ECLI:CZ:NSS:2019:8.AFS.273.2017:69
sp. zn. 8 Afs 273/2017-69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: Den
Braven Czech and Slovak a.s., se sídlem Úvalno 353, zast. JUDr. Ing. Ondřejem Lichnovským,
advokátem se sídlem Palackého 151/10, Prostějov, proti žalovanému: Celní úřad pro hlavní
město Prahu, se sídlem Washingtonova 7, Praha 1, proti exekučním příkazům žalovaného
ze dne 11. 6. 2014, čj. 85610-2/2014-510000-42.1, čj. 85453-2/2014-510000-42.1,
čj. 85445-2/2014-510000-42.1, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 8. 2014,
čj. 109675-60/2014-510000-11, čj. 109675-52/2014-510000-11, čj. 109675-53/2014-510000-11,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 10. 2017, čj. 9 Af 64/2014-56,
takto:
Výroky II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2017, čj. 9 Af 64/2014-56,
se zrušují a věc se vrací v tomto rozsahu Městskému soudu v Praze k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Exekučními příkazy žalovaného ze dne 11. 6. 2014 uvedenými v záhlaví tohoto rozsudku
byly vůči žalobkyni (dále „stěžovatelka“) nařízeny exekuce přikázáním pohledávky z účtu
u poskytovatele platebních služeb ve výši cla vyměřeného dodatečnými platebními výměry,
včetně úroků z prodlení a nákladů exekuce. Proti exekučním příkazům stěžovatelka brojila
námitkami podle §159 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném
do 31. 12. 2014 (dále jen „daňový řád“).
[2] O námitkách bylo rozhodnuto rozhodnutími žalovaného uvedenými v záhlaví tohoto
rozsudku. Exekuční příkazy byly změněny tak, že bylo napraveno několik chyb vzniklých při
přepisu identifikace exekučních titulů do exekučních příkazů.
[3] Stěžovatelka napadla exekuční příkazy a rozhodnutí o námitkách žalobami u Městského
soudu v Praze (dále jen „městský soud“), které byly městským soudem spojeny ke společnému
řízení. Výrokem I. byly žaloby v části, ve které se stěžovatelka domáhala zrušení exekučních
příkazů, odmítnuty pro opožděnost. Městský soud dospěl k závěru, že exekuční příkazy jsou
samostatně soudně přezkoumatelné. Lhůtu k podání žaloby proto bylo třeba odvíjet již od jejich
doručení dne 22. 6. 2014, která marně uplynula 22. 8. 2014. Žaloby však byly doručeny soudu
až 13. 10. 2014.
[4] Výrokem II. byly žaloby v části, ve které se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí
žalovaného o námitkách, zamítnuty. Soud nepřisvědčil tomu, že by se žalovaný nevypořádal
s tím, že exekuční příkazy obsahují nesmyslné odkazy. Tyto zřejmé nesprávnosti byly odstraněny
změnou exekučních příkazů. V rozhodnutí o námitkách jsou konkrétní exekuční příkazy
specifikovány již jednoznačně. Pokud tedy stěžovatelka namítala, že neví, že by existovalo
jakékoliv rozhodnutí, podle něhož by proti ní měla být vedena exekuce, pak z napadených
rozhodnutí mohla bez jakýchkoliv obtíží zjistit, že zde existují rozhodnutí v podobě dodatečných
platebních výměrů vydaných Celním úřadem pro Moravskoslezský kraj, která jsou exekučními
tituly, na jejichž základě byly vydány předmětné exekuční příkazy. Daňovou exekuci lze vést
i na základě vykonatelného, byť nepravomocného rozhodnutí. Vykonatelnost dodatečných
platebních výměrů stěžovatelka včas uplatněnými námitkami nezpochybnila. Vykonatelnost
exekučního titulu není otázkou, kterou by se měl správce daně v řízení o námitce zabývat
z úřední povinnosti. Stěžovatelka ji v námitkách nezpochybňovala a žalovaný proto neměl
povinnost tuto otázku posuzovat. Ačkoli žalovaný nebyl celním orgánem místně příslušným,
nelze v tom shledávat podstatnou vadu řízení, která by měla vést ke zrušení napadených
rozhodnutí. Není důvod se domnívat, že by vydání exekučních příkazů místně nepříslušným
správcem daně stěžovatelku jakkoliv zkrátilo na jejích právech. Neztotožnil se ani s dalšími
námitkami stěžovatelky poukazujícími na porušení §175 daňového řádu, neodůvodnění nákladů
exekuce a úroků z prodlení.
[5] Městský soud dále dospěl k závěru, že stěžovatelka teprve ve vyjádření ze dne
19. 12. 2014, tedy po uplynutí lhůty pro podání žaloby, uvedla, že exekuční tituly v doměřovacím
řízení nebyly řádně doručeny jejímu tehdejšímu zástupci. V žalobě žádná podobná námitka
obsažena nebyla, tudíž se jednalo o opožděně uplatněnou námitku, k níž soud nemůže při
přezkumu zákonnosti napadených rozhodnutí přihlížet [§72 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. Toto doplňující
vyjádření nelze považovat za upřesnění v žalobě již uplatněného žalobního bodu, v němž bylo
namítáno, že stěžovatelce „není nic známo o tom, že by existovalo jakékoliv rozhodnutí, podle něhož by proti
němu měla být vedena exekuce“.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že vydané exekuční příkazy nenaplňovaly
požadavky §178 odst. 2 písm. d) daňového řádu. Obsahovaly sice na dvou místech čísla jednací,
což je však pro identifikaci vykonávaného rozhodnutí nedostatečné a nebylo tedy seznatelné,
která rozhodnutí mají být předmětem exekuce. K jejich specifikaci došlo až v rozhodnutí
o námitkách. Teprve v rámci žaloby taky byly formulovány výtky směrem k nezákonnosti
rozhodnutí. Stěžovatelka namítala, že nebylo uvedeno konkrétní pravomocné podkladové
rozhodnutí a zcela chyběl základ oprávnění žalovaného vůbec vést exekuci.
[7] Městský soud nicméně nepovažoval žalobní bod za srozumitelný, potažmo cílící
na absenci vykonatelnosti. Městský soud ignoroval skutečnost, že neexistovalo pravomocné
rozhodnutí žalovaného, které je nezbytné pro vedení exekuce.
[8] Stěžovatelka namítá, že judikatura Nejvyššího správního soudu (konkrétně rozsudek
ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 Afs 85/2009-104, č. 2148/2010 Sb. NSS) je nadřazena rozhodnutím
Generálního ředitelství cen. Doručení subsitutovi tak nevyvolává právní účinky, které zákon
spojuje s doručováním účastníkům řízení či jejich zástupcům. Pokud byly platební výměry
doručovány substitutovi Mgr. K., nedošlo k řádnému doručení platebních výměrů a tyto nebyly
pravomocné a ani vykonatelné.
[9] Vzhledem k nepřezkoumatelnosti exekučních příkazů nemohla namítat nedostatek jejich
právní moci a vykonatelnosti. Tato vada byla odstraněna až v rozhodnutích o námitkách. Tímto
však byla zkrácena o možnost podat námitky, v nichž by tvrdila, že jí exekuční tituly nebyly
doručeny. Tuto námitku proto mohla uplatnit až v žalobě proti rozhodnutím o námitkách.
[10] Úkony žalovaného se blíží jednání ultra vires, jelikož žalovaný byl k řízení místně
nepříslušný. V exekučním řízení je nutné dbát na zákonnosti řízení více než pouze v nalézacím
řízení vzhledem k dopadům, které mají úkony správních orgánů v daných typech řízení.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve poukazuje na fakt, že veškeré
dodatečné platební výměry, které se staly základem pro pozdější daňovou exekuci,
byly dostatečně identifikovány. Svoje tvrzení odůvodňuje tím, že na základě číselných
identifikátorů, které označovaly zprávu o provedené kontrole po propuštění zboží ze dne
25. 3. 2014, ve spojení s doručenými exekučními příkazy, společně s uvedením data a výše dlužné
částky, lze bez obtíží identifikovat i dodatečné platební výměry, o kterých stěžovatelka dle
vlastního tvrzení nic nevěděla.
[12] Tvrzení stěžovatelky, že mohla námitku chybného doručení dodatečných platebních
výměrů, resp. jejich vykonatelnosti a právní moci, uplatnit až v rámci soudně správního
přezkumu, je účelové. Stěžovatelka se snaží o uplatňování námitek, které měla uplatňovat
zejména v řízení o námitkách proti exekučním příkazům. Účelovost takového postupu žalovaný
dovozuje z faktu, že sama stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že až po rozhodnutí o námitkách
ze dne 8. 8. 2014 pro ni bylo seznatelné, co po ní celní správa požaduje. Přes zmíněné povědomí
o věci stěžovatelka v rámci podání správní žaloby neuvedla žádný vyprecizovaný žalobní bod,
který by se dotýkal chyby v doručování, a spokojila se pouze s obecnou námitkou, že jí „není
známo nic o tom, že by existovalo jakékoliv rozhodnutí, podle něhož by proti němu měla být vedena exekuce“.
Proto se žalovaný ztotožnil s názorem městského soudu, že stěžovatelka nepřípustně rozšířila
žaloby o nové žalobní body.
[13] Žalovaný nemohl v rámci řízení o námitkách exekuční příkazy zrušit, jelikož pro to nemá
zákonnou oporu. Žalovaný dále poukazuje na to, že pro vykonatelnost, resp. výkon rozhodnutí,
na jehož základě bylo clo vyměřeno, není vůbec rozhodná právní moc takového rozhodnutí.
[14] Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala replikou, v níž uvádí, že exekuční příkazy
nesplňovaly náležitosti požadované §178 odst. 2 písm. d) daňového řádu, jelikož u nich chybí
označení toho, kdo vykonávané rozhodnutí vydal a pouhým uvedením čísla jednacího
jsou dle stěžovatelky tato rozhodnutí nedostatečně identifikovatelná. Stěžovatelka
v této souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2018,
čj. 4 Afs 224/2017-60.
[15] Stěžovatelka dále polemizovala s názorem žalovaného, že platební výměry, kterými
je doměřováno clo, jsou předběžně vykonatelné, tedy odvolání proti nim nemá odkladný účinek.
Poukazuje na praxi orgánů finanční správy, které k exekuci platebních výměrů přistupují
až po doručení rozhodnutí o odvolání proti nim. Totéž dle stěžovatelky vyplývá i pro oblast
doměření cla, jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 6. 2010, čj. 7 Afs 40/2010-76.
[16] Stěžovatelka poukázala na to, že první senát Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 1 Afs 271/2016 postoupil rozšířenému senátu k řešení otázku, zda rozhodnutí
o námitkách proti exekučnímu příkazu podléhá soudnímu přezkumu a navrhla, aby projednávaná
věc byla přerušena do doby rozhodnutí rozšířeného senátu.
[17] Žalovaný poté zaslal soudu dupliku, v níž rozvádí důvody, pro které chybějící odkaz
na správní orgán, který ve věci vydal vykonávané rozhodnutí, nezakládá nepřezkoumatelnost
exekučních příkazů. Žalovaný poukazuje na fakt, že informace o číslu jednacím jsou volně
dostupné na internetu. Argumentace stěžovatelky ohledně změny správního orgánu při zahájení
exekučního řízení je tak lichá.
[18] Stěžovatelka reagovala dalším vyjádřením, ve kterém setrvala na výše uvedených
názorech. Žalovaný následně k tomuto vyjádření pouze uvedl, že stěžovatelka již netvrdí žádné
nové skutečnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti
přípustné, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Následně přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud se velice obdobnou věcí účastníků řízení zabýval již v rozsudku
ze dne 5. 4. 2018, čj. 4 Afs 274/2017-53. Nyní rozhodující senát bude v následujícím posouzení
zejména s ohledem na zásadu legitimního očekávání (rozhodovat obdobným způsobem
v obdobných věcech) z uvedeného rozsudku čtvrtého senátu vycházet.
[21] Stěžovatelka brojí především proti závěru městského soudu, že námitku neúčinnosti
doručení dodatečných platebních výměrů uplatnila po uplynutí lhůty pro podání žaloby, a tudíž
k této námitce nemohl soud přihlížet.
[22] Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí podání
obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů
považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Podle §71 odst. 2 s. ř. s.
může žalobce kdykoli za řízení žalobní body omezit. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby. Řádně
a včas uplatněný žalobní bod lze však argumentačně rozvíjet i po uplynutí lhůty k podání žaloby
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 54/2013-36).
[23] V posuzovaném případě stěžovatelka v jednotlivých žalobách, které byly spojeny
ke společnému projednání, namítala, že jí „není známo nic o tom, že by existovalo jakékoliv rozhodnutí,
podle něhož by proti [ní] měla být vedena exekuce“, a tedy že chybí základ oprávnění žalovaného vést
exekuční řízení.
[24] V podání ze dne 19. 12. 2014 stěžovatelka uvedla, že důvodem celého nedorozumění
je zřejmě chyba v doručování podkladového rozhodnutí, které zřejmě žalovaný zaslal do datové
schránky třetí osoby, která nebyla se stěžovatelkou v žádném vztahu, tj. substitučnímu zástupci
zmocněnce stěžovatelky Mgr. J. N. Mgr. Ing. J. K.
[25] Městský soud v napadeném rozsudku odmítl akceptovat obsah podání ze dne
19. 12. 2014 jako rozšíření včas uplatněného žalobního bodu na základě této argumentace:
„Námitka, kterou žalobce v doplňujícím vyjádření ze dne 19. 12. 2014 brojí proti tomu, že dodatečné platební
výměry nebyly řádně doručeny jeho zástupci, se z povahy věci upíná ke konkrétním existujícím rozhodnutím
správního orgánu (zde dodatečným platebním výměrům). Obsahem takové námitky není a logicky ani nemůže
být zpochybňování existence doručovaného rozhodnutí (pokud by určité rozhodnutí neexistovalo, nebylo
by možné ho komukoliv doručovat, a tím pádem by ani nemohlo dojít k žádným pochybením při jeho doručování).
[…] Podstata této námitky se tak zcela míjí s původním žalobním bodem, v němž žalobce popírá své povědomí
o existenci jakéhokoliv rozhodnutí, které by mohlo být exekučním titulem.“
[26] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 4 Afs 274/2017
(a dříve v rozsudku ze dne 24. 1. 2018, čj. 4 Afs 224/2017-60), městský soud posoudil obsah
žalobních bodů v této věci příliš úzce. Námitku neúčinnosti doručení exekučních titulů
z vyjádření ze dne 19. 12. 2014 je možné považovat za doplnění žalobního bodu, ve kterém
stěžovatelka uváděla, že ji „není známo nic o tom, že by existovalo jakékoliv rozhodnutí, podle něhož by proti
[ní] měla být vedena exekuce.“ Pokud by stěžovatelce nebyl exekuční titul skutečně řádně doručen,
pak by nemohla být v rámci formulace žalobních námitek o moc více konkrétní. Zpřesnění
žaloby by mohlo být učiněno až poté, co by se dozvěděla o existenci exekučních titulů. Z tohoto
důvodu je zřejmé, že spolu uváděná tvrzení souvisí. Proto je třeba stěžovatelčina vyjádření
ze dne 19. 12. 2014 považovat za rozvinutí včas uplatněného žalobního bodu.
[27] Vyjádřením ze dne 19. 12. 2014 stěžovatelka koriguje a zpřesňuje jinak vágní a zprvu
účelově působící tvrzení v jí předkládaných žalobních bodech. Jak již dříve rozhodující čtvrtý
senát uvedl, rozšíření žalobního bodu bylo velmi hraniční, a to zejména s ohledem na skutečnost,
že stěžovatelce bylo známo, že je proti ní vedeno řízení o doměření celního dluhu, které může být
ukončeno vydáním dodatečných platebních výměrů. Vzhledem k zásadě legitimního očekávání
a předvídatelnosti rozhodování, jakož i vzhledem k tomu, že jde o výklad směřující k zachování
přístupu k soudu, osmý senát Nejvyššího správního soudu přejal názor čtvrtého senátu vyjádřený
ve výše citovaných rozsudcích, že se jedná ještě o hraničně přípustné rozšíření žalobního bodu.
[28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud pochybil, pokud měl za to, že obsah
podání stěžovatelky ze dne 19. 12. 2014 představuje opožděné rozšíření žaloby o nové žalobní
body, a nelze k němu tedy přihlížet. V dalším řízení proto bude městský soud muset posoudit
zákonnost napadených rozhodnutí i z hlediska argumentace a tvrzení stěžovatelky obsažených
v tomto doplnění žaloby.
[29] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále brojila proti závěru městského soudu, že samotná
skutečnost, že napadená rozhodnutí vydal místně nepříslušný celní úřad, nepředstavuje podstatnou
vadu řízení, která by dle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. měla automaticky za následek zrušení
rozhodnutí správního orgánu. Městský soud v této souvislosti přiléhavě poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 6 Afs 36/2017-25. V tomto rozsudku
se uvádí, že „procesní práva nejsou samoúčelná. Stěžovatelka kromě obecné výtky, že daňová kontrola provedená
místně nepříslušným správcem daně automaticky zakládá nezákonnost vyměření daně, neuvedla žádnou konkrétní
okolnost, v níž by bylo možno spatřovat zásah do jejích práv. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje tuto vadu
za způsobilou ovlivnit zákonnost rozhodnutí žalovaného (respektive platebního výměru, který byl potvrzen
žalovaným rozhodnutím).“ Stěžovatelka se toto posouzení věci snaží v kasační stížnosti vyvrátit tím,
že v případě exekuce se jedná o kvalifikované porušení jejích práv, neboť jde o velmi intenzivní
zásah do její majetkové sféry. Nejvyšší správní soud nepolemizuje s tím, že zásah způsobený
exekucí lze považovat za závažný, nicméně z této argumentace nevyplývá, jakým způsobem
se vedení exekuce právě místně nepříslušným celním úřadem negativně projevilo v její právní sféře.
Proto se tato část kasační stížnosti míjí s důvody uvedenými městským soudem v napadeném
rozsudku.
[30] Stěžovatelka sice formulovala petit kasační stížnosti ke zrušení celého rozsudku
městského soudu, avšak žádným způsobem nebrojila proti důvodům odmítnutí části žaloby,
kterou provedl městský soud výrokem I., ani formálně neuvedla jako důvod podání kasační
stížnosti §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., což je jediný možný důvod napadnutí odmítnutí žaloby.
Dle soudu tak stěžovatelka věcně omezila kasační stížnost pouze na výrok II. rozsudku
městského soudu. Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem kasační stížnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.),
proto zrušil pouze výrok II. rozsudku městského soudu a navazující výrok III. o nákladech řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Napadený rozsudek městského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je soud v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právními
závěry uvedenými v tomto rozsudku.
[32] O věci soud rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[33] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém řízení podle
§110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. června 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu