ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.215.2018:28
sp. zn. 7 As 215/2018 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Spolek pro ochranu
přírody a krajiny obce Husinec, se sídlem Nad Údolím 123, Řež, zastoupen Mgr. Martinem
Dymáčkem, LL.M., advokátem se sídlem Thámova 84/23, Praha 8, proti žalovanému: Krajský
úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2018, č. j. 45 A 43/2016 - 87,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žalovaný je po v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4 114 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Martina Dymáčka, LL.M., advokáta,
do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce požádal Městský úřad Klecany, stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) žádostí
podanou dne 4. 7. 2015 o informování o zahajovaných správních řízeních podle §70 odst. 2
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně přírody a krajiny“). V žádosti uvedl, že je spolkem, jehož hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny s tím, že požaduje být předem informován
o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny v územním obvodu obce
Husinec Řež. Dále konkretizoval, že mu jde zejména o tyto činnosti: řízení o změně využití
území, řízení o umístění, změně či odstranění staveb, stavební povolení, výstavbu či úpravu
místních komunikací, výstavbu zařízení k využívání a odstraňování odpadů a ochranu dřevin.
[2] Stavební úřad vydal dne 17. 7. 2015 rozhodnutí č. j 3120/2015 o umístění stavby Husinec
– VN2813 Větrušice přeložka VN/NN, číslo stavby: IZ-12-6000367, trafostanice, demontáž
stávajícího vedení (dále jen „územní rozhodnutí“), přičemž žalobce o tomto řízení neinformoval.
Žalobce se o vydání územního rozhodnutí dozvěděl až dne 19. 2. 2016 na základě telefonického
dotazu správnímu orgánu. Dne 23. 2. 2016 byla žalobci e-mailem zaslána grafická část územního
rozhodnutí.
[3] Žalobce podal dne 6. 3. 2016 proti územnímu rozhodnutí odvolání, v němž namítal,
že měl být informován o v té době probíhajícím správním řízení, neboť měl právo být jeho
účastníkem. Zdůraznil, že územním rozhodnutím bylo rozhodnuto o umístění stavby
na pozemcích, na kterých je vyhlášen registrovaný významný krajinný prvek č. 26 „V Močidlech“,
s čímž se stavební úřad vůbec nevypořádal. Poukázal na rozpor územního plánu obce Husinec
vydaného dne 15. 6. 2010 a Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen „zásady
územního rozvoje“), které byly vydány opatřením obecné povahy s účinností k 22. 2. 2012.
Předmětné zastavitelné plochy pro bydlení s označením 11 – BČ4 a 16 – SOP7 leží v ploše, která
je oproti územnímu plánu vymezena pro nadregionální biocentrum 2001 Údolí Vltavy. Územní
rozhodnutí bylo rovněž učiněno v rozporu s §54 odst. 5 zákona č. 186/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“), jelikož nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územně
plánovací dokumentací vydanou Středočeským krajem. Žalobce závěrem v odvolání uvedl,
že pokud nebude považován za účastníka řízení, dává podaným odvoláním podnět k zahájení
přezkumného řízení. Následně dne 21. 4. 2016 podal k žalovanému návrh na vydání předběžného
opatření podle §61 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), jímž navrhoval, aby se žadatel o vydání územního rozhodnutí, Společnost
ČEZ Distribuce, a. s., zdržela prováděných prací do okamžiku pravomocného rozhodnutí
žalovaného o odvolání.
[4] Žalovaný odvolání zamítl pro nepřípustnost rozhodnutím ze dne 5. 5. 2016,
č. j. 068155/2016/KUSK, neboť žalobce nebyl účastníkem řízení ve smyslu §85 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona, tedy osobou, o které stanoví zvláštní právní předpis, že je účastníkem řízení.
Žalovaný předestřel, že účast žalobce v řízení by byla možná, pokud by jí nedošlo k neúnosnému
prodloužení řízení. Žalobce však podal žádost o informování o zahajovaných správních řízeních
až po lhůtě určené účastníkům k podávání námitek, jež uplynula dne 26. 6. 2015, a proto
se nemůže stát účastníkem řízení, neboť by došlo k prolomení koncentrační zásady podle §87
odst. 1 stavebního zákona. Dále žalovaný v rozhodnutí uvedl, že o návrhu na vydání
předběžného opatření nebude z důvodu hospodárnosti rozhodovat.
II.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobou ke Krajskému soudu v Praze.
Rozsudkem ze dne 12. 4. 2018, č. j. 45 A 43/2016 – 87, krajský soud zrušil žalobou napadené
rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[6] Krajský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne
16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 – 728, publ. pod č. 2546/2012 Sb. NSS, a ze dne 27. 4. 2012,
č. j. 7 As 25/2012 – 21, publ. pod č. 2686/2012 Sb. NSS) s tím, že umožněním účasti žalobce
v řízení by sice došlo k jeho prodloužení, ale nejednalo by se o prodloužení neúnosné. Úmyslem
zákonodárce jistě nebylo přimět správní orgány, aby řízení skončily včas i za cenu, že nesplní své
jiné zákonné povinnosti, ke kterým patří umožnit účast veřejnosti (resp. spolků chránících
přírodu a krajinu) na řízení. V nyní posuzovaném případě je dotčení zájmů a přírody a krajiny
nesporné. Právní jistota žadatele, že o jeho žádosti o vydání územního rozhodnutí bude
rozhodnuto v očekávané lhůtě, musí ustoupit významnějšímu zájmu, kterým je zájem na ochraně
přírody a krajiny. Závazná stanoviska dotčených orgánů nejsou vždy zárukou, že bude skutečně
dbáno o ochranu přírody a krajiny, což krajský soud doložil odkazem na jiné soudní řízení s týmiž
účastníky vedené u krajského soudu, v němž vynesl rozsudek ze dne 29. 8. 2016,
č. j. 46 A 36/2016 - 121. V odkazovaném soudním řízení bylo zjištěno, že dotčený orgán ochrany
přírody a krajiny vydal komplexní stanovisko ke stavbě na pozemcích, které se podle zásad
územního rozvoje nacházely v nadregionálním biocentru 2001 Údolí Vltavy a že jeden
z pozemků je součástí významného krajinného prvku č. 26 „V Močidlech“. K tomuto se však
dotčený orgán ochrany přírody v komplexním stanovisku vůbec nevyjádřil a stavebníka zavázal
toliko k tomu, aby při provádění výkopových prací nepřesekal kořeny v blízkosti stojících dřevin.
[7] Krajský soud konstatoval, že s tavební úřad měl žalobce o průběhu územního řízení
informovat a umožnit mu účast. Pro účastenství žalobce nicméně nebylo nezbytné, aby byl
informován, pokud se o tomto řízení dozvěděl a učinil úkon, kterým svou účast na řízení
stavebnímu úřadu oznámil. Takovým úkonem bylo podané odvolání, na základě kterého se
žalobce stal účastníkem řízení v souladu s §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jestliže
žalobci nebylo řízení zákonem stanoveným způsobem oznámeno, nemohla začít běžet lhůta,
ve které by měl své účastenství oznámit, a proto je podané odvolání nutno považovat za včasné.
Opačný závěr by vedl k absurdnímu důsledku znemožnění účastenství v řízení tím, že by správní
orgány zahájená správní řízení neoznamovaly spolkům, které požádaly o informování podle §70
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce tak podal odvolání v procesním režimu
odvolání proti neoznámenému rozhodnutí.
[8] Krajský soud se rovněž vyjádřil k některým žalobním tvrzením s ohledem na další postup
správních orgánů. Námitku žalobce, že žalovaný se měl podaným odvoláním zabývat alespoň
jako podnětem k přezkumnému řízení, krajský soud neshledal důvodnou. Zda jsou dány
předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, je rozhodné pro další postup
správního orgánu, nikoliv pro výsledek řízení o odvolání.
[9] Závěrem krajský soud uvedl, že se nemohl zabývat hmotněprávními námitkami žalobce,
podle kterých se stavba nachází uvnitř významného krajinného prvku č. 26 „V Močidlech“
a v nadregionálním biocentru 2001 Údolí Vltavy, neboť tyto námitky musí být vypořádány
nejdříve ve správním řízení.
III.
[10] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[11] Podle stěžovatele by přiznání účastenství žalobci představovalo neúnosné pozdržení
řízení. Stavební úřad by totiž musel vyčkat po dobu 8 dnů na vyjádření žalobce, zda bude
uplatňovat právo účastnit se řízení, a následně mu poskytnout 15 denní lhůtu k podávání
námitek. To vše za situace, kdy stavebnímu úřadu zbývalo pouze několik dnů do uplynutí lhůty
podle §87 odst. 4 stavebního zákona pro vydání územního rozhodnutí. Žalobce přitom zaslal
žádost o informování o zahajovaných správních řízeních až po téměř 6 týdnech po svém právním
vzniku. Sám tak vlastní pasivitou ztížil vstup do územního řízení. Krajský soud interpretoval §70
zákona o ochraně přírody a krajiny ve prospěch spolků tak, že mají právo v podstatě ode dne
podání žádosti stát se jeho účastníkem bez ohledu na to, v jaké fázi se správní řízení nachází.
Takový výklad však zasahuje do legitimního očekávání ostatních účastníků řízení, že rozhodnutí
bude vydáno v zákonné lhůtě a též do zásady rovného zacházení. V souhrnu to vede k nejistotě
při určování okruhu účastníků, rozhodování a ke komplikacím při vyřizování jednoduchých věcí.
[12] Umisťovanou stavbou byla přeložka stávajícího nadzemního vedení vysokého napětí
do výkopu vedeného podél stávající komunikace. Nejde o nové zasíťování elektrickým vedením.
Z platného územního plánu obce Husinec je zřejmé, že stavba se nenachází uvnitř registrovaného
významného krajinného prvku č. 26 „V Močidlech“, ani v území nadregionálního biocentra
vyznačeného v zásadách územního rozvoje. K odkazu krajského soudu na jiné soudní řízení
vedené pod sp. zn. 46 A 36/2016 stěžovatel uvedl, že v této věci se prokazatelně jednalo o stavbu
umisťovanou do významného krajinného prvku, kdežto v nyní řešeném případě tato skutečnost
není dána. Žalobce nebyl opomenutým účastníkem územního řízení a jím podané odvolání
nenahrazuje přihlášení se do správního řízení podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
IV.
[13] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí s názorem stěžovatele,
že jeho účast v řízení by představovala neúnosné prodloužení řízení. Závěr judikovaný Nejvyšším
správním soudem v rozsudku č. j. 7 As 25/2012 – 21 nelze aplikovat, neboť tento rozsudek se
týkal odlišné věci a vycházel z jiného znění právní úpravy stavebního řízení. Za přecházejícího
právního stavu bylo možné oznámit nařízení veřejného ústního jednání na základě §87 odst. 1
stavebního zákona osobám podle §85 odst. 2 stavebního zákona veřejnou vyhláškou s tím,
že tato skutečnost byla rovna oznámení o zahájení řízení podle §70 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny a nebylo možné se následně domáhat postupu podle tohoto ustanovení. Žalobce
však v nynější věci neměl jinou možnost jak získat informaci o probíhajícím správním řízení,
než cestou oznámení podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je zcela irelevantní,
že žádost o informování o zahajovaných správních řízeních nezaslal stavebnímu úřadu
bezprostředně po svém vzniku.
V.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatele s posouzením právní otázky
účastenství žalobce v územním řízení a s tím související přípustnosti jeho odvolání.
[17] Podle §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny občanské sdružení nebo jeho
organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen „občanské
sdružení"), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo
předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny
zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování
vlivů na životní prostředí podle §3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná
jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské
sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí
svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno;
v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení
jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem
umožňujícím dálkový přístup.
[18] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu má správní orgán povinnost informovat
občanské sdružení i ve vztahu k řízením, která již v době podání žádosti běží (viz rozsudek
ze dne 16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 – 728). Dále pak zdejší soud v rozsudku ze dne
27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 – 21, uvedl, že „Je-li občanské sdružení založeno teprve po zahájení
správního řízení a podá-li žádost podle §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, pak
je třeba je informovat o již zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny,
a umožnit mu účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení.“ V této souvislosti
je třeba uvést, že s ohledem na změnu právní úpravy §87 odst. 1 stavebního zákona, jenž byla
provedena zákonem č. 350/2012 Sb., je nutno od 1. 1. 2013 oznámení o zahájení územního
řízení a další úkony v řízení doručovat účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li
o řízení s velkým počtem účastníků. V rozhodné době tedy již nebylo možné oznámit zahájení
řízení žalobci vyvěšením na úřední desce. Z uvedeného důvodu proto na nyní posuzovaný případ
nelze uplatnit závěr Nejvyššího správního soudu obsažený v témž rozsudku, že „Občanské
sdružení, které existuje v době, kdy je oznámeno nařízení veřejného ústního jednání, se již nemůže po konání
tohoto jednání stát účastníkem řízení a tedy ani uplatňovat námitky, neboť mu postupem správního orgánu bylo
svým způsobem oznámeno, že řízení probíhá. Vyhlášení veřejného ústního jednání na úřední desce lze totiž
považovat za úkon v tomto ohledu svým účelem rovnocenný oznámení správního řízení podle ust. §70 odst. 3
zákona o ochraně přírody a krajiny.“
[19] Z výše uvedeného je zřejmé, že stěžovatel pochybil, jestliže žalobci poté, co obdržel jeho
žádost o informování o zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny, mu nezaslal písemné vyhotovení oznámení o probíhajícím územním
řízení. Tímto protiprávním postupem stěžovatel znemožnil žalobci, aby v zákonné osmidenní
lhůtě podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny oznámil své účastenství v řízení.
Nejvyšší správní soud se přitom ztotožňuje s názorem krajského soudu, že prodloužení
územního řízení o několik týdnů by nepředstavovalo neúnosné prodloužení řízení. Lhůty
pro vydání územního rozhodnutí (§87 odst. 4 stavebního zákona) jsou lhůtami pořádkovými,
jejich nedodržení tak není překážkou pokračování v řízení a rozhodnutí. Pro úplnost lze uvést,
že pouze z faktu, že žalobce podal žádost o informování s šestitýdenním časovým odstupem
od svého založení, nelze bez dalšího dovozovat to, že by jednání žalobce vykazovalo znaky
šikany.
[20] Skutečnost, že žalobci bylo nezákonně upřeno právo oznámit své účastenství v územním
řízení postupem podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nevylučuje možnost učinit tak
postupem podle obecného právního předpisu. Podle §84 odst. 1 věta první správního řádu osoba,
která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů
ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však
do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil;
zmeškání úkonu nelze prominout. Jak vyplývá z tvrzení žalobce, které nezpochybňuje ani stěžovatel
ani obsah správního spisu, tento se o vydání územního rozhodnutí dozvěděl telefonicky dne
19. 2. 2016 a následně dne 23. 2. 2016 mu byla emailem zaslána grafická část předmětného
rozhodnutí. Žalobce proto postupoval v souladu s §84 odst. 1 správního řádu, když podal dne
4. 3. 2016 proti územnímu rozhodnutí odvolání, tj. v zákonem stanovené lhůtě třiceti dnů
ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí dozvěděl. Tímto včasným podáním se žalobce přihlásil jako
opomenutý účastník řízení a současně uplatnil věcné námitky proti územnímu rozhodnutí.
Stěžovatel proto pochybil, když předmětné odvolání zamítl jako nepřípustné s odůvodněním,
že jej podala osoba, která není účastníkem řízení.
[21] Souhrnně vzato se tak Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci plně ztotožnil
s hodnocením a závěry krajského soudu v napadeném rozsudku, které považuje za správné
a náležitě vyargumentované. To, že s nimi stěžovatel nesouhlasí a má jiný názor, přirozeně samo
o sobě neznamená, že je napadený rozsudek nezákonný. S ohledem na poměrnou podrobnost
a obsažnost odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud reagoval
na stížní námitky koncentrovaněji, aby neopakoval již několikrát řečené.
[22] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto má právo na náhradu
nákladů, které mu vznikly v souvislosti s právním zastoupením. Náklady řízení sestávají z odměny
advokáta za jeden úkon právní služby ve výši 3 100 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §7
bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, a náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč podle §13 odst. 4 citované
vyhlášky. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a citované vyhlášky), zvyšuje
se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, tj. o 714 Kč. Celková
částka náhrady nákladů řízení proto činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu