ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.62.2019:35
sp. zn. 6 As 62/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Ing. Veroniky Baroňové
v právní věci žalobkyně: obec Jenišov, sídlem Jenišov 88, zastoupená Mgr. Martinem Škrabalem,
advokátem, sídlem Jánský vršek 13, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Karlovarského kraje, sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti: Sedlecký kaolin a. s.,
IČO 63509911, sídlem Božičany 167, zastoupená Mgr. Ing. Janou Krupičkovou, advokátkou,
sídlem Divadelní 3/a, Plzeň, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne
7. prosince 2016 č. j. 2597/DS/16-14, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 12. prosince 2018 č. j. 30 A 74/2017 – 93,
takto:
I. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamí t á .
II. Osoba zúčastněná na řízení je povinn a zaplatit žalobkyni jako náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti částku 4 114 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci
tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Martina Škrabala, advokáta, se sídlem
Jánský vršek 13, Praha 1.
III. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím ze dne 17. prosince 2015 povolil Magistrát města Karlovy Vary, odbor
dopravy (dále též „silniční správní úřad“), na žádost společnosti Sedlecký kaolin, a. s., (osoby
zúčastněné na řízení) připojení sousední nemovitosti prostřednictvím veřejně nepřístupné
účelové komunikace k silnici č. III/2226. Učinil tak formou sjezdu podle §10 odst. 4 písm. b)
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Obec Jenišov
(žalobkyně) vlastní pozemek p. č. 665 v k. ú. Jenišov, na němž uvedená krajská silnice leží,
přičemž tento pozemek je širší než silniční těleso, tudíž se na něm mělo povolované připojení
nacházet. Silniční správní úřad žalobkyni zprvu vůbec nepovažoval za účastníka řízení. Poté,
co podala odvolání proti vydanému rozhodnutí, ji na základě rozhodnutí žalovaného do řízení
přibral, prvoinstanční rozhodnutí o povolení připojení nicméně nakonec v odvolacím řízení
obstálo i přes odvolací námitky žalobkyně. Ta z právního hlediska poukazovala na to,
že se v daném případě nejedná o přímé připojení sousední nemovitosti, jak požaduje zákon,
nýbrž o připojení vedoucí po cizím pozemku bez jakéhokoliv právního titulu, tudíž nemělo mít
formu pouhého sjezdu a vyžadovalo navíc i následná povolení podle stavebních předpisů.
Prakticky žalobkyni vadilo zejména to, že v důsledku napojení ložiska kaolinu na silnici
č. III/2226 v daném místě dojde ke zvýšení frekvence průjezdů těžkých nákladních vozidel skrze
obec. Právě určitá míra kontroly nad intenzitou dopravy byla podle vyjádření žalobkyně
důvodem, proč si stále drží ve vlastnictví pozemek pod silnicí č. III/2226.
[2] S odvoláním proti rozhodnutí o povolení připojení žalobkyně věcně neuspěla,
proto se dále bránila proti postupu správních orgánů soudně, a to jednak žalobou
proti odvolacímu rozhodnutí žalovaného, která je předmětem nynějšího řízení, jednak žalobami
na nezákonný zásah spočívající v tom, že stavební úřad zůstal nečinný – nevedl ani řízení
o umístění stavby připojení a jejím povolení, ani řízení o odstranění této stavby, kterou již osoba
zúčastněná na řízení dokončila. Stavební úřad totiž považuje připojení za stavbu ve volném
režimu, která žádné povolení z hlediska stavebních předpisů nevyžadovala.
[3] Se žalobami na nezákonný zásah žalobkyně před správními soudy neuspěla
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. srpna 2017 č. j. 3 As 65/2017 - 51
a ze dne 11. dubna 2018 č. j. 6 As 363/2017 - 21), jelikož podle ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu není na zahájení řízení z moci úřední právní nárok, resp. nečinnost správního
orgánu, který takové řízení odmítá zahájit, se může dotknout veřejného zájmu, ale nikoliv
veřejných subjektivních práv žalobkyně.
[4] Naopak v řízení o žalobě proti rozhodnutí o připojení dosáhla žalobkyně úspěchu.
Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) zrušil jak odvolací, tak i prvostupňové rozhodnutí
o připojení nemovitosti osoby zúčastněné na řízení na pozemní komunikaci. Učinil tak pro jejich
nepřezkoumatelnost, neboť prvostupňové a odvolací rozhodnutí jsou podle něj naprosto
protichůdná v otázce, zda po povolení připojení mělo ještě následovat další povolovací řízení
podle stavebního zákona, či nikoliv.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala včas kasační stížnost osoba zúčastněná na řízení
(dále též „stěžovatelka“), jíž svědčila práva ze zrušených rozhodnutí. Žádala o přiznání
odkladného účinku své kasační stížnosti, jelikož předmětné připojení již vybudovala, Nejvyšší
správní soud však její žádosti nevyhověl, protože dostatečně nespecifikovala újmu, která jí
v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného hrozí (usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. dubna 2019 č. j. 6 As 62/2019 - 19).
[6] Věcně stěžovatelka poukazovala na to, že pokud by se odbor dopravy necítil příslušný
rozhodnout o její žádosti a měl by za to, že připojení je nutno povolit podle stavebních předpisů,
jistě by věc postoupil věcně příslušnému stavebnímu úřadu a nerozhodoval by o žádosti
meritorně. Ostatně i z následného stanoviska Magistrátu města Karlovy Vary ze dne
13. června 2016 k podnětu žalobkyně, aby magistrát zahájil řízení o odstranění stavby,
bez pochyb vyplývá, že magistrát jakožto stavební úřad zastává názor, že předmětné připojení
žádnou formu povolení podle stavebních předpisů nevyžadovalo. Stejně tak žalovaný
se v napadeném odvolacím rozhodnutí jasně vyslovil, že povolení připojení podle zákona
o pozemních komunikacích je v daném případě rozhodnutím konečným, a podrobně svůj postoj
odůvodnil. Z celkového kontextu je tedy zřejmé, že jak magistrát jako orgán prvostupňový,
tak žalovaný jako odvolací orgán zastávaly názor, že po povolení připojení již žádné další správní
řízení (zejména řízení podle stavebního zákona) následovat nemá a sjezd je možno vybudovat.
[7] Žalobkyně se ve svém vyjádření ztotožnila s argumentací krajského soudu. Dále
poukázala na to, že zrušená správní rozhodnutí jsou nekonzistentní i v dalším směru,
neboť magistrát povolil připojení přes cizí pozemek, a otázku, zda je nutné k tomuto pozemku
získat potřebná práva, ponechal na stavebním úřadu, zatímco žalovaný uvedl, že povolení
připojení opravňuje žadatele k jeho provedení pouze z hlediska veřejného práva, případné
soukromoprávní nároky je pak třeba řešit soudní cestou. Žalobkyně vyslovila dále politování
nad tím, že soud přistoupil k věci spíše formalisticky a vůbec se nevěnoval stěžejním právním
otázkám daného případu, zejména zda bylo možno podle zákona o pozemních komunikacích
povolit připojení vedoucí přes pozemek ve vlastnictví žalobkyně bez jejího souhlasu a zda takové
připojení přes cizí pozemek vyžadovalo též nějakou formu povolení podle stavebního zákona.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil, resp. odkázal na své rozhodnutí a vyjádření
v řízení před krajským soudem.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná. Stejně jako krajský soud, i Nejvyšší správní soud vyhodnotil
totiž napadené rozhodnutí žalovaného jako nepřezkoumatelné, a to i z dalších důvodů kromě
těch, na nichž založil své rozhodnutí krajský soud.
[10] V prvé řadě je nutno říci, že Magistrát města Karlovy Vary si zcela evidentně
v prvostupňovém řízení neujasnil, zda na jeho rozhodnutí bude navazovat ještě řízení
před stavebním úřadem, či nikoliv. Mimo jiné i v důsledku toho se pak v prvé řadě dopustil
chyby ve formálním označení svého úkonu. Svůj akt totiž koncipoval celý jako správní
rozhodnutí – tomu odpovídá označení v záhlaví, formální náležitosti, členění textu i obsah
poučení. Zároveň však v závěrečné části výroku svého rozhodnutí uvedl: „Toto povolení je závazným
stanoviskem ve smyslu ustanovení §149 zák. 500/2004 Sb., které je žadatel povinen doložit ke správnímu
řízení u stavebního úřadu.“ Jeden a tentýž úkon správního orgánu však nemůže být zároveň
správním rozhodnutím i závazným stanoviskem. Závazné stanovisko je totiž „úkon učiněný
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení“ (§149 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Navíc magistrát stanovil
ve výroku svého rozhodnutí podmínky, z nichž taktéž jednoznačně vyplývá, že po něm má
následovat další řízení před stavebním úřadem. Vyplývá to částečně již z podmínky č. 5, na kterou
poukázal krajský soud, a která zní: „Toto povolení nenahrazuje jiná povolení nutná podle jiných předpisů,
zejména stavebního zákona, nebo smluvní vztahy.“ Tuto podmínku by snad ještě bylo možno vykládat
jen jako jakési varování pro žadatele, aby si sám zjistil, jaké další podmínky musí splnit,
aby jeho následný postup byl legální, a sama o sobě by nemusela představovat vadu rozhodnutí.
Ovšem podmínka č. 6 jednoznačně uvádí: „Toto povolení pozbývá platnosti uplynutím 24 měsíců
ode dne nabytí právní moci, nebude-li v této době vydáno rozhodnutí nebo jiné povolení podle stavebního zákona.“
To už je text normativního charakteru, který bez jakýchkoliv pochybností staví na tom,
že bez následného řízení před stavebním úřadem nebude možno připojení realizovat.
[11] Na rozdíl od krajského soudu má Nejvyšší správní soud za to, že žalovaný vcelku
jednoznačně a přezkoumatelně vyjádřil v odvolacím rozhodnutí svůj názor, že rozhodnutí
magistrátu o připojení nemovitosti osoby zúčastněné na řízení k silnici č. III/2226 je v daném
případě rozhodnutím konečným a že k fyzické realizaci připojení není již třeba navazujícího
správního aktu ze strany stavebního úřadu. Nevyužil však příležitosti, aby na základě
tohoto svého náhledu odstranil v odvolacím řízení výše popsané vady, jimiž prvostupňové
rozhodnutí magistrátu trpí [bylo to možné učinit postupem podle §90 odst. 1 písm. c) správního
řádu, srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. prosince 2018
č. j. 6 As 286/2018 - 34, č. 3837/2019 Sb. NSS]. Tím skutečně založil nepřezkoumatelnost
svého postupu, jak správně dovodil krajský soud.
[12] V zájmu ekonomie dalšího řízení nastíní Nejvyšší správní soud několik úvahových
východisek, aniž by jakkoliv předjímal nové rozhodnutí správních orgánů ve věci. Při volbě
formy aktu vydávaného podle §10 zákona o pozemních komunikacích je třeba vyjít z toho,
že zákon jej označuje slovem „povolení“, což je pojem, který obecně implikuje vydání správního
rozhodnutí a je takto i konzistentně v zákoně o pozemních komunikacích užíván
(srov. např. povolení k umístění pevné překážky na pozemní komunikaci podle §29 odst. 2
zákona o pozemních komunikacích). I z odborné literatury vyplývá, že závazné stanovisko je
možné vydat pouze tam, kde to zvláštní zákon výslovně stanoví, resp. kde vyloučí aplikaci
ustanovení o správním rozhodování na vydávaný akt upravující práva a povinnosti jednotlivců
(srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, str. 1147). Povolit
připojení sousední nemovitosti k pozemní komunikaci formou závazného stanoviska
by tedy bylo možné jedině tehdy, pokud by to vyplývalo ze zákona o pozemních komunikacích.
Ten ale ve svém §44 označuje za závazná stanoviska pouze „souhlasy a stanoviska vydávaná
podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas
anebo ohlášení stavby“. O povoleních se nezmiňuje, byť by třeba na ně navazovalo další řízení.
V §10 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, který se týká přímo rozhodování o připojení,
se zase uvádí toliko, že povolení je nahrazeno závazným stanoviskem dotčeného orgánu
„ve společném územním a stavebním řízení“. Samostatné územní ani stavební řízení se zde nezmiňuje,
ačkoliv na jiném místě tak zákonodárce učinil (srov. §32 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích).
[13] Formu vydávaného aktu si každopádně budou muset správní orgány ujasnit.
I kdyby nicméně dospěly k závěru, že ve věci nelze vydat závazné stanovisko, není tím stále
předurčeno, zda rozhodnutí o povolení připojení na pozemní komunikaci bude pro jeho zřízení
samo o sobě postačovat, nebo zda půjde o řetězící se rozhodnutí, na jehož základě budou moci
být teprve vydány povolovací akty podle stavebního zákona. Může tedy jít jak o rozhodnutí
konečné, tak o rozhodnutí podmiňující. Ze strany silničního správního úřadu má nicméně smysl
si tuto otázku taktéž ujasnit, neboť tomu, jaký „typ“ správního rozhodnutí vydává, by měl
přizpůsobit formulaci jeho podmínek.
[14] Napadené rozhodnutí žalovaného nicméně trpí nepřezkoumatelností ještě z jednoho
důvodu, pro nějž bylo třeba je zrušit a kvůli němuž nakonec Nejvyšší správní soud aproboval
jako ekonomické a racionální i rozhodnutí krajského soudu o zrušení prvostupňového
rozhodnutí (jehož výše vytknuté vady by jinak bylo možno napravit v odvolacím řízení,
jak již bylo výše zmíněno). Ani magistrát ani žalovaný totiž ve svých rozhodnutích srozumitelně
nevysvětlili, z jakého důvodu povolili připojení formou sjezdu, jak požadovala žadatelka (osoba
zúčastněná na řízení), resp. zda pro takový postup byly splněny zákonné podmínky. Přitom právě
zde leželo těžiště námitek žalobkyně v odvolacím řízení.
[15] Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že s ohledem na složitost problematiky využil
v uvedené věci komentáře k zákonu o pozemních komunikacích obsaženého v systému právních
informací ASPI (jde o publikaci ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních
komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015). S odvolacími námitkami
se pak vyrovnal převážně formou citací z uvedeného komentáře. Pro vysvětlení, proč považuje
rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné, provede Nejvyšší správní soud stručné shrnutí
názorů obsažených v uvedené publikaci, neboť žalovaný se na ni odvolal, aniž by však aplikoval
tam vytyčené zásady. Citovaný komentář ve výkladu k §10 zákona o pozemních komunikacích
rozlišuje pojem „připojení sousední nemovitosti“, obsažený v §10 odst. 1 větě první citovaného
zákona, a pojem „přímé připojení sousední nemovitosti“, užitý v §10 odst. 1 věta druhá
téhož zákona.
[16] Podle autorů zákon o pozemních komunikacích v §10 odst. 1 věta první rozlišuje dvě
formy připojení – jednak křižovatku, která slouží ke vzájemnému spojování pozemních
komunikací, jednak sjezd či nájezd (většinou splývající v jedno), který slouží k připojování
sousedních nemovitostí. Sjezd se zásadně použije všude tam, kde se sousední nemovitosti
připojují k pozemní komunikaci v režimu soukromého práva. Typickým příkladem bude cesta
vedoucí po vlastním pozemku žadatele o připojení, který přímo přiléhá k pozemní komunikaci,
z praktických důvodů však autoři komentáře doporučují chápat pojem „sousední nemovitost“
šířeji, takže by sem mohlo spadat i připojení vedoucí přes pozemek třetí osoby,
např. veřejnoprávní korporace (přes obecní potok) či soukromého vlastníka, který s tím souhlasí
za finanční protihodnotu (např. zřídí ke svému pozemku služebnost ve prospěch žadatele
o připojení), jestliže bude takové připojení přiměřeně krátké. Tím se ale nikterak neříká,
že by bylo možno povolit připojení sousední nemovitosti formou sjezdu přes pozemek třetí
osoby bez jejího souhlasu.
[17] Dále autoři komentáře upozorňují, že právní předpisy připouštějí formu sjezdu
i v některých případech, kdy se fakticky na jinou pozemní komunikaci napojuje (dopravně méně
významná) účelová komunikace, takže by bez zvláštní právní úpravy bylo nutné připojení
realizovat formou křižovatky. Jedná se celkem o tři situace. Tou první je připojení polní
nebo lesní cesty, druhou je připojení účelové komunikace, která není veřejně přístupná, a konečně
třetím případem je ono přímé připojení sousední nemovitosti podle §10 odst. 1 věty druhé
zákona o pozemních komunikacích (například odbočka vedoucí k veřejně užívané nemovitosti
typu motorest). Ovšem aby šlo o „přímé připojení“, měla by připojovaná účelová komunikace
vést pouze po vlastním pozemku či pozemcích vlastníka připojované nemovitosti, případně ještě
přes pomocný silniční pozemek podél dané pozemní komunikace.
[18] Ani magistrát, ani žalovaný se ve svých rozhodnutích nezabývali citovanými kritérii
a zcela automaticky a bez jakéhokoliv odůvodnění odsouhlasili připojení formou sjezdu.
Přitom připojení má podle žádosti sloužit pro záměr stavby nazvané „napojení účelové
komunikace lomu na silnici III/2226“ a z žádosti vyplývá, že žadatel hodlá v budoucnu
vybudovat účelovou komunikaci k lomu Jenišov přes pozemek p. č. 666 v k. ú. Jenišov, který má
za tímto účelem pronajatý od České republiky – Státního pozemkového úřadu. Podle obecného
pravidla vytyčeného v §10 odst. 1 věta první by se tedy mělo jednat o křižovatku (napojení
účelové komunikace na silnici). Magistrát sice ve výroku svého rozhodnutí uvedl, že půjde
o účelovou komunikaci veřejně nepřístupnou, ani z jeho rozhodnutí ani z rozhodnutí žalovaného
však nevyplývá, o co se takové posouzení opírá (žadatel sám v žádosti plánovanou účelovou
komunikaci nijak blíže nespecifikuje). Podle výše citovaného komentáře, na který se žalovaný
odvolává, jsou jedinými účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, ty, které jsou
umístěny v uzavřeném prostoru nebo objektu (§7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích).
Dále by podle citovaného komentáře připadalo v úvahu zřídit připojení formou sjezdu, pokud by
šlo o účelovou komunikaci, která slouží k přímému připojení sousední nemovitosti podle §10
odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích. Opět však chybí jakákoliv úvaha
magistrátu nebo žalovaného stran toho, jaké nemovitosti se mají napojit (zda jde o jedinou
nemovitost či o homogenní skupinu nemovitostí) a proč by podle jejich názoru mělo jít o přímé
připojení, ačkoliv nevede jen po vlastním či pomocném silničním pozemku, nýbrž i přes pozemek
ve vlastnictví České republiky a přes pozemek žalobkyně (která s tím navíc nesouhlasí).
[19] Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné v tuto chvíli hodnotit názory autorů výše
citovaného komentáře, neboť by tím předjímal nové rozhodnutí správních orgánů ve věci samé
(případně i následné rozhodnutí krajského soudu, pokud opět dojde i na správní žalobu).
Podstatné je, že tento komentář nabízí určitý systematický pohled na výklad ustanovení §10
zákona o pozemních komunikacích, který si žalovaný údajně osvojil, avšak ve skutečnosti jej
vůbec při posouzení věci neuplatnil. Aby správní soudy mohly rozhodnutí správních orgánů
věcně přezkoumat, musely by správní orgány nejprve výše popsaná pravidla aplikovat
na konkrétní skutkový stav. To se v daném případě nestalo.
[20] Totéž platí i pro poslední právní otázku této kauzy, tedy zda nesouhlas vlastníka
pozemku, přes nějž se chce žadatel na silnici napojit, může či nemůže mít vliv na výsledek řízení
o povolení připojení. V tomto ohledu výše citovaný komentář jednoznačné stanovisko nedává,
dokonce ji ani výslovně neřeší. Považuje totiž za diskutabilní už to, zda má být taková osoba
vůbec účastníkem řízení. Rozhodnutí správních orgánů jsou pak poněkud schizofrenní a matoucí
v tom směru, že magistrát sice (po intervenci žalovaného v roli odvolacího orgánu) rozhodl
o tom, že žalobkyně měla být od počátku účastníkem řízení o připojení, následně však žalovaný
její námitky zamítl za použití těch argumentů, které by podle jím citovaného komentáře měly vést
k tomu, že žalobkyni vůbec nebude třeba do řízení přibírat, neboť by v něm nemohla
ze své vlastnické pozice žádné relevantní námitky uplatnit. Tento stav lze do jisté míry přičíst
nevhodnému procesnímu postupu žalovaného, který po obdržení odvolání vrátil věc magistrátu
k vydání samostatného usnesení o účastenství žalobkyně v řízení, a ani v rámci odvolacího řízení
proti tomuto usnesení nevyjevil jasný názor na to, zda žalobkyně nárok na účast v řízení má,
či nikoliv. Správně měl žalovaný sám a přímo v odvolacím rozhodnutí tuto otázku posoudit
při hodnocení toho, zda bylo odvolání podáno oprávněnou osobou. Jestliže je totiž prvním
úkonem údajně opomenutého účastníka řízení řádný opravný prostředek, samostatné rozhodnutí
o jeho účastenství se již nevydává (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova
Polygon, 2012, str. 344 - 345, shodně též rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 22. června 2011 č. j. 10 A 24/2011 - 28).
[21] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že v novém správním řízení si bude muset magistrát
v první řadě ujasnit, zda je možno povolit připojení v žadatelem požadované formě sjezdu.
Nezaujme-li magistrát, potažmo žalovaný, v novém správním řízení vlastní výklad zákona
o pozemních komunikacích a jeho prováděcí vyhlášky, ale přidrží se výkladu komentářového,
bude muset při povolení připojení formou sjezdu jasně vymezit, zda má jít o připojení v režimu
soukromého práva, nebo zda se má jednat o jednu ze tří výjimek, kdy je možno i účelovou
komunikaci připojit k silnici formou sjezdu, a své rozhodnutí v tomto směru odůvodnit. Obsah
žádosti přitom nasvědčuje tomu, že žadatel hodlal připojit účelovou komunikaci (nemůže tedy jít
o cestu v režimu soukromého práva) sloužící k dopravní obsluze lomu (nejde tedy ani o polní
ani lesní cestu), bez jakékoliv zmínky o tom, že by měla být umístěna v uzavřeném prostoru
či objektu (nemůže tedy mít charakter účelové komunikace veřejně nepřístupné),
přičemž tato komunikace má vést přes cizí pozemky (nelze tedy uvažovat o přímém připojení
sousední nemovitosti účelovou komunikací). Pokud tudíž žadatel svůj záměr neupraví
nebo magistrát nezjistí nové skutkové okolnosti, bude pro dané připojení zřejmě připadat
v úvahu jedině forma křižovatky a magistrát bude muset žadatele vyzvat k upřesnění žádosti,
příp. mu připojení povolit v této formě (žadatel se proti tomu případně může bránit odvoláním).
Magistrát každopádně ve věci vydá rozhodnutí, nikoliv závazné stanovisko. O rozhodnutí
konečné, na jehož základě bude možno připojení již fyzicky realizovat, půjde jen v případě
připojení realizovaného v režimu soukromého práva (a to ještě jen za předpokladu, že žadatel
hodlá vystačit s vybudováním samotného sjezdu a nehodlá na dotčených pozemcích zřizovat
stavbu cesty, byť třeba jen v režimu soukromého práva). Jestliže měl naproti tomu žadatel
od počátku v úmyslu vybudovat zpevněnou soukromou cestu či účelovou komunikaci
(ať již veřejně přístupnou či nikoliv), pak by mělo mít rozhodnutí o jejím připojení charakter
rozhodnutí podmiňujícího, po němž by mělo ještě následovat řízení před stavebním úřadem
(ať již speciálním nebo obecným), v němž bude povolena stavba samotné účelové komunikace,
resp. cesty, jež se má k silnici připojit. Tomu je třeba přizpůsobit formulaci podmínek rozhodnutí
o připojení.
[22] Poslední otázka, kterou budou muset správní orgány ve svých rozhodnutích případně
zodpovědět, je význam nesouhlasu vlastníka pozemku dotčeného připojením pro výsledek řízení
před silničním správním úřadem. V úvahu připadají dvě možnosti. Buďto je možné povolit nové
připojení k pozemní komunikaci přes pozemky třetí osoby i proti její vůli, a opřít se přitom
jen o tvrzení žadatele, že v budoucnu vyřeší vztah k vlastníkovi pozemku pod připojením
buď soukromoprávní cestou, nebo že na pozemku třetí osoby zřídí v souladu se zákonem
účelovou komunikaci, to vše s ohledem na to, že zákon o pozemních komunikacích žadateli
neukládá, aby předložil silničnímu správnímu úřadu doklad o existenci práva k pozemku
či souhlas jeho vlastníka. V takovém případě by byla účast žalobkyně v řízení o připojení
zbytečná, nebo přinejmenším ryze formální, neboť zřejmě nemá fakticky možnost jeho výsledek
jakkoliv ovlivnit (magistrát by nicméně s ohledem na již existující pravomocné usnesení o účasti
žalobkyně v řízení musel její námitky zamítnout v rámci rozhodnutí ve věci samé). Nebo musí být
naopak oprávněnost užití pozemku třetí osoby doložena již před vydáním rozhodnutí o připojení,
a to s ohledem na povinnost silničního správního určit formu připojení (křižovatka nebo sjezd),
přičemž za tím účelem musí nejprve správní orgán zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné
pochybnosti. V takovém případě není povolení fakticky možné vydat bez nějaké formy souhlasu
vlastníka pozemku, přes nějž má připojení vést (ať již by šlo o souhlas se vznikem soukromé
cesty, nebo o souhlas se zřízením pozemní komunikace). Takto alespoň staví věc komentář
k zákonu o pozemních komunikacích citovaný žalovaným. Správním orgánům pochopitelně nic
nebrání v tom, aby v novém řízení přišly s vlastní výkladovou konstrukcí, pokud ji srozumitelně
a logicky odůvodní. Představit si lze např. model, kdy by žádost o povolení samostatného sjezdu
(bez navazující cesty) mohl podat skutečně jen vlastník pozemku bezprostředně přiléhajícího
k pozemní komunikaci, jelikož právě jen tento pozemek se v takovém případě připojuje
k pozemní komunikaci a jedině on může v takovém případě být onou „sousední nemovitostí“,
kterou má na mysli §10 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích. Naopak
žadatelem by mohl být kdokoliv a dokonce ani souhlas vlastníka pozemku by nebyl potřebný
tam, kde má po vydání rozhodnutí o připojení ještě následovat řízení podle stavebního zákona.
V něm bude totiž muset žadatel doložit, že zamýšlená stavba pozemní komunikace,
příp. soukromé cesty, vedoucí přes cizí pozemky, jejíž připojení k jiné pozemní komunikaci
silniční správní úřad podmiňujícím aktem povolil, je přípustná i z hlediska stavebních předpisů
(přičemž ty mimo jiné vyžadují doložit souhlas vlastníků všech pozemků pod takovou stavbou).
[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně.
Ačkoliv Nejvyšší správní soud odůvodnění jeho rozsudku rozvinul tím, že vytyčil některé
z možných variant dalšího postupu správních orgánů, základní teze, na níž krajský soud založil
své rozhodnutí, totiž že napadená správní rozhodnutí byla nepřezkoumatelná, v kasačním
přezkumu obstála (srov. k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. prosince 2009 č. j. 5 Afs 104/2008 - 66, č. 1865/2009 Sb. NSS). Z výše popsaných důvodů
vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti napadenému rozsudku v souladu s §110
odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Obecný princip procesní úspěšnosti
pro rozhodování o náhradě nákladů řízení se podle dosavadní judikatury Nejvyššího správního
soudu uplatní i ve vztahu mezi osobou zúčastněnou na řízení a dalšími účastníky řízení, je pouze
třeba identifikovat, na jaké straně sporu osoba zúčastněná na řízení s ohledem na obsah
své kasační stížnosti stála (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. ledna 2010
č. j. 2 As 15/2009 - 242, č. 2020/2010 Sb. NSS). V tomto případě se osoba zúčastněná na řízení
dožadovala zrušení rozsudku krajského soudu, který vyhověl žalobkyni a zrušil napadené správní
rozhodnutí, tudíž v řízení o kasační stížnosti stála stěžovatelka zjevně na straně žalovaného,
proti žalobkyni (jak ostatně potvrzují i procesní stanoviska žalobkyně a žalovaného). Stěžovatelka
neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ze zákona, stejně jako žalovaný. Naopak žalobkyni náleží náhrada nákladů řízení od stěžovatelky,
která svým neúspěšným úkonem kasační řízení vyvolala.
[25] Žalobkyně prostřednictvím svého právního zástupce podala vyjádření ke kasační
stížnosti. Podání vyjádření představuje úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna za jeden úkon právní služby činí
podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč
a podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů,
celkem tedy 3 400 Kč. Protože zmocněný advokát je podle obsahu spisu krajského soudu
plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku 714 Kč odpovídající dani,
kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Žalobkyni se tedy přiznává náhrada nákladů
řízení spočívajících v odměně, hotových výdajích a dani z přidané hodnoty advokáta v celkové
výši 4 114 Kč. K zaplacení náhrady nákladů řízení byla stěžovatelce stanovena přiměřená lhůta
v délce jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2019
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu