ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.406.2018:36
sp. zn. 8 As 406/2018-36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D. a soudců
JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D. a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně:
PhDr. H. P., zastoupena JUDr. Janou Kašpárkovou, advokátkou se sídlem Horní lán 1328/6,
Olomouc, proti žalovanému: Mendelovo gymnázium Opava, příspěvková organizace,
sídlem Komenského 397/5, Opava, zastoupený Mgr. ICLic. Štěpánem Šťastníkem, advokátem se
sídlem Olomoucká 153/25, Opava, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 11. 2018,
čj. 22 A 34/2018-41,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Nejvyššímu správnímu soudu byla dne 18. 12. 2018 doručena kasační stížnost žalobkyně
(dále „stěžovatelka“) podaná 10. 12. 2018 ke Krajskému soudu v Ostravě (dále „krajský soud“),
kterou brojí proti shora označenému usnesení krajského soudu. Tímto usnesením krajský soud
zastavil řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, kterou se stěžovatelka domáhala
vyřízení žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, jíž se domáhala po žalovaném poskytnutí zápisů z pedagogických rad konaných
ve školním roce 2016/2017 a 2017/2018. Krajský soud řízení zastavil pro zpětvzetí žaloby a určil,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[2] Stěžovatelka kasační stížností (ve znění jejího pozdějšího doplnění) napadla usnesení
krajského soudu v celém rozsahu. Kasační stížnost nepovažuje za nepřípustnou, a to s odkazem
na závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu obsažený v usnesení ze dne 1. 6. 2010,
čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, v němž soud dospěl k závěru, že zákonodárce
nemínil absolutně a bezvýjimečně vyloučit přezkum výroku o nákladech řízení.
[3] Podle stěžovatelky ve věci rozhodli vyloučení soudci, kteří záměrně a k její škodě rozhodli
v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Zároveň napadenému rozhodnutí vytýká
nesrozumitelnost spočívající v absenci relevantní judikatury Nejvyššího správního soudu
a nepřiměřeně extenzivní výklad §60 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“) nesprávnou aplikací §146 odst. 2 věty druhé zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu (dále „o. s. ř.“). Krajský soud nepostupoval správně, pokud zastavil řízení podle
§47 písm. a) s. ř. s. a nepřiznal stěžovatelce nárok na náhradu nákladů řízení ze strany
žalovaného, neboť návrh na zastavení řízení u krajského soudu podala pro uspokojení ze strany
žalovaného podle §47 písm. b) s. ř. s. Takový postup je v rozporu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu, například s rozsudkem ze dne 21. 2. 2012, čj. 2 Ans 13/2011-48, anebo
ze dne 23. 9. 2011, čj. 7 Aps 1/2011-62. V nich tento soud vyslovil závěr, že je nezbytné,
aby si v případě pochybností o povaze zpětvzetí návrhu krajský soud nejprve ujasnil, jaký
je projev vůle žalobce. V napadeném usnesení však krajský soud konstatoval, že ve věci nelze
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zastavit z důvodu uspokojení
navrhovatelky po podání žaloby; takový postup však stěžovatelka považuje za nesprávný, stejně
jako považuje v tomto smyslu za nesprávný dřívější judikát Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 6. 2008, čj. 1 Ans 4/2008-62, o nějž krajský soud své odůvodnění opřel. Krajský soud
interpretoval §62 s. ř. s. příliš formalisticky a nesprávně, neboť „čistě formalistní“ výklad odst. 2
a 3 tohoto ustanovení procesně ztěžuje praktické využití institutu zpětvzetí pro pozdější
uspokojení ze strany žalovaného. Podle stěžovatelky je na základě rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 12. 2017, čj. 9 Azs 325/2017-30, pro posouzení důvodů zpětvzetí
podstatné pouze to, že byla pozdějším chováním žalovaného uspokojena, nikoliv konkrétní
subjektivní důvody, které žalovaného k vydání napadeného rozhodnutí předtím vedly. Krajský
soud však postupoval v rozporu s tímto právním názorem. Zároveň převzal argumentaci
žalovaného ohledně údajného nedoručení žádosti stěžovatelky o informace ze dne 16. 4. 2018,
ačkoliv stěžovatelka doložila, že nejpozději od 25. 5. 2018 žalovaný byl obsah její žádosti znám
a bylo jeho povinností se jí zabývat, což neučinil. Tvrzení o nedoručení podání ze dne 16. 4. 2018
je navíc pouze účelové. Žalovaný rovněž po dobu 14 let neplnil svou zákonnou povinnost
vytvořit zřízením e-podatelny podmínky pro přijímání podání opatřených elektronickým
zaručeným podpisem, což je krajskému soudu z jeho úřední činnosti známo. Výrok o nákladech
řízení je tak ve vazbě na primární výrok na základě shora popsaných vad řízení nesprávný
a neodpovídá průběhu řízení, obsahu spisu a judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatelka tedy navrhla usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k novému projednání;
pokud by soud neshledal ani přes popsané vady důvody pro zrušení primárního výroku, jsou zde
důvody pro zrušení výroku nákladového. Dojde-li kasační soud k závěru, že řízení nebylo možno
zastavit pro uspokojení navrhovatele, je třeba, aby se ve věci v řízení před krajským soudem
konalo jednání, v němž bude zjištěno, zdali byla žaloba podána včas, anebo předčasně, aby mohlo
být řízení následně zastaveno pro pozdější chování žalovaného. Tímto projednáním věci budou
vyřešeny všechny procesní otázky, na jejichž základě krajský soud uvedl, že nelze přiznat náhradu
nákladů řízení. Jejich nepřiznání se stěžovatelce jeví jako dezinterpretace průběhu řízení
a očividná snaha jí je za každou cenu nepřiznat.
[4] Podle žalovaného se krajský soud v napadeném usnesení vypořádal s procesními úkony
stěžovatelky, jasně a srozumitelně vyložil své úvahy a závěry a opřel je o relevantní judikaturu
Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutí, jichž se stěžovatelka v kasační stížnosti dovolává,
se netýkala řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, tudíž jsou jejich závěry
na nyní projednávanou věc neaplikovatelné. Stěžovatelka navíc ze své vlastní vůle s žalovaným
komunikovala výhradně skrz elektronickou e-mailovou adresu ředitele školy jakožto statutárního
orgánu žalovaného, nikoliv prostřednictvím elektronické adresy správního orgánu jako takového.
Žádost o informace navíc nebyla doručena do sféry vlivu žalovaného způsobem,
jak jej stěžovatelka popisuje.
[5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti podané kasační stížnosti.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána řádně a včas v zákonné lhůtě podle §106 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). Podána byla oprávněnou
osobou, neboť stěžovatelka byla účastnicí řízení před krajským soudem. Zároveň splnila
povinnost ve smyslu §106 odst. 2 s. ř. s. věta před středníkem, neboť je zastoupena advokátkou.
[6] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti.
Již v usnesení ze dne 19. 2. 2019, čj. 8 As 406/2018-20, kterým zdejší soud v nyní projednávané
věci zamítl stěžovatelčin návrh na ustanovení zástupce, vyslovil, že kasační stížnost představuje
zjevně bezúspěšný návrh.
[7] Nejprve je třeba opětovně připomenout, že Nejvyšší správní soud ve stěžovatelkou
citovaném usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64,
č. 2116/2010 Sb. NSS vyslovil, že „[z]ákonodárce nemínil absolutně a bezvýjimečně vyloučit přezkum
výroku o nákladech řízení, ale naopak umožnit jej tam, kdy Nejvyšší správní soud věcně přezkoumává výrok
o věci samé. Ustanovení §104 odst. 2 s. ř. s. je tudíž aplikovatelné pouze na kasační stížnosti podané výlučně
proti výroku o nákladech řízení.“ Toto rozhodnutí však nelze bez dalšího aplikovat na všechny
případy, kdy je kromě výroku o nákladech řízení napaden i jiný výrok, neboť je třeba posoudit
právě vztah výroku o nákladech řízení s hlavním napadeným výrokem. Zjevný požadavek
zákonodárce neprojednávat před kasačním soudem přiznání či nepřiznání náhrady nákladů řízení
není možno obejít podáním návrhu pouze formálně směřujícího i proti výroku o zastavení
řízení. V rozsudku ze dne 13. 4. 2011, čj. 4 Aps 3/2011-58, zdejší soud výše citované usnesení
interpretoval tak, že „[p]okud kasační stížnost napadá pouze výrok o nákladech řízení, musí být pro
nepřípustnost odmítnuta, i když je rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení věcně nesprávné. […] Tento
výklad však podle rozšířeného senátu vylučuje z přezkumu nejen kasační stížnosti směřující toliko proti výroku
o nákladech řízení, ale i kasační stížnosti obsahující námitky proti výroku o věci samé, pokud jsou z hlediska
§104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.“ Dále zdejší soud vyslovil například v rozsudku ze dne 17. 1. 2013,
čj. 1 Ans 15/2012-36, názor, že námitka formálně brojící proti výroku o zastavení řízení není
přípustná, pokud se napadení výroku o zastavení řízení jeví jako účelové ve vztahu k možnosti
napadení výroku o nákladech řízení. Tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval
mj. i v usnesení ze dne 29. 3. 2016, čj. 7 Azs 36/2016-30, anebo usnesení ze dne 29. 5. 2015,
čj. 5 As 84/2015-42.
[8] K otázce posouzení „formálnosti“ námitky směřující proti výroku o zastavení řízení
existuje poměrně bohatá judikatura zdejšího soudu. Nejvyšší správní soud ve shora citovaném
rozhodnutí, sp. zn. 1 Ans 15/2012, vyslovil, že „[z]a situace, kdy skutečným úmyslem žalobce není
a z povahy věci ani nemůže být jiný výrok, jímž by městský soud právně konformně reagoval na zpětvzetí žaloby,
brojí námitky proti výroku o zastavení řízení fakticky jen proti důvodům tohoto rozhodnutí, resp. s ním
souvisejícímu procesnímu postupu městského soudu. Takové stížní námitky jsou však podle §104 odst. 2 s. ř. s.
nepřípustné.“ K tomu dále zdejší soud v rozsudku ze dne 30. 7. 2014, čj. 9 As 147/2014-19, uvedl
následující: „Podle usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 7 Afs 1/2007, na které poukazoval i sám stěžovatel,
platí, že je-li kasační stížností napadán pouze výrok o nákladech řízení, je nutné kasační stížnost
pro nepřípustnost odmítnout. Je-li však kasační stížností napaden výrok o nákladech řízení společně s výrokem
ve věci samé, je taková kasační stížnost přípustná. Takto podaná kasační stížnost nebrání tomu,
aby byl napraven nesprávný výrok krajského soudu o nákladech řízení i v situaci, kdy nebude důvodná kasační
stížnost v části brojící proti věci samé. Jestliže ale na takto spojenou kasační stížnost dopadá ve vztahu
k napadenému výroku ve věci samé kterýkoliv z jiných důvodů nepřípustnosti kasační stížnosti, je kasační stížnost
nepřípustná jako celek a není možné odděleně věcně přezkoumat napadený výrok o nákladech řízení (srovnej
odstavec 34. citovaného usnesení rozšířeného senátu).“ Posouzení přípustnosti kasační stížnosti
v obdobných případech jako je tento, se věnoval i rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 7. 2018,
čj. 8 As 158/2018-57. V něm Nejvyšší správní soud dovodil, že aby kasační stížnost byla
přípustná, musí být přípustná jak objektivně, tak subjektivně. Subjektivní přípustnost však není
naplněna, pokud stěžovatel nenapadá výrok krajského soudu o zastavení řízení proto,
aby po případném zrušujícím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu krajský soud v řízení
pokračoval a žalobu meritorně projednal. Zdejší soud se v tomto rozhodnutí vyslovil
takto:
„Stěžovatel nikterak nezpochybňuje skutečnost, že žaloba nebyla věcně projednána. Netvrdí, že by mu samotným
zastavením řízení o žalobě vznikla újma. Svoji pozornost upírá výlučně k nákladovému výroku, byť formálně,
možná vědom si judikatury Nejvyššího správního soudu k přípustnosti kasační stížnosti proti výroku o nákladech
řízení […]. Jediná újma, která byla stěžovateli napadeným usnesením způsobena, pokud jde o výroky rozhodnutí,
pramení z výroku o náhradě nákladů řízení a v důsledku toho zásahu do jeho majetkové, resp. hospodářské sféry.
Tuto újmu ovšem není možné brát v úvahu při posuzování subjektivní přípustnosti kasační stížnosti proti výroku
o zastavení řízení. Soud proto uzavírá, že stěžovatel netvrdil, že by mu zastavením řízení o žalobě byla
způsobena, byť i jen minimální, újma na jeho právech. […] Z toho plyne, že stěžovatel není oprávněn napadat
výrok o zastavení řízení opravným prostředkem.“ Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí vycházel
ze svého dřívějšího rozsudku ze dne 20. 12. 2010, čj. 1 Ans 17/2012-33, v němž dovodil,
že kasační stížnost může podat nikoliv jakýkoliv účastník řízení, ale jen ten účastník, „kterému
nebylo rozhodnutím krajského soudu plně vyhověno, popřípadě kterému byla tímto rozhodnutím způsobena jiná
určitá újma na jeho právech. […] Oprávnění podat kasační stížnost tedy svědčí jen tomu účastníku, v jehož
neprospěch vyznívá poměření nejpříznivějšího výsledku, který krajský soud pro účastníka mohl založit svým
rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil, je-li zároveň způsobená újma odstranitelná
tím, že kasační soud napadené rozhodnutí zruší.“ Z citovaného rozsudku vyplývá, že kasační stížnost
je subjektivně přípustná při splnění tří podmínek: 1) podal ji účastník řízení, 2) kterému byla
napadeným rozhodnutím způsobena újma, která při poměření nejpříznivějšího možného
výsledku vyznívá v neprospěch tohoto účastníka, 3) tato újma je odstranitelná pouhým zrušením
napadeného rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem.
[9] Stěžovatelka se v nyní projednávané věci na krajský soud obrátila s podáním, jehož
jediným možným záměrem (a právem dovoleným následným procesním postupem) bylo
zastavení řízení krajským soudem, čemuž svědčí její návrh. Stěžovatelka toto podání nazvala
(v jeho relevantní části) jako „I. Návrh na zastavení v řízení o žalobě“, přičemž ve vyčíslení
nákladů řízení a specifikaci souboru zaslaného do datové schránky krajského soudu dvakrát
podání označila jako „zpětvzetí“. V témže podání uvedla, že jí žalovaný zaslal přípis, který
lze považovat za „prolomení nečinnosti“, zároveň se však ohradila vůči jeho údajné vnitřní
nekonzistentnosti. I přes tuto výhradu stěžovatelka navrhla, aby soud řízení zastavil podle
§47 s. ř. s. (bez specifikace konkrétního zákonného důvodu zastavení) a přiznal jí náhradu
nákladů řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazovala na výše uvedené rozsudky Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 7 Aps 1/2011 (s jehož závěry se v tomto řízení zdejší soud již vypořádal
v usnesení o neustanovení zástupce) a sp. zn. 2 Ans 13/2011; k tomu je nicméně třeba
uvést, že Nejvyšší správní soud již dříve opakovaně judikoval (rozsudek ze dne 25. 6. 2008,
čj. 1 Ans 4/2008-62, srov. dále např. rozsudek ze dne 31. 1. 2017, čj. 3 As 19/2016-32, anebo
ze dne 6. 11. 2014, čj. 4 As 213/2014-20), že řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu nelze zastavit z důvodu uspokojení navrhovatele po podání žaloby, na což
v nyní projednávané věci upozornil i krajský soud. Za výše popsaných okolností je tak nutno
dovodit, že stěžovatelka neusiluje o zrušení napadeného usnesení krajského soudu za tím účelem,
aby bylo v řízení pokračováno a aby byla její žaloba meritorně projednána. To je zřejmé
už z pouhé skutečnosti, že sama v řízení před krajským soudem navrhla zastavení řízení. Z toho
důvodu jí samotným zastavením řízení nemohla vzniknout taková újma, která je pro
ni nepříznivější, než jiné rozhodnutí, které mohl krajský soud v daném stavu řízení vydat. Jelikož
je řízení před správními soudy založeno na dispoziční zásadě, nemůže krajský soud
věc projednávat anebo rozhodnout jakkoliv jinak než řízení zastavit, pokud to žalobce navrhne
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2014, čj. 9 As 147/2014-19). I kdyby
taková újma stěžovatelce vznikla, nebyla by napravitelná zrušujícím rozsudkem kasačního soudu,
neboť ten by zrušoval (mimo jiné) výrok o zastavení řízení. Přitom zastavení řízení bylo
nevyhnutelným důsledkem stěžovatelčina návrhu, který krajskému soudu neumožňoval
postupovat jinak.
[11] V nyní projednávané věci není, a z povahy věci ani nemůže být, skutečným úmyslem
stěžovatelky jiný výrok krajského soudu než výrok o zastavení řízení. O tom svědčí i skutečnost,
že navrhuje vrácení věci krajskému soudu a nařízení jednání ve věci pouze za tím účelem,
aby bylo zjištěno, zdali byla žaloba podána včas, nebo předčasně, a následně bylo řízení zastaveno
pro pozdější chování žalovaného. Stěžovatelka tedy neusiluje o meritorní projednání věci, v němž
by krajský soud případně vyslovil nečinnost žalovaného. Jedná se jí naopak o to, aby krajský soud
vydal nové rozhodnutí ve věci se stejným hlavním výrokem, jímž se řízení zastavuje, avšak přiznal
jí náhradu nákladů řízení. Její námitky vůči výroku o zastavení řízení jsou tedy uplatněny toliko
formálně, aby byla založena přípustnost podané kasační stížnosti. Takový postup nicméně nelze
akceptovat, jak vyplývá z výše uvedené judikatury zdejšího soudu. Nepřípustnost stížnostních
námitek směřujících do výroku o zastavení řízení pak v souladu se závěry vyslovenými v usnesení
rozšířeného senátu vylučuje, aby se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami brojícími proti
výroku o nákladech řízení, a to i pokud by je považoval za důvodné. Na závěru o nepřípustnosti
kasační stížnosti tedy nemění nic to, že ji stěžovatelka formálně podala proti oběma výrokům
usnesení krajského soudu. Stejně tak nezakládá přípustnost ani uplatnění důvodů kasační stížnosti
na základě tvrzených vad řízení a nesrozumitelnosti napadeného usnesení, neboť jejich přezkum
by mohl zdejší soud provést pouze tehdy, byla-li by kasační stížnost přípustná.
[12] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nepřípustná ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., a proto ji na základě §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
ve spojení s §120 téhož předpisu odmítl.
[13] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 3 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle nichž nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení,
byla-li kasační stížnost odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. května 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu