ECLI:CZ:NSS:2019:6.AZS.156.2019:27
sp. zn. 6 Azs 156/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: S. S.
zastoupený Mgr. Ladislavem Bártou, advokátem, sídlem Purkyňova 6, Ostrava, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. listopadu 2018 č. j. OAM-313/LE-VL14-VL16-
PS-2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 12. července 2019 č. j. 18 A 51/2018 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Ladislavu Bártovi, advokátu,
se ne p ři zn áv á odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Rozhodnutím Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje ze dne
9. listopadu 2018 č. j. KRPH-106990-17/ČJ-2018-050022-SV bylo žalobci uloženo správní
vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 9 a podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“), spojené se zákazem vstupu na území členských států Evropské
unie po dobu pěti let. Žalobce totiž pobýval na území České republiky neoprávněně
bez cestovního dokladu a nerespektoval rozhodnutí o správním vyhoštění, jež mu bylo uloženo
v roce 2015 (vykonatelným se stalo dne 26. června 2016), ani rozhodnutí o povinnosti opustit
území vykonatelné ke dni 8. ledna 2017.
[2] Rozhodnutím Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje ze dne
9. listopadu 2018 č. j. KRPH-106990-20/ČJ-2018-050022-SV byl žalobce zajištěn za účelem
správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců na 90 dnů.
[3] Dne 10. listopadu 2018 požádal žalobce o mezinárodní ochranu.
[4] Rozhodnutím žalovaného označeným v návětí byl žalobce zajištěn podle §46a odst. 1
písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, do 28. února 2019. Na základě skutečnosti, že žalobce
pobýval v České republice již několik let neoprávněně a o mezinárodní ochranu požádal až poté,
co s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění a byl zajištěn podle zákona o pobytu cizinců,
dospěl žalovaný k závěru, že žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem vyhnout
se správnímu vyhoštění, nebo je pozdržet. Skutečnosti, jimiž žalobce zdůvodnil žádost
o mezinárodní ochranu, mu byly známy již dříve, podle názoru žalovaného tedy ve skutečnosti
obavu z pronásledování ani z vážné újmy nepociťuje. Propuštěním žalobce ze zajištění by byl
ohrožen průběh řízení o žádosti o mezinárodní ochranu a výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění. Uplatnění zvláštního opatření podle §47 zákona o azylu by dle názoru žalovaného
nebylo v případě žalobce účinné, neboť žalobce soustavně nerespektuje právní řád a povinnosti,
které mu byly uloženy.
[5] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“)
nejprve odmítl usnesením ze dne 7. ledna 2019 č. j. 18 A 51/2018 - 24, neboť žalobce doplnil
žalobní body prostřednictvím ustanoveného zástupce až po uplynutí lhůty pro podání žaloby.
Toto usnesení zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. dubna 2019
č. j. 6 Azs 10/2019 - 25, protože zjistil, že krajský soud při stanovení konce lhůty pro podání
žaloby (a tedy pro doplnění žalobních bodů) vycházel z nesprávného údaje na doručence.
[6] Rozsudkem označeným v návětí krajský soud žalobu zamítl. Přisvědčil žalovanému,
že žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany byla účelová, motivovaná snahou vyhnout
se správnímu vyhoštění. Dřívější rozhodnutí o správním vyhoštění žalobce nerespektoval.
Tyto okolnosti vylučují uložení některého ze zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu.
Krajský soud nepřehlédl, že v rámci řízení ve věci povinnosti žalobce opustit území České
republiky policie žalobci uložila zvláštní opatření za účelem vycestování podle §123b odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců (povinnost pravidelně se osobně hlásit policii každé úterý),
avšak žalobce je nerespektoval. Krajský soud se tedy neztotožnil s názorem žalobce, že žalovaný
nesprávně a zavádějícím způsobem vyhodnotil klíčové okolnosti žalobcovy pobytové historie.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včas kasační
stížnost. Namítal, že krajský soud stejně jako žalovaný zjevně nesprávně uvážil o zajištění
stěžovatele a rozhodl o tomto zásadním zásahu do osobní svobody stěžovatele excesivně
a bez dostatečných důvodů. Žalovaný zdůvodnil nemožnost využití zvláštních opatření stejnou
argumentací, jakou užil při odůvodnění podmínek pro zajištění. To však v případě konkrétní
stěžovatelovy situace nestačí k řádnému a individuálnímu posouzení závažnosti stěžovatelova
protiprávního jednání. Stěžovatel odkázal na bod 15 preambule směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů
o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“), z níž dovozuje, že v naprosté většině
případů nejsou důvody umožňující zajištění totožné s důvody znemožňujícími užití zvláštních
opatření podle §47 zákona o azylu. Stěžovatel trvá na tom, že žalovaný pominul skutečnost,
že stěžovatel pobývá na území České republiky poměrně dlouhou dobu a mimo jiné tím,
že nerespektoval uložené správní vyhoštění, jasně prokázal, že je jeho zájmem si pobyt co nejvíce
prodloužit. Není tedy důvod domnívat se, že by stěžovatel zvláštní opatření podle §47 zákona
o azylu nerespektoval. Stěžovatel je navíc relativně pevně spjatý s územím České republiky,
a nelze tudíž očekávat, že by vycestoval na území jiného státu.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že žádost stěžovatele o mezinárodní
ochranu vyhodnotil jako nepřípustnou a řízení o ní zastavil. Řízení o této žalobě krajský soud
zastavil, neboť stěžovatel svévolně opustil pobytové středisko a nesdělil žalovanému adresu
svého pobytu. Samotnou kasační stížnost považuje žalovaný za nedůvodnou, trvá na správnosti
svého rozhodnutí.
[9] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovateli na vědomí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu může žalovaný v případě nutnosti rozhodnout
o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců,
nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení
pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla
podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu
k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat
o udělení mezinárodní ochrany dříve.
[12] Zvláštním opatřením zákon o azylu rozumí povinnost žadatele o mezinárodní ochrany
zdržovat se v pobytovém středisku určeném žalovaným, nebo se osobně hlásit žalovanému
ve stanovené době (§47 odst. 1 zákona o azylu). O uložení zvláštního opatření může žalovaný
rozhodnout, jestliže nastane některý z důvodu pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, ale je
důvodné se domnívat, že uložení zvláštního opatření je dostatečné k zabezpečení účasti žadatele o udělení
mezinárodní ochrany v řízení ve věci mezinárodní ochrany.
[13] Ačkoli by se z posledně citovaného ustanovení mohlo zdát, že jediným účelem zvláštních
opatření je zajistit zdárný průběh řízení o žádosti o mezinárodní ochranu, tedy zajistit účast
žadatele v tomto řízení, „důvodem, který ospravedlňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu je
v tomto případě obava, že se podáním žádosti o mezinárodní ochranu snaží vyhnout realizaci správního vyhoštění.
Zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu má tedy za cíl znemožnit zneužití zákona podáním účelové
žádosti o mezinárodní ochranu a dosažení takových podmínek, které cizinci umožní vyhnout se již uloženému
správnímu vyhoštění (typicky útěkem a přerušením kontaktu s orgány veřejné správy). Aniž by tím byl jakkoliv
předjímán výsledek řízení o mezinárodní ochraně, jedná se o preventivní opatření, které má zabezpečit dostupnost
žadatele pro výkon rozhodnutí o vyhoštění pro případ, že by se rozhodnutí o správním vyhoštění stalo
vykonatelným v důsledku negativního výsledku řízení o mezinárodní ochraně. […] Pokud jsou splněny všechny
podmínky pro aplikaci důvodu zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu (tj. na základě objektivních
okolností spočívajících zejména v předchozím jednání cizince existují oprávněné důvody se domnívat, že podání
žádosti bylo pouze účelové), je třeba tyto okolnosti zvažovat i při posouzení podmínek účinnosti zvláštních
opatření. Zvláštní opatření jsou zamýšlena jako mírnější alternativa k těmto důvodům. Při posouzení účinnosti
zvláštních opatření proto nelze odhlížet od důvodu zajištění a od toho, zda by uložením pouze zvláštního opatření
nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo. […] Jakkoliv nelze paušálně říci, že by v případě
existence důvodu zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu byla možnost uložení zvláštních opatření
vždy vyloučena, jejich neúčinnost bude častější než v případě zvažování alternativ k jiným důvodům zajištění.
Vždy však bude třeba zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností
souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených
ČR nebo jinými státy EU, včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2017 č. j. 1 Azs 349/2016 - 48).
[14] To, že žalovaný vyloučil uložení některého ze zvláštních opatření z obdobných důvodů,
na jejichž základě shledal splněné podmínky pro zajištění stěžovatele, proto samo o sobě není
nezákonné, respektoval-li zásadu individualizace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. června 2018 č. j. 6 Azs 163/2018 - 29 a přiměřeně též úvahy rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vyjádřené v bodech 36 a 37 usnesení ze dne 28. února 2017
č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, č. 3559/2017 Sb. NSS).
[15] Tyto závěry nejsou v rozporu s bodem 15 preambule přijímací směrnice,
na který se odvolával stěžovatel. Podle tohoto ustanovení by zajištění žadatelů o mezinárodní
ochranu mělo být prováděno v souladu s hlavní zásadou, podle níž nelze nikoho zajistit pouze proto, že žádá
o mezinárodní ochranu, a zejména v souladu s mezinárodními právními závazky členských států a s článkem 31
Ženevské úmluvy. Zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných případech
stanovených touto směrnicí a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel zajištění.
Zajištěný žadatel by měl mít účinný přístup k příslušným procesním zárukám, jako jsou opravné prostředky
k vnitrostátnímu soudnímu orgánu. Z citovaného textu vyplývá, že zajištění žadatele o mezinárodní
ochranu je možné pouze v nezbytných případech, což §46a a §47 zákona o pobytu cizinců
respektují, neboť zajištění připouštějí pouze, pokud není možné uplatnit zvláštní opatření.
Ze stejného východiska vychází i citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Na druhou
stranu z bodu 15 preambule přijímací směrnice nevyplývá, že by důvody pro zajištění nemohly
v určitých případech splývat s okolnostmi znemožňujícími užití některého ze zvláštních opatření.
Přijímací směrnice zakazuje zajistit žadatele jen a pouze z důvodu, že podal žádost o mezinárodní
ochranu. Něco takového však česká právní úprava neumožňuje a žalovaný nic podobného
neučinil. Stěžovatel byl zajištěn proto, že žalovaný vyhodnotil jeho žádost jako účelovou,
podanou pouze s cílem vyhnout se správnímu vyhoštění. Nutno též zmínit, že ustanovení,
podle něhož byl stěžovatel zajištěn, je transpozicí čl. 8 odst. 3 písm. d) návratové směrnice,
který umožňuje zajistit žadatele o mezinárodní ochranu, je-li zajištěn v rámci řízení o navrácení
podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí za účelem
přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně
skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné
důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon
rozhodnutí o navrácení. Rozhodnutí žalovaného tedy není s návratovou směrnicí v rozporu.
[16] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že žalovaný nezohlednil všechny okolnosti
jeho případu, nicméně až na výjimku (k níž se Nejvyšší správní soud vyjádří níže) neuvádí,
které další skutečnosti měl žalovaný v úvahu vzít. Nejvyšší správní soud po posouzení rozsudku
krajského soudu i rozhodnutí žalovaného naopak shledal, že žalovaný do svých úvah zahrnul vše,
co mu bylo o situaci stěžovatele známo, a dospěl k správnému závěru, že zvláštní opatření
podle §47 odst. 1 zákona o azylu by nebyla dostatečná pro zajištění účasti stěžovatele v řízení
ve věci mezinárodní ochrany a jeho dostupnosti pro výkon rozhodnutí o správním vyhoštění
pro případ, že by žádosti o mezinárodní ochranu nebylo vyhověno.
[17] Ze správního spisu, především z odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí a rozhodnutí
o správním vyhoštění stěžovatele, vyplývá, že stěžovateli bylo v minulosti již dvakrát uloženo
správní vyhoštění (výše zmíněnému rozhodnutí z roku 2015 předcházelo rozhodnutí o správním
vyhoštění z roku 2013), avšak stěžovatel na území České republiky nadále setrvával
bez pobytového oprávnění a výkon těchto rozhodnutí mařil – což vedlo k vydání dalšího
rozhodnutí o správním vyhoštění (zmíněnému výše v bodě [1]). V roce 2016 byla stěžovateli
uložena povinnost opustit území společně se zvláštním opatřením za účelem vycestování
spočívajícím v povinnosti hlásit se ve stanovené době na policii [§123b odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců]; toto opatření stěžovatel nerespektoval, na policii se ani jednou nedostavil.
Nejvyšší správní soud dále poukazuje na to, že stěžovatel žádal o mezinárodní ochranu poprvé
v roce 2015, rozhodnutí o jejím neudělení napadl žalobou, avšak v soudním řízení správním
mu musel být ustanoveno opatrovník z důvodu neznámého pobytu. Ostatně, k obdobné situaci
došlo i při posuzování opakované žádosti stěžovatele o mezinárodní ochranu: jak vyplývá
z vyjádření žalovaného, stěžovatel podal proti rozhodnutí o této žádosti (ze dne 31. ledna 2019)
žalobu, dne 14. března 2019 však svévolně opustil pobytové středisko a krajský soud řízení
zastavil usnesením ze dne 23. května 2019, které nabylo právní moci dne 31. května 2019.
[18] Uvedené skutečnosti jednoznačně svědčí o tom, že stěžovatel neměl v úmyslu se podrobit
uloženému správnímu vyhoštění a žádost o mezinárodní ochranu podal jen proto, aby výkon
tohoto rozhodnutí oddálil. Zajištění stěžovatele podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu tudíž
bylo zákonné.
[19] Tvrzení stěžovatele, že z jeho dosavadního jednání je patrná snaha zůstat na území České
republiky za každou cenu, což měl žalovaný vzít v úvahu jako důvod pro uložení zvláštního
opatření, považuje Nejvyšší správní soud za argument svědčící spíše ve stěžovatelův neprospěch.
Jde totiž o okolnost potvrzující předběžný závěr žalovaného, že žádost stěžovatele o mezinárodní
ochranu byla motivovaná pouze snahou vyhnout se nucenému opuštění území České republiky,
který lze zároveň považovat za důvod pro vyloučení zvláštních opatření. Navíc, stěžovateli bylo
již v minulosti zvláštní opatření nahrazující zajištění (byť v režimu zákona o pobytu cizinců,
nikoli zákona o azylu) uloženo, avšak stěžovatel uloženou povinnost dostavit se na policii
nesplnil. Není důvod domnívat se, že by tomu mělo být v současné situaci jinak.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Z výše uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
pročež ji ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle §109
odst. 2 s. ř. s.
[21] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec
obvyklé úřední činnosti, a náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
[22] Stěžovateli byl usnesením krajského soudu ze dne 18. prosince 2018 č. j. 18 A 51/2018 -
18, ustanoven zástupcem advokát. Hotové výdaje a odměnu za zastupování ustanoveného
zástupce v takovém případě platí stát (§35 odst. 10 věta první za středníkem s. ř. s.). Zástupce
stěžovatele učinil v řízení jediný úkon právní služby ve smyslu §11 vyhlášky Ministerstva
spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Nejvyšší správní soud však zjistil, že obsahově totožnou kasační
stížnost jako v nyní projednávané věci podal zástupce stěžovatele i v jiném řízení, jehož
předmětem bylo rovněž rozhodnutí o zajištění podle §46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu,
vydané za velmi podobných okolností jako rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele; o
obsahové totožnosti kasačních stížností svědčí i opomenutí právního zástupce, který na závěr
prvního doplnění kasační stížnosti v této věci ponechal jméno stěžovatele z věci
sp. zn. 9 Azs 36/2019. Tuto kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
13. června 2019 č. j. 9 Azs 36/2019 - 30, který nabyl právní moci téhož dne. Nyní posuzovanou
kasační stížnost podal zástupce stěžovatele až dne 2. srpna 2019 (respektive dne 9. září 2019,
kdy doplnil její důvody), kdy si již musel být vědom toho, že jeho argumenty nemohou být
úspěšné. Kasační stížnost byla navíc podána až poté, kdy stěžovatel opustil pobytové středisko,
přičemž jeho aktuální pobyt není znám. To vzbuzuje pochybnost, zda stěžovatel o podání kasační
stížnosti vůbec věděl. S ohledem na kombinaci těchto skutečností nelze podání kasační stížnosti
považovat za účelný úkon právní služby (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. října 2019 č. j. 1 Azs 164/2019 - 31). Nejvyšší správní soud proto zástupci stěžovatele
odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2019
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu