ECLI:CZ:NSS:2019:7.ADS.397.2019:17
sp. zn. 7 Ads 397/2019 - 17
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Ing. S. Š., proti
žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 10. 2019,
č. j. 18 Ad 23/2019 - 15,
takto:
Kasační stížnosti se ne p ři zn áv á odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 29. 4. 2019, č. j. X, změnila žalovaná k námitkám žalobkyně své
rozhodnutí ze dne 23. 11. 2018, č. j. X, tak, že přiznala žalobkyni od 30. 8. 2018 starobní důchod
podle §29 odst. 1 písm. j) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o důchodovém pojištění“) a s přihlédnutí k článkům 6 a 52 odst. 1
písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, ve výši 8 662 Kč měsíčně.
Současně rozhodla, že od ledna 2019 náleží žalobkyni starobní důchod ve výši 9 326 Kč měsíčně.
Žalovaná přitom nevyhověla námitce žalobkyně, aby byla do doby pojištění započtena doba
studia v Litvě (na střední škole v době od 1. 9. 1970 do 15. 6. 1974 a na vysoké škole v době od
1. 9. 1974 do 13. 6. 1979).
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Ostravě (dále
též „krajský soud“), který v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalované. Rozsudek
krajského soudu, stejně jako zde uváděná judikatura Nejvyššího správního soudu, je dostupný
na http://www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
[3] Dne 12. 11. 2019 podala žalovaná (dále též „stěžovatelka“) proti uvedenému rozsudku
krajského soudu kasační stížnost, jejíž součástí byl návrh na přiznání odkladného účinku. Návrh
na přiznání odkladného účinku odůvodňuje tak, že předmětem řízení je zhodnocení „nové“
náhradní doby pojištění, tedy i případné zpětné doplacení starobního důchodu. Stěžovatelce tak
hrozí výrazně větší újma než žalobkyni. Žalobkyni vznikne újma jen stěží (pobírá důchod
ve stanovené výši), zatímco stěžovatelka o prostředky vyplacené žalobkyni i v případě úspěchu
ve věci nenávratně přijde s ohledem na §118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního pojištění (dále též „zákon o provádění sociálního pojištění“). To by
významně oslabilo význam řízení o kasační stížnosti. Tento důsledek by byl v rozporu s veřejným
zájmem. Pro podporu svého návrhu stěžovatelka odkázala na usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 1. 2019, č. j. 2 Ads 411/2018 - 27, a ze dne 7. 11. 2018, č. j. 3 Ads 108/2018 - 19.
[4] Žalobkyně navrhla zamítnout návrh stěžovatelky na přiznání odkladného účinku.
[5] Podle §107 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „s. ř. s.“) nemá kasační stížnost odkladný účinek. Soud jej však může na návrh
stěžovatele přiznat; §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně. Podle §73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení
s §107 s. ř. s. lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[6] Z citovaných ustanovení vyplývá, že má-li být zdejším soudem přiznán kasační stížnosti
odkladný účinek, je třeba, aby vedle podmínky formální, tj. samotného uplatnění návrhu na jeho
přiznání, byly současně splněny též tři předpoklady materiální: 1) výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně
větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání
odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[7] Je nutné zdůraznit, že sama kasační stížnost je opravným prostředkem mimořádným,
neboť směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. K přiznání odkladného
účinku, tím spíše, je-li navrhován správním orgánem, by proto mělo docházet pouze ve zcela
ojedinělých případech, jestliže nezbytnost odkladného účinku převáží nad požadavkem právní
jistoty účastníků a stability právních vztahů opírajících se o pravomocná rozhodnutí soudů.
Pokud by zákonodárce zamýšlel připustit, že správní orgány nemusejí být vázány pravomocnými
rozhodnutími krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, zajisté by zvolil jinou koncepci
správního soudnictví a pro určité typy rozhodnutí by vyloučil právní moc, resp. vykonatelnost
rozhodnutí krajských soudů.
[8] Institut odkladného účinku je primárně spjat s žalobou jakožto nástrojem ochrany
veřejných subjektivních práv adresáta veřejnoprávního působení. Odkladný účinek přiznávaný
žalobě má proto ochránit tohoto adresáta veřejné správy před případnými neodstranitelnými
negativními následky aktu veřejné správy. Postavení žalovaného správního orgánu, jemuž
soudní řád správní přiznal legitimaci podat kasační stížnost jako orgánu moci výkonné, spíše
nasvědčuje tomu, že poskytnutím legitimace k podání kasační stížnosti správnímu orgánu
se vyjadřuje zájem na efektivitě působení objektivního práva a jednotě a zákonnosti rozhodování
krajských soudů ve správním soudnictví. Z tohoto hlediska je nutno nazírat i na odkladný účinek
kasační stížnosti (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 87/2009 - 49, nebo ze dne 30. 6. 2015, č. j. 5 Ads 118/2015 - 18).
[9] Návrh stěžovatelky, která je správním orgánem, je tak třeba hodnotit ve světle názoru
vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, publ. pod č. 1255/2007 Sb. NSS, jakkoli se týká ještě předcházející právní
úpravy odkladného účinku: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon
opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ V citovaném rozhodnutí rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu příkladmo uvádí jako relevantní situaci pro přiznání odkladného účinku případy vrácení
řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému
recidivistovi či udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku.
[10] Ve světle uvedeného je potom třeba chápat i pojetí újmy, která má hrozit žadateli
o přiznání odkladného účinku, jímž je zde správní orgán. K tomu se vyjádřil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, publ.
pod č. 3270/2015 Sb. NSS,
takto:„Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními
právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit, žalovaný žádná
subjektivní práva nemá. Tím spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho
jinými následky ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka
zákonnosti rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování o návrhu na přiznání
odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci samé. Výše uvedené
neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému přiznán za žádných okolností.
Půjde však o případy výjimečné, kdy odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou
důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší
újmu, než která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným
zájmem. Žalovaný musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem tato újma a její intenzita
spočívá. […] Na žalovaného musí být z hlediska tvrzené újmy, její intenzity a jejího osvědčení kladeny stejné
nároky jako na žalobce. Újmou žalovaného proto nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu, resp. veřejného
zájmu v širším slova smyslu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu správních orgánů
či na procesně hladkém průběhu řízení. Ohrožení veřejného zájmu nemůže zpravidla představovat ani přiznání
a vyplacení určité částky důchodu. Náklady důchodového pojištění jsou součástí nákladů státního rozpočtu;
s ohledem na jeho rozsah a obsah je i případné vyplacení neprávem přiznané dávky újmou spíše zanedbatelnou.“
[11] Stěžovatelka, která je správním orgánem, navrhuje přiznání odkladného účinku z toho
důvodu, že pokud by Nejvyšší správní soud vyhověl její kasační stížnosti a zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a zároveň by kasační stížnosti nebyl přiznán odkladný účinek, nebylo
by již možné napravit některé důsledky plynoucí z rozhodnutí krajského soudu. Konkrétně
by došlo k nevratnému vyplacení jednotlivých splátek důchodu a doplatku důchodu žalobkyni.
Hypoteticky tedy v dané věci může dojít k situaci, kdy rozhodnutí o kasační stížnosti nebude mít
v části již vyplacených dávek de facto žádné důsledky, neboť podle §56 odst. 1 písm. c) zákona
o důchodovém pojištění, platí, že zjistí-li se, že důchod byl přiznán nebo je vyplácen ve vyšší
částce, než v jaké náleží, nebo byl přiznán nebo se vyplácí neprávem, důchod se sníží nebo
odejme nebo jeho výplata se zastaví, a to ode dne následujícího po dni, jímž uplynulo období,
za které již byl vyplacen. Účinky odejmutí nebo snížení důchodu tak působí pouze pro futuro,
nikoliv zpětně. Současně dle §118a odst. 1 zákona o provádění sociálního zabezpečení platí,
že plátce důchodu má vůči příjemci důchodu nárok na vrácení, popřípadě náhradu nesprávně
vyplacené částky jen tehdy, byl-li důchod vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel,
protože příjemce důchodu nesplnil některou jemu uloženou povinnost, přijal důchod nebo jeho
část, ačkoliv musel z okolností předpokládat, že byl vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce,
než náležel, nebo vědomě jinak způsobil, že důchod nebo jeho část byl vyplácen neprávem nebo
ve vyšší částce, než náležel.
[12] Z citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 Ads 99/2014 - 58 plyne, že přiznání
a vyplacení určité částky důchodu (doplatku důchodu) zásadně nepředstavuje újmu takové
intenzity, která by odůvodňovala přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Užití výrazu
„zpravidla“ předznamenává, že nelze vyloučit existenci odchylek; ty však mohou mít podobu jen
zcela výjimečných a ojedinělých situací. Jinými slovy, k tvrzené újmě v podobě nezvratného
vyplacení důchodu a s tím spojeného rizika, že rozhodnutí o kasační stížnosti nebude mít v části
již vyplacených dávek de facto žádné důsledky [§56 odst. 1 písm. c) zákona o důchodovém
pojištění ve spojení s §118a odst. 1 zákona o provádění sociálního zabezpečení], by musela
přistoupit ještě další, výjimečná a závažná okolnost, na jejímž základě by soud dospěl k závěru,
že zde existuje potenciální ohrožení veřejného zájmu v míře opodstatňující přiznání odkladného
účinku.
[13] V projednávané věci však stěžovatelka netvrdila ani neosvědčila, že by vedle nezvratného
vyplacení jednotlivých splátek důchodu a doplatku důchodu existovala další výjimečná okolnost
ve výše uvedeném smyslu, jejíž intenzita by Nejvyšší správní soud mohla vést k závěru o splnění
podmínek pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Stěžovatelka přitom ani nevyčíslila
újmu, která jí hrozí v případě nepřiznání odkladného účinku, což vzhledem k povaze tvrzené
újmy (nenávratná ztráta vyplacených prostředků ze státního rozpočtu) nedává zdejšímu soudu
možnost relevantně posoudit závažnost újmy hrozící stěžovatelce, a poměřit ji s újmou hrozící
žalobkyni.
[14] Stěžovatelce lze dát částečně za pravdu v tom, že nepřiznáním odkladného účinku může
být do určité míry limitována náprava eventuálně nezákonného rozhodnutí krajského soudu.
Případné rozhodnutí o zrušení rozhodnutí krajského soudu totiž ve svém důsledku skutečně
může působit pouze pro futuro. To však samo o sobě nemůže být ve světle výše uvedených
argumentů důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Jakkoliv zákon připouští,
aby byl odkladný účinek přiznán i na návrh žalovaného, je třeba mít na paměti, jak plyne z §73
odst. 2 s. ř. s. (konkrétně ze slovního spojení „na návrh žalobce“), že možnost přiznat odkladný
účinek je spjata především s osobou, která se domáhá ochrany svých veřejných subjektivních práv
v postavení žalobce proti správnímu orgánu v postavení žalovaného. Přiznání odkladného účinku
na návrh stěžovatele, který je jako správní orgán v postavení žalovaného, bude tedy připadat
v úvahu pouze ve výjimečných případech.
[15] Přestože nepřiznání odkladného účinku řízení o kasační stížnosti žalované může
v projednávané věci vést k tomu, že z hlediska již vyplaceného důchodu může mít rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti de facto částečně jen akademické účinky, nejedná
se bez dalšího o natolik závažný důsledek okamžitého výkonu soudního rozhodnutí, jenž by byl
nepoměrně větší újmou ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s. Podstatné je, že přezkum rozhodnutí
krajského soudu na základě kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku
je způsobilý napravit nezákonnost, resp. jiné vady rozhodnutí soudu. Nadto by měl závazný
právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem ve věci samé pro futuro zajistit jednotu
a zákonnost rozhodování ve správním soudnictví, což činí ve smyslu §12 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud právě tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím
krajských soudů.
[16] Stěžovatelka na podporu svého návrhu na přiznání odkladného účinku odkázala
na usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ads 411/2018 - 27 a č. j. 3 Ads 108/2018 - 19.
Uvedenými rozhodnutími však bylo řešeno toliko zpětné proplacení doplatku, které by nemělo
následky pro futuro. Předmětem právě projednávané věci je však nové zhodnocení náhradní doby
pojištění. Výsledek tohoto zhodnocení může mít jednak účinky ve vztahu k minulosti,
tedy na případné doplacení starobního důchodu, ale zároveň i účinky do budoucna, tedy změnu
výše přiznaného starobního důchodu. Judikatura uvedená stěžovatelkou je tak pro daný případ
nepřiléhavá. Lze naopak odkázat na rozhodnutí, kdy Nejvyšší správní soud za okolností
obdobných posuzované věci odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznal (viz např. usnesení
ze dne 13. 10. 2016, č. j. 5 Ads 223/2016 - 12, ze dne 15. 11. 2016, č. j. 6 Ads 260/2016 - 22,
či ze dne 21. 2. 2018, č. j. 1 Ads 24/2018 - 29).
[17] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zamítl návrh stěžovatelky na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Soud závěrem dodává, že z rozhodnutí o žádosti o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti nelze v žádném případě dovozovat jakékoli závěry ohledně
toho, jak bude o kasační stížnosti rozhodnuto ve věci samé (viz usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 - 76).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. prosince 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu