ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.63.2019:40
sp. zn. 8 As 63/2019-40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci
navrhovatele: L. H., zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem se sídlem Pobřežní 394/12,
Praha 8, proti odpůrci: město Domažlice, se sídlem nám. Míru 1, Domažlice, o návrhu na
zrušení části opatření obecné povahy – Územní plán města Domažlice ze dne 19. 10. 2016, část
vymezení plochy P25, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu
v Plzni ze dne 20. 2. 2019, čj. 59 A 3/2019-51,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 2. 2019, čj. 59 A 3/2019-51, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Podáním ze dne 15. 1. 2019 se navrhovatel domáhal zrušení
1. rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 12. 11. 2018,
čj. PK-RR/3996/18,
2. rozhodnutí Městského úřadu Domažlice – stavebního úřadu ze dne
23. 8. 2018, čj. MeDO-64291/2018-Sz,
3. závazného stanoviska Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 18. 10. 2018,
čj. PK-RR/4460/18,
4. koordinovaného stanoviska Městského úřadu v Domažlicích ze dne 1. 6. 2018.
čj. MeDO-29559/2018-Vac,
a zároveň 5. zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu města Domažlice ze dne
19. 10. 2016, část vymezení plochy P25. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 6. 2. 2019,
čj. 59 A 3/2019-45 vyloučil přezkum návrhů 1. až 4. (žalobu) k samostatnému projednání
(vedeno pod sp. zn. 30 A 28/2019). Po nabytí právní moci tohoto usnesení krajský soud
samostatně projednal pouze návrh na zrušení části opatření obecné povahy; tento návrh v záhlaví
citovaným usnesením odmítl. Dovodil opožděnost návrhu, neboť opatření obecné povahy
(Územní plán města Domažlice) bylo schváleno zastupitelstvem města Domažlice dne
19. 10. 2016 a nabylo účinnosti dne 7. 11. 2016. Tento den označil krajský soud za rozhodný pro
určení počátku běhu lhůty k podání návrhu na jeho zrušení. Krajský soud dále upozornil na to,
že novelou soudního řádu správního (zákon č. 225/2017 Sb.) došlo ke zkrácení lhůty pro podání
návrhu. Za původní právní úpravy bylo možné podat návrh do 3 let ode dne, kdy návrhem
napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. S účinností novely od 1. 1. 2018 však platilo,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí lze podat do 1 roku ode dne, kdy
návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Krajský soud pak zohlednil také
přechodná ustanovení k zákonu č. 225/2017 Sb., a konstatoval, že navrhovatel podal návrh
opožděně, neboť jej podal až dne 15. 1. 2019, zatímco lhůta pro jeho podání uplynula dnem
1. 1. 2019. Krajský soud závěrem uzavřel, že na věci nemůže nic změnit ani skutečnost, že návrh
byl podán společně s žalobou proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
12. 11. 2018, čj. PK-RR/3996/18, které bylo vydáno na základě předmětného opatření obecné
povahy.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[2] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost co do obsahu opřel o důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[3] Stěžovatel upozornil na to, že návrh na zrušení části opatření obecné povahy byl podán
současně se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. K tomu odkázal na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36 (publ. ve Sb. NSS pod
č. 3470/2016). Stěžovatel namítl, že novelou soudního řádu správního nedošlo obsahově
k rozšíření ustanovení §101b odst. 1 věta druhá s. ř. s. a novela proto neměla dopad na lhůtu pro
podání návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy.
[4] Stěžovatel dále uvedl, že pozměňovací návrh (hospodářského výboru Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky) neobsahuje důvodovou zprávu a nebylo proto zřejmé,
zda se zákonodárce pokusil omezit novelou možnost přezkumu opatření obecné povahy
i v rámci incidenčního přezkumu. Konstatoval, že pokud není možné použít ani teleologický
výklad a rozhodnout podle úmyslu zákonodárce, pak je třeba novelu vykládat ve prospěch
stěžovatele. Stěžovatel uzavřel, že novela zřejmě vůbec nesměřovala na vyloučení incidenčního
přezkumu opatření obecné povahy. Novela zdůraznila nemožnost prominout zmeškání lhůty
k podání samostatného návrhu na zrušení opatření obecné povahy poté, co se dotčená osoba
dozví o nezákonnosti opatření obecné povahy z určitého správního rozhodnutí, opatření nebo
jiného úkonu správního orgánu.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadené usnesení krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněné námitky, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s. stanoví: „Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito,
podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně
s takovým návrhem.“
[8] Podle právní úpravy platné do 31. 12. 2017 bylo ustanovením §101b odst. 1 s. ř. s.
stanoveno: „Návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout.“
[9] Novelou s. ř. s. (zákon č. 225/2017 Sb.) bylo posledně citované ustanovení změněno tak,
že: „Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření
nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.“
[10] Z důvodové zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, lze vyčíst, že tříletá lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části se v případě opatření obecné povahy vydávaných podle stavebního
zákona jevila jako neúměrně dlouhá. Délka lhůty se negativně dotýkala zejména vlastníků
dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků a také správních orgánů
rozhodujících o změnách v území. Délku jednoho roku proto považoval zákonodárce
za optimální kompromis mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv
osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření
stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území. Z důvodové zprávy dále plyne,
že „[p]okud uplyne lhůta 3 let pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona, je opatření již nepřezkoumatelné; pokud uplyne v období kratším než 1 rok, je možné
návrh na zrušení opatření obecné povahy podat jen v období do uplynutí tříleté lhůty od vydání opatření obecné
povahy; pokud by podle dosavadních předpisů uplynula lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy za dobu delší než 1 rok od nabytí účinnosti tohoto zákona, zkracuje se lhůta pro podání návrhu na 1 rok
od nabytí účinnosti zákona.“
[11] Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se právní úpravy účinné
do 31. 12. 2017 v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy dovodila, že „[s]oudní řád
správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu
je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech
opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh
na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen
ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření
obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu,
tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.“
(srov. zejm. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016,
čj. 5 As 194/2014-36, publ. ve Sb. NSS pod č. 3470/2016, nebo rozsudek ze dne 7. 3. 2019,
čj. 1 As 1/2019-32).
[12] Nejvyšší správní soud zkoumal, zda změna zákonné právní úpravy měla vliv na závěry
doposud plynoucí z judikatury zdejšího soudu. Krajský soud v napadeném usnesení vyšel z toho,
že výše citovaným zákonem byla do soudního řádu správního zakotvena zásadní změna týkající
se lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Dospěl k závěru, že v případě,
že by zůstala původní právní úprava zachována, lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy by uplynula dne 7. 11. 2019. Jelikož však nová právní úprava omezila lhůtu pro
podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, bylo nutné stanovit lhůtu dle přechodných
ustanovení; ta proto uplynula dne 1. 1. 2019 (tedy jeden rok od nabytí účinnosti zákona).
Stěžovatel proto podal návrh opožděně a to bez ohledu na to, zda byl podán současně s žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu.
[13] S krajským soudem lze souhlasit, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, které nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. (1. 1. 2018),
a zároveň by lhůta pro podání návrhu na jejich zrušení podle dosavadních právních předpisů
uplynula za dobu delší než jeden rok, se zkracuje na 1 rok od nabytí účinnosti tohoto zákona;
uplynula by tedy dnem 1. 1. 2019 (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 9. 2018, čj. 4 As 252/2018-27). V dalším však Nejvyšší správní soud se závěry plynoucími
z usnesení krajského soudu souhlasit nemůže. Novela soudního řádu správního nově zakotvila
nejen zkrácenou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ale nově stanovila
také, že zmeškání lhůty nelze prominout ani ve vazbě na navazující správního rozhodnutí,
opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Z uvedeného není bez dalšího zřejmé, zda
snad zákonodárce zamýšlel tímto dovětkem omezit možnost „incidenčního“ přezkumu
v „prodloužené“ lhůtě, která by překročila roční stanovenou lhůtu. Takovýto výklad však není
možné přijmout. Institut prominutí lhůty chrání účastníky řízení v případě zmeškání lhůty pro
uplatnění určitého podání (návrhu) z omluvitelných důvodů a představuje specifický institut
procesního práva, jehož smysl je zcela odlišný od samotného určení lhůty k podání návrhu.
V případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s.
současně se žalobou ve věci, v níž bylo opatření obecné povahy užito, se nejedná o prominutí
lhůty. Návrh na zrušení opatření obecné povahy spojený se žalobou je totiž nutné podat ve lhůtě
pro podání právě této žaloby, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s. Lhůtu
jednoho roku v posledně citovaném ustanovení proto nelze „promeškat“ a tedy ani „prominout“.
V případě „incidenční“ kontroly se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s. vůbec neužije. Krajský soud
tedy pochybil, pokud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl pro opožděnost. Jediná
lhůta, kterou mohl stěžovatel promeškat, byla lhůta pro podání žaloby. Uvedený závěr zřetelně
a věrně sleduje stále použitelné judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu (zde citované
v odst. [12]) i názory jurisprudenční (srov. např. stěžovatelem citovanou literaturu; podobně též
Vedral, J., K posledním novelám správního řádu, Správní právo 5/2019, ročník LII). Na aplikovatelnosti
uvedených úvah pro posouzení nyní projednávané věci nic nemohlo změnit ani vyloučení
přezkumu opatření obecné povahy k samostatnému projednání usnesením krajského soudu
ze dne 6. 2. 2019, čj. 59 A 3/2019-45. Nelze akceptovat, aby v důsledku takovéhoto procesního
(a nenapadnutelného) rozhodnutí byly možnosti stěžovatelovy obrany proti jím tvrzenému
zásahu do práv eliminovány.
[14] Nejvyšší správní soud pro výše uvedené uzavírá, že ani změna právní úpravy zákonem
č. 225/2017 Sb., nevyloučila možnost „incidenčního“ přezkumu v návaznosti na podanou žalobu
proti rozhodnutí, nezákonnému zásahu nebo nečinnosti, ve kterých bylo opatření obecné povahy
užito. I po novele soudního řádu správního tak zůstává zachována možnost „incidenčního“
přezkumu ve lhůtě pro podání žaloby podle §101a odst. 1 věta druhá. Lhůta jeden rok, která
omezuje „abstraktní“ přezkum opatření obecné povahy, se pro přezkum „incidenční“ neužije.
IV.
Závěr a náklady řízení
[15] Pro uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou, a proto
jí napadené rozhodnutí podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. O věci přitom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. října 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu