgánem I. stupně byly tyto připomínky vypořádány, a to v rozhodnutí
ad (i) na str. 15-16, v rozhodnutí ad (ii) na str. 26-29 a konečně v rozhodnutí ad (iii) na str. 25-29.
Nicméně ani z titulu tohoto postavení stěžovateli podle krajského soudu nevyplývá právo podat
opravný prostředek (v daném případě rozklad).
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil
pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Uvedl, že si je vědom svého procesního postavení,
avšak podle svého názoru poukázal na celou řadu důvodů prokazujících nezákonnost rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, která jsou v rozporu s veřejným zájmem a přesahují i případnou
ochranu stěžovatelova veřejného subjektivního práva. Stěžovatel v kasační stížnosti dále obsáhle
pojednal o nesplnění zákonných podmínek pro prioritní dopravní záměr (což dále doplnil
v elektronickém podání doručeném zdejšímu soudu dne 3. 6. 2019), o nesrovnalostech týkajících
se platnosti územního rozhodnutí, o výtkách ke zpracování tzv. stanoviska EIA, manipulaci
s počty aut na dálnici ve vztahu k výpočtu hluku, o překračování hygienických limitů – hodnot
benzo(a)pyrenů, o nesprávném umístění dálnice blízko města České Budějovice a o její
neestetičnosti. V závěru uvedl, že nemá-li možnost reagovat na vypořádání svých námitek a podat
opravný prostředek, pak tyto námitky podané z pozice veřejnosti pozbývají smyslu. Soudy jsou
však dle jeho názoru povinny danou kauzu posoudit z hlediska veřejného zájmu, tzn. zabývat
se detailně přednesenými námitkami – a to bez ohledu na to, zda stěžovatel mohl podat opravný
prostředek či nikoliv. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný (ministr dopravy) se ztotožnil s názorem krajského soudu a navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Poznamenal přitom, že stěžovatel
nebyl účastníkem řízení, nemohl proto rozklady podat – a to ani z titulu veřejnosti ve smyslu
§9 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí; citované ustanovení
umožňuje podat odvolání resp. rozklad pouze tzv. „dotčené veřejnosti“ dle §3 písm. i) bod 2.
téhož zákona – tedy environmentální právnické osobě (při splnění dalších podmínek), nikoli
fyzické osobě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Jádro sporu spočívá v posouzení zákonnosti tří rozhodnutí žalovaného (ministra
dopravy), kterými zamítl rozklady stěžovatele pro nepřípustnost. Logicky se tak krajský soud
zabýval pouze otázkou, zda skutečně existoval důvod nepřípustnosti rozkladů – tedy, zda byl
stěžovatel účastníkem předmětných stavebních řízení a byl oprávněn vydaná stavební povolení
napadnout rozkladem. Žalobními námitkami, které se týkaly věcných vad rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, se krajský soud zabývat nemohl a nemůže tak učinit ani Nejvyšší správní soud
v řízení o kasační stížnosti. Jednoduše řečeno – zásadní (a současně jedinou) spornou otázkou
kasačního přezkumu je to, zda stěžovatel byl účastníkem řízení a měl právo podat opravný
prostředek (rozklad) či nikoli.
[9] Účastenství ve správním řízení obecně upravuje §27 správního řádu, jehož odst. 3
stanoví, že účastníky jsou také ty osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Ve stavebním řízení
jsou okruh účastníků řízení určen v §109 stavebního zákona tak, že jimi jsou: a) stavebník,
b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem, c) vlastník pozemku, na kterém má být
stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo
dotčeno, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku
nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena,
e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo
dotčeno.“
[10] Do žádného z naznačených okruhů účastníků stavebního řízení stěžovatel nespadal.
Je tedy evidentní, že dle uvedeného ustanovení účastníkem stavebního řízení nemohl být a nebyl.
A účastníkem předmětného řízení nebyl ani na základě dalších zvláštních zákonů – a sice zákona
o ochraně přírody a krajiny a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Stěžovatel v řízení
vystupoval jako fyzická osoba, nikoli v pozici spolku (občanského sdružení) podle §70 zákona
o ochraně přírody a krajiny či v pozici tzv. „dotčené veřejnosti“, které zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí přiznává právo podat odvolání v navazujícím řízení, tj. v právě posuzovaném
stavebním řízení.
[11] Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví – v návaznosti na evropskou
legislativu (směrnici 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů
na životní prostředí), resp. tzv. Aarhuskou úmluvu (o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí) – poměrně
širokou definici pojmu „veřejnost“, kterou se rozumí „jedna nebo více osob“ [§3 písm. h)]. Právě
do této kategorie jakési širší veřejnosti spadá stěžovatel; v žádném případě však nespadá
do kategorie kvalifikované či skutečně „dotčené veřejnosti“ definované v §3 písm. i) zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí,
takto:
1. „osoba, která může být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení dotčena ve svých právech nebo
povinnostech,
2. právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání
ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná
výdělečná činnost, která vznikla alespoň 3 roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení
podle §9b odst. 1, případně před dnem vydání rozhodnutí podle §7 odst. 6, nebo kterou podporuje
svými podpisy nejméně 200 osob.“
[12] Z citovaného je jasné, že pod pojem „dotčená veřejnost“ spadají dvě kategorie subjektů –
tzv. přímo dotčené osoby a tzv. environmentální právnické osoby, přičemž ani jednou
z nich stěžovatel není. Ostatně stěžovatel ani žádné přímé dotčení svých práv v průběhu řízení
netvrdil. Jeho postavení ve stavebním řízení tak odpovídalo postavení, resp. roli veřejnosti
ve smyslu §3 písm. h) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Pravidla pro uplatňování
připomínek veřejnosti ke konkrétnímu záměru [zde: dopravnímu záměru na obchvat Českých
Budějovic (D3 0310/I Úsilné – Hodějovice)] v rámci navazujícího (stavebního) řízení specifikuje
§9c odst. 1 a 2 téhož zákona. Dle těchto ustanovení veřejnost může v navazujícím řízení
uplatňovat připomínky k záměru, přičemž správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvede
mj. i vypořádání těchto připomínek. Jedná se o jedno ze základních procesních práv
garantovaných veřejnosti v rámci její konzultativní účasti, nikoli v rámci plnohodnotného
účastenství, které stěžovateli v roli veřejnosti rozhodně nepřísluší. Připomínky stěžovatele byly
v souladu se zákonem vypořádány v odůvodnění všech tří prvostupňových rozhodnutí, čímž bylo
dané procesní právo konzumováno – a to bez možnosti podat proti těmto rozhodnutím řádný
opravný prostředek (rozklad); ten totiž mohou v navazujícím řízení podat pouze jeho účastníci
a také dotčená veřejnost uvedená v §3 písm. i) bodě 2 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí (viz výše).
[13] Lze tedy shrnout, že žalovaný a krajský soud správně konstatovaly, že stěžovatel
účastníkem (stavebních) řízení nebyl a neměl právo podat rozklady proti prvostupňovým
rozhodnutím, neboť v řízeních vystupoval toliko jako fyzická osoba z pozice „veřejnosti“,
nikoli z pozice tzv. „dotčené veřejnosti“ ve smyslu §3 písm. i) bod 2. ve spojení s §9c odst. 3 a 4
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. To znamená, že žalovaný nemohl jinak,
než rozklady stěžovatele zamítnout jako nepřípustné, aniž by se přitom zabýval jeho námitkami
věcných vad prvostupňových rozhodnutí a procesu jejich vydání. Taktéž krajský soud posoudil
věc správně a v souladu se zákonem, když žalobu stěžovatel zamítl.
[14] Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná a vzhledem k jejímu obsahu považuje za nutné ještě připomenout, že s. ř. s. je
svou povahou právním předpisem „obranným“ a nikoli „kontrolním“. Neumožňuje
tedy komukoliv iniciovat prostřednictvím žaloby ve správním soudnictví kontrolu jakéhokoliv
činnosti veřejné správy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS). To je přitom úmyslem
stěžovatele v dané věci a tvrdí-li, že správní soudy jsou povinny tuto věc posoudit z hlediska
veřejného zájmu, je třeba doplnit, že s. ř. s. (§66) umožňuje podání žaloby ve veřejném zájmu
(actio popularis); tato zvláštní žalobní legitimace ovšem svědčí jen určeným subjektům, mezi
které rozhodně stěžovatele podřadit nelze [(i) správním orgán, o kterém tak stanoví zákon, (ii)
nejvyšší státní zástupce, (iii) veřejný ochránce práv a (iv) osoba, které toto oprávnění výslovně
svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva]. Jde o taxativně vymezený výčet subjektů
oprávněných k podání žaloby k ochraně veřejné zájmu, přičemž fyzická osoba není bez dalšího
oprávněna takovou žalobu podat (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 12. 2007, č. j. 8 As 24/2006 – 60).
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Ve světle shora uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu