ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.47.2019:55
sp. zn. 8 Azs 47/2019-55
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci žalobce:
N. V. A., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1, proti
rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 8. 3. 2018, čj. 102046-3/2018-OPL, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
23. 1. 2019, čj. 51 A 22/2018-60, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamítá .
Odůvodnění:
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 14. 2. 2019 kasační stížnost žalovaného (dále jen
„stěžovatel“) proti shora označenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen
„krajský soud“), kterým bylo rozhodnuto o zrušení rozhodnutí žalovaného specifikovaného
v záhlaví, stejně jako i jím potvrzeného rozhodnutí Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále
jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 12. 2017, č. j. 3757/2017-HANOI-59/a. Posledně
jmenovaným rozhodnutím došlo k zamítnutí žádosti žalobce o upuštění od osobního podání
žádosti o vydání zaměstnanecké karty a k zastavení řízení o druhé z uvedených žádostí dle §169d
odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění účinném do 31. 7. 2018 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Přípisem ze dne 21. 2. 2019 stěžovatel zdejší soud požádal o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti dle §107 odst. 1 soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Vyjádřil přesvědčení, že právní důsledky napadeného rozsudku by pro něj
znamenaly nepoměrně větší újmu, než jaká může přiznáním odkladného účinku vzniknout jiným
osobám, respektive žalobci, přičemž jeho přiznání není současně v rozporu s veřejným zájmem.
Pokud by totiž měl správní orgán I. stupně postupovat v souladu s napadeným rozsudkem
a upustit od povinnosti osobního podání žádosti o pobytový titul, vedl by takový postup
k nerovnému zacházení se žadateli. V obdobných věcech bylo podáno proti rozhodnutím
správního orgánu I. stupně týkajících se zamítnutí žádostí o upuštění od osobní přítomnosti
žadatelů při podání žádostí o pobytový titul přes 458 rozkladů, z toho přes 200 případů tvoří
žádosti o zaměstnaneckou kartu. S takto podanými žádostmi by probíhalo správní řízení
o povolení k pobytu bez rozdílu oproti žadatelům, kteří si řádně předem sjednali termín
k osobnímu podání žádosti, jak předpokládá §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení
s §169f téhož zákona. Pokud by pak Nejvyšší správní soud odmítl právní názor vyslovený
napadeným rozsudkem, nastala by situace, kdy by již běžela řada správních řízení postupem,
kterým tato řízení vůbec proběhnout neměla, přičemž by daný stav nebylo možné dodatečně
zvrátit. Uvedené platí zejména pro případy, kdy by daná řízení již byla ukončena vydáním
povolení k pobytu. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na nebezpečí existence dvou odlišných
správních rozhodnutí. Ze zmíněných důvodů považuje stěžovatel svou žádost za plně souladnou
s veřejným zájmem, a to konkrétně na kontrolované migraci a rovném přístupu k žadatelům
o povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu shora řečeného.
[3] Žalobce ve svém vyjádření ze dne 15. 3. 2019 navrhl, aby odkladný účinek kasační
stížnosti přiznán nebyl. S odkazem na judikaturu zdejšího soudu nejprve zdůraznil, že přiznat
odkladný účinek kasační stížnosti v případech, kdy tuto podává správní orgán, lze jen ve zcela
výjimečných a odůvodněných případech (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, a ze dne
1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Vzhledem k postavení stěžovatele,
respektive správního orgánu I. stupně, který dle žalobce po základní revizi zákonných náležitostí
pobytové žádosti tuto pouze předává dále příslušnému správnímu orgánu, potom žalobce vyjádřil
pochybnosti ohledně toho, jaké skutečné dopady stěžovateli hrozí pro případ, že jeho žádosti
o přiznání odkladného účinku nebude vyhověno. Žalobce v kontextu této otázky připomněl,
že v souladu s judikaturou zdejšího soudu nemá správní orgán žádná subjektivní práva (usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu sp. zn. 10 Ads 99/2014), přičemž odkladný účinek bývá
kasační stížnosti přiznán zpravidla právě na návrh osoby domáhající se ochrany svých veřejných
subjektivních práv (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 4 Azs 255/20 15-35).
Specifické postavení správního orgánu tedy „přinejmenším“ redukuje riziko způsobení nepoměrně
větší újmy. S odkazem na shora zmíněná usnesení zdejšího soudu, respektive jeho rozšířeného
senátu sp. zn. 4 Azs 255/2015 a sp. zn. 10 Ads 99/2014 žalobce dále připomněl, že pouhá
hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci nemůže bez dalšího představovat újmu
dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku. V kontextu uvedeného žalobce
opětovně zdůraznil, že v nynějším případě stěžovatel rozhodoval toliko o žádosti o upuštění
od povinnosti osobního podání pobytové žádosti, nikoli o posledně zmíněné žádosti jako takové.
Pouhé procesní obtíže dle žalobce nesvědčí o závažné újmě.
[4] Žalobce ve svém vyjádření dále konstatoval, že skutečnost, že stěžovatel musí respektovat
závazný právní názor vyslovený napadeným rozsudkem, představuje zákonem předvídaný
důsledek zrušujícího rozhodnutí krajského soudu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne sp. zn. 2 Ans 3/2006). Situace, kdy tak stěžovatel musí na základě
zrušujícího rozsudku dostát svým zákonným povinnostem, nemůže dle žalobce jmenovanému
způsobovat újmu, a to navzdory okolnosti, že musí čelit většímu nápadu žádostí, než na který
je běžně zvyklý. Žalobce při odkazu na judikaturu zdejšího soudu rovněž zdůraznil nutnost
poměřování intenzity zásahu, jenž hrozí vůči jeho právu na projednání pobytové žádosti,
s intenzitou narušení veřejného zájmu (usnesení ze dne 6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008 – 131).
[5] Ve vztahu ke stěžovatelem deklarované souladnosti jeho návrhu na přiznání odkladného
účinku s veřejným zájmem na kontrolované migraci žalobce znovu připomněl, že stěžovatel
nerozhoduje o pobytové žádosti samé, ale je „pouze prvotním kontrolorem dodržení zákonných náležitostí
žádosti “. Z hlediska jeho postavení orgánu postupujícího pobytovou žádost k dalšímu vyřízení
potom žalobce zdůraznil, že dle shora citovaného usnesení sp. zn. 10 Ads 99/2014 nepředstavuje
obtížně řešitelná procesní situace bezprostřední ohrožení důležitého veřejného zájmu.
V souvislosti se zmíněným usnesením dále doplnil, že újmou správního orgánu není ohrožení
jakéhokoli veřejného zájmu, respektive veřejného zájmu v širším slova smyslu, přičemž
stěžovatelem „vykonstruovaný “ veřejný zájem na kontrolované migraci jmenovaný vykládá
maximálně široce, bez bližšího zdůvodnění.
[6] Závěrem svého vyjádření žalobce poznamenal, že dovolává-li se stěžovatel taktéž obav
z nerovného přístupu k žadatelům, považuje za vhodné odkázat na rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS,
konstatující neprůhlednost a nepředvídatelnost systému Visapoint, jenž žadatelům sloužil
ke sjednávání termínů pro účely osobního podání pobytových žádostí. Navzdory ukončení
provozu tohoto systému není dle žalobce zájemcům stále umožněno si jakýmkoliv důstojným
způsobem termín zajistit. Hovořit za této situace o rovnosti účastníků, která by mohla být
udělením výjimky (z povinnosti osobního podání žádosti) narušena, tak považuje žalobce
za „poněkud bezpředmětné “, a to primárně s ohledem na neexistenci rovného přístupu k žadatelům
ze strany zastupitelského úřadu v Hanoji (tj. správního orgánu I. stupně). Žalobce proto zdejšímu
soudu navrhl, aby odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznal.
[7] V podstatě totožnou věcí se Nejvyšší správní soud zabýval již v řízení sp. zn. 3 Azs 23/2019,
kde usnesením ze dne 20. 3. 2019, čj. 3 Azs 23/2019-55, kasační stížnosti nepřiznal odkladný
účinek. Jelikož s tímto rozhodnutím právě rozhodující senát souhlasí, bude z něj v následujícím
posouzení vycházet.
[8] Podle §107 s. ř. s. „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může
na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně.“ Podle §73 odst. 2 s. ř. s.
„[s]oud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“.
Podle §73 odst. 3 s. ř. s. „[p]řiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem
účinky napadeného rozhodnutí.“
[9] Z citovaných ustanovení vyplývá, že má-li být zdejším soudem přiznán kasační stížnosti
odkladný účinek, je třeba, aby vedle podmínky formální, tj. samotného uplatnění návrhu na jeho
přiznání, byly současně splněny též tři předpoklady materiální: 1) výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně
větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání
odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[10] Požadavek naplnění zmíněných podmínek potvrdil ve svém usnesení sp. zn. 10 Ads 99/2014
též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který dále zdůraznil, že §73 odst. 2 s. ř. s. nelze
vykládat mechanicky v tom smyslu, že by pro posuzování, zda odkladný účinek přiznat, anebo
nikoli, bylo dostačující poměřovat pouze a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání
a újmy jiných osob. Takovým postupem by totiž byla dle rozšířeného senátu popřena výjimečnost
daného institutu, když přiznání odkladného účinku nemá být v řízení před správními soudy
pravidlem, což zákonodárce vyjádřil zcela zřetelně tím, že kasační stížnost odkladný účinek sama
o sobě nemá (srov. §107 s. ř. s.). Rozšířený senát konkrétně vyslovil, že „újma, která má hrozit
žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která
opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo
výjimečně uplatněno“ (zvýraznění provedeno NSS).
[11] V projednávaném případě spatřuje stěžovatel hrozící újmu v nutnosti podřídit
se právnímu názoru vyslovenému krajským soudem, tj. upustit od povinnosti osobního podání
pobytové žádosti ve smyslu §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §169f téhož
zákona, a to nejen u nynějšího žalobce, ale též v obdobných případech, jichž by mělo být dle slov
stěžovatele přes 458. Takovýto postup by nadto dle jeho názoru zakládal nerovnost vůči těm
žadatelům o pobytový titul, kteří si termín podání žádosti řádně sjednali, přičemž v případě,
že by zdejší soud následně kasační stížnosti stěžovatele vyhověl, nebylo by již možné nesprávně
zahájená řízení zvrátit.
[12] Nejvyšší správní soud ve stěžovatelem nastíněných důsledcích neshledává naplnění
požadavku jemu hrozící významné újmy ve smyslu shora citovaných zákonných ustanovení
a navazujících judikatorních závěrů. Je tomu tak již proto, že napadené rozhodnutí nepředstavuje
výsledek věcného posouzení pobytové žádosti žalobce, když k zastavení řízení o dané žádosti
došlo z důvodu nenaplnění zákonného požadavku na sjednání termínu pro osobní podání žádosti
ve smyslu §169f zákona o pobytu cizinců. Jinými slovy, nepřiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nedojde bez dalšího k nabytí pobytového titulu žalobcem, respektive cizinci v jemu
obdobném postavení, což konečně stěžovatel ani netvrdí, ale v souladu s jeho vyjádřením pouze
k nezbytnosti vést s těmito žadateli řízení o jejich pobytové žádosti, jež následně, v tom kterém
případě může, avšak nemusí vést k udělení pobytového oprávnění.
[13] Z uvedeného závěru současně jednoznačně vyplývá nepřiléhavost stěžovatelova
argumentu ohledně jím deklarované ochrany veřejného zájmu na kontrolované migraci, když
výsledek věcného posouzení pobytových žádostí není povinností, která správním orgánům
vyplývá z napadeného rozsudku, nijak předurčen. Sama okolnost dočasného navýšení množství
žádostí, o nichž budou muset správní orgány vést, respektive provést řízení, když tato byla
zapříčiněna přechodem ze systému Visapoint na nový objednací systém („toliko“) v období
listopadu 2017, potom nemůže bez dalšího naplnit požadavek nikoli bagatelní, respektive
významné újmy jako předpokladu pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Ads 99/2014).
[14] Na uvedeném nic nemění ani stěžovatelem dovolávaná hrozba nerovného zacházení mezi
žadateli, kteří si termín osobního podání pobytové žádosti řádně sjednali, a těmi, kterým se cesta
k věcnému posouzení jejich pobytové žádosti otevřela v důsledku právního názoru vysloveného
krajským soudem. Při chybějící jistotě jejich kladného vyřízení totiž není pouhé riziko, že dojde
k (pro)vedení řízení o pobytových žádostech tam, kde v případě následného zvrácení závěrů
krajského soudu rozsudkem soudu zdejšího vlastně řízení být vedena neměla, způsobilé jakkoli
zapříčinit dotčení práv těch žadatelů, kteří si termín pro osobní podání pobytové žádosti řádně
sjednali. Naopak přiznání odkladného účinku pouze pro tento důvod by v případě následného
potvrzení závěrů krajského soudu znamenalo, že žalobci bylo nedůvodně pozdrženo řádné
projednání jeho pobytové žádostí, a to za situace, kdy výsledek daných řízení tímto není, jak
opakovaně konstatováno výše, jakkoli předjímán.
[15] Skutečnost, že riziko provedení správního řízení tam, kde podle pozdějších zjištění
vedeno být nemělo, nemůže být dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, dokládá i žalobcem odkazovaný závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
z usnesení sp. zn. 10 Ads 99/2014 podle něhož dokonce ani „hrozba existence dvou rozhodnutí
ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže […] pro žalovaného bez dalšího
představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku“. A maiori ad minus tedy
nemůže dostatečnou újmu zakládat hrozba toliko „nedůvodně “ vedeného správního řízení.
Citovaný závěr rozšířeného senátu zdejšího soudu zároveň explicitně reaguje i na druhý
z argumentů stěžovatele, totiž právě na nebezpečí existence dvou odlišných správních rozhodnutí
v případě, kdy by Nejvyšší správní soud jím podané kasační stížnosti vyhověl v okamžiku, kdy
by již bylo o pobytové žádosti žalobce, respektive žádostech žadatelů v obdobném postavení,
rozhodnuto.
[16] Nejvyšší správní soud proto ze shora uvedených důvodů neshledal, že by výkon kasační
stížností napadeného rozsudku krajského soudu mohl pro stěžovatele znamenat újmu ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., a to tím spíše při zohlednění zdejším soudem
opakovaně vysloveného závěru, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané
správním orgánem je s ohledem na jeho postavení v systému veřejné správy vyhrazeno zpravidla
ojedinělým případům, mezi které judikatura zařadila např. vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení
k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod. (srov. např. usnesení kasačního
soudu ze dne 19. 11. 2015, čj. 6 Ads 228/2015-36, ve spojení s usnesením rozšířeného senátu
sp. zn. 2 Ans 3/2006). Nejvyšší správní soud proto návrh stěžovatele na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti zamítl.
[17] Soud závěrem dodává, že z rozhodnutí o žádosti o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti nelze v žádném případě dovozovat jakékoli závěry ohledně toho, jak bude o kasační
stížnosti rozhodnuto ve věci samé (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005,
čj. 8 As 26/2005-76).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně 27. března 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu