ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.10.2019:27
sp. zn. 9 As 10/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Ministerstvo obrany,
se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2014,
č. j. 87074/ENV/14, 1360/540/14, sp. zn. 79.2/541/14, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2019, č. j. 5 A 32/2015 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Liberec (dále jen „ČIŽP“)
uložila žalobci rozhodnutím ze dne 1. 10. 2014, č. j. ČIŽP/51/OOP/SR01/1402229.006/14/
LBI, pokutu ve výši 120 000 Kč za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), kterého se žalobce
dopustil tím, že v letech 2011 až 2012 na dvou lokalitách v objektu výcvikového zařízení VZ
6848, Centrum vojenské kynologie Chotyně, pokácel bez platného povolení 12 ks dřevin
rostoucích mimo les o obvodu kmene ve výšce 130 cm nad zemí větším než 80 cm, čímž porušil
§8 odst. 1 téhož zákona. Dále uložila žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč. V reakci
na odvolání proti rozhodnutí ČIŽP snížil žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 12. 2014,
č. j. 87074/ENV/14, 1360/540/14, sp. zn. 79.2/541/14, částku pokuty na 56 000 Kč, jednak
kvůli promlčení deliktu kácení v lokalitě „u brány“, k němuž mělo dojít v listopadu 2011, jednak
kvůli nedostatečnému prokázání názoru ČIŽP, že pokácené dřeviny měly „poměrně vysoký
funkční potenciál z hlediska ekologického i z hlediska funkcí společenských“.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí o odvolání žalobou k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), který ji rozsudkem ze dne 7. 1. 2019 zamítl. Nejprve shledal nedůvodnou
námitku nicotnosti napadených rozhodnutí, neboť podmínky uplatnění §79 odst. 3 písm. t)
zákona o ochraně přírody a krajiny nebyly v daném případě splněny. Již v rozsudku ze dne
11. 6. 2018, č. j. 2 As 409/2017 - 24, totiž NSS konstatoval, že u objektů důležitých pro obranu
státu mimo vojenské újezdy není tímto ustanovením vyloučena působnost ČIŽP, jak žalobce
namítal v žalobě. V nyní posuzovaném případě žalobce nevykonával činnost ústředního orgánu
ve smyslu výkonu státní správy na svěřeném úseku, jak předpokládá §79 odst. 3 písm. t) zákona
o ochraně přírody a krajiny; jeho jednání se týkalo pouze nakládání s majetkem, který má armáda
k dispozici pro plnění zákonem svěřených úkolů.
[3] Dále městský soud odmítl i námitku, že vykácení náletových dřevin na pozemku
příslušného výcvikového zařízení spadalo pod činnost bezprostředně související se zajišťováním
obrany a bezpečnosti státu ve smyslu §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Souhlasil
s tím, že kácení proběhlo v souvislosti s péčí o výcvikový prostor, jež alespoň nepřímo souvisí
se zajištěním bezpečnosti České republiky, neboť výcvikové zařízení Centra vojenské kynologie
bezesporu patří mezi vojenské objekty. Zároveň však zdůraznil, že tuto zákonnou výluku je třeba
vykládat restriktivně. Podmínkou jejího uplatnění je přímá souvislost vykonávané činnosti
se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu, přičemž zákon příkladem uvádí výcvik nebo cvičení
ozbrojených sil anebo bezpečnostních sborů. K sankcionovanému kácení došlo ve výcvikovém
zařízení, ovšem ze správního spisu ani z vyjádření žalobce neplyne, že by k němu došlo v přímé
souvislosti s vojenským výcvikem, resp. se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu. Za činnost
přímo související se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu nelze považovat plánované
budování nájezdové cesty pro techniku, která bude realizovat čištění rybníčku. Nebyl tedy dán
důvod k aplikaci výluky dle §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody.
[4] Městský soud nevyhověl ani námitce, že správní orgány objektivně neprokázaly velikost
obvodu pokácených stromů ve výši 130 cm. ČIŽP sice tento obvod mohla dovozovat již jen
z obvodu pařezů, které na místě pokácených stromů zbyly, při určení obvodu ovšem
zohledňovala též specifické skutečnosti, včetně sbíhavosti kmenů, a to u každého druhu dřeviny
samostatně, takže nešlo o pouhý odhad. Přesvědčivě odůvodněné bylo i určení výše pokuty.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[6] Trval na tom, že bylo namístě uplatnit výjimku obsaženou v §90 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Pro určení, zda se jedná o činnosti konané v přímé souvislosti se
zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu, je rozhodující platné znění zákona č. 222/1999 Sb.,
o zajišťování obrany České republiky. Podle jeho §29 odst. 2 jsou za objekty důležité pro obranu
státu pokládány pozemky a stavby, k nimž výkon vlastnického práva státu a jiných majetkových
práv státu realizuje Ministerstvo obrany nebo právnická osoba jím zřízená nebo založená. Podle
§2 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, slouží objekty důležité
pro obranu státu k zabezpečení výcviku, ubytování vojáků v činné službě, uskladnění, uložení,
ošetřování a opravám vojenského materiálu nebo k zabezpečení jejich úkolů. Z toho plyne,
že stěžovatelova činnost spočívající ve vykácení náletových dřevin na pozemku, ke kterému mu
svědčí příslušnost hospodaření, a který slouží k výcviku příslušníků výcvikového zařízení
vojenské kynologie Chotyně, spadá pod činnost bezprostředně související se zajišťováním obrany
a bezpečnosti státu, takže kácení bylo v režimu výjimky §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. V lokalitě „u rybníčku“ bylo kácení náletových stromů nutné pro vybudování nájezdové
cesty pro techniku, která bude realizovat čištění rybníčku. Jednalo se o stromy staré, poškozené
a docházelo zde při padání poškozených větví k ohrožení zdraví příslušníků vojenského zařízení.
[7] Dále vytkl správním orgánům obou stupňů, že vycházely pouze z odhadu průměru
pokácených stromů, který byl odvozen z průměru pařezů. Nelze tedy s jistotou tvrdit,
že se jednalo o dvanáct vzrostlých stromů, které měly průměr kmene ve výšce 130 cm nad zemí
větší než 80 cm. Z těchto důvodů navrhuje, aby byl napadený rozsudek městského soudu zrušen
a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti namítl, že stěžovatelova argumentace
je rozporná se zněním i smyslem §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto
ustanovení nehovoří, na rozdíl od §79 odst. 3 písm. t) zákona o ochraně přírody a krajiny,
o objektech či jejich určení, ale výhradně o činnostech přímo souvisejících se zajištěním obrany
nebo bezpečnosti státu, ostatně na tento rozdíl poukazuje i komentářová literatura. Dále
připomněl, že Centrum vojenské kynologie Chotyně je umístěno v podzámeckém parku,
kde roste mnoho cenných dřevin. V případě jejich zhoršeného stavu stěžovatel běžně podával
žádosti o povolení kácení. Sám stěžovatel ve vyjádření z 12. 9. 2014 uvedl, že k pokácení těchto
dřevin došlo z rozhodnutí správy Centra vojenské kynologie Chotyně, bez vědomí stěžovatele,
a šlo tedy o manažerské pochybení. Ke stěžovatelově druhé námitce žalovaný uvedl oproti
kasační stížnosti na pravou míru, že rozhodující je obvod kmene větší než 80 cm ve výšce 130 cm
nad zemí, nikoli průměr kmene v této výšce, a že jeho rozhodnutí se týkalo již jen sedmi, nikoli
dvanácti pokácených dřevin a přiměřeně byla snížena také pokuta. Dále podrobně vyložil způsob,
jakým vypočítává hodnotu obvodu kmene na základě průměrů pařezů pokácených dřevin. Ten
dále aplikoval na všech sedm posuzovaných pokácených dřevin, aby ukázal, že v případě všech
sedmi bylo s dostatečnou jistotou prokázáno, že měly obvod větší než 80 cm ve výšce 130 cm
nad zemí. Závěrem připomněl, že stěžovatelovo tvrzení o špatném zdravotním stavu dřevin
v lokalitě „u rybníčku“ nemá oporu ve správním spise. Stejně tak v něm ovšem nemělo oporu
ani tvrzení ČIŽP o jejich vysokém funkčním potenciálu, což bylo jedním ze dvou důvodů,
pro který žalovaný přikročil ke snížení výše pokuty. Navrhl, aby soud kasační stížnost zamítl.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Stěžovateli byla pokuta uložena za správní delikt podle §88 odst. 1 písm. c) zákona
o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 30. 6. 2017, podle nějž orgán ochrany přírody
uloží pokutu až do výše 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu
podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím, že poškodí nebo zničí bez
povolení dřevinu nebo skupinu dřevin rostoucích mimo les.
[11] Podle §8 odst. 1 téhož zákona platí, že ke kácení dřevin je nezbytné povolení orgánu
ochrany přírody, není-li dále stanoveno jinak. Podle odst. 3 není povolení třeba ke kácení dřevin
se stanovenou velikostí, popřípadě jinou charakteristikou. Tuto velikost, popřípadě jinou
charakteristiku stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem.
V době, kdy ke kácení dřevin došlo, tedy v roce 2012, byla tímto předpisem vyhláška ministerstva
životního prostředí České republiky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „vyhláška
č. 395/1992 Sb.“), ve znění účinném do 14. 7. 2013. Ta v §8 odst. 2 stanovila, že povolení
ke kácení dřevin rostoucích mimo les za předpokladu, že nejsou významným krajinným prvkem
a jsou splněny ostatní podmínky stanovené zákonem a jinými právními předpisy, se podle
§8 odst. 3 zákona nevyžaduje pro stromy o obvodu kmene do 80 cm měřeného ve výšce 130 cm
nad zemí nebo pro souvislé keřové porosty do celkové plochy 40 m
2
.
[12] Stěžovatel se domáhá toho, že na posuzované kácení měla dopadat výluka vyjádřená
v §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2017: „Ustanovení
§4 odst. 2, §6, 7, 8, 12, 63 a 70 se nevztahují na činnosti konané v přímé souvislosti se zajištěním obrany
nebo bezpečnosti státu, zejména z důvodu výcviku nebo cvičení ozbrojených sil anebo bezpečnostních sborů.
Případné poškozování přírody z důvodu obrany státu v těchto případech nesmí překročit nezbytně nutnou míru.
Bude-li docházet k poškozování přírody z důvodů zajišťování obrany nebo bezpečnosti státu, zejména z důvodu
výcviku nebo cvičení ozbrojených sil anebo ozbrojených bezpečnostních sborů, Ministerstvo obrany
nebo Ministerstvo vnitra v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí zabezpečí, aby stupeň poškození přírody
nepřekročil nezbytně nutnou míru.“
[13] Mezi výslovně vyjmenovanými ustanoveními, jichž se tato výluka týká, je i §8 upravující
kácení dřevin, takže se toto ustanovení, tedy požadavek povolení ke kácení dřevin a výjimek
z něj, nepoužije na činnosti stěžovatele „konané v přímé souvislosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti
státu, zejména z důvodu výcviku nebo cvičení ozbrojených sil anebo bezpečnostních sborů.“
[14] Při výkladu uvedené výluky je třeba vycházet z jejího smyslu. Zákon o ochraně přírody
a krajiny, jehož účelem je naplnění legitimního zájmu na ochraně životního prostředí,
který je zakotven i na ústavní úrovni v článku 35 Listiny základních práv a svobod, počítá i s tím,
že tento legitimní zájem musí někdy ustoupit jiným legitimním zájmům. Mezi ně nesporně patří
i zajištění obrany nebo bezpečnosti státu, které je také zakotveno přímo v ústavním pořádku,
a sice v ústavním zákoně č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Účelem této výluky
tedy je, aby požadavky a procedury stanovené v §4 odst. 2, §6, §7, §8, §12, §63 a §70 zákona
o ochraně přírody a krajiny ustoupily, tam, kde to přímo vyžaduje zájem zajišťování obrany
a bezpečnosti státu, typicky kvůli větší efektivitě a rychlosti. Účelem této výjimky naopak není
poskytnout všem aktivitám ozbrojených sborů a příslušných ministerstev imunitu ve věcech
ochrany životního prostředí. Výluku zakotvenou v §90 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny je tedy třeba vykládat funkčně, tak, aby ve vymezených případech procedury sloužící
ochraně přírody a krajiny nadměrně neztěžovaly obranyschopnost státu; nikoli osobně,
tedy aby byla ochrana přírody a krajiny vyloučena z dosahu procedur zákona o ochraně přírody
a krajiny ve všech objektech a na všech územích spravovaných ozbrojenými sbory, respektive
stěžovatelem či Ministerstvem vnitra. Ve zkratce řečeno, smyslem této výluky je podpořit
obranyschopnost státu, nikoli poskytnout stěžovateli imunitu ve vztahu k jakémukoli kácení
stromů na pozemcích, které spravuje.
[15] Stejně ostatně vyznívá i komentářová literatura, na kterou poukázal žalovaný: „Podmínkou
uplatnění této výjimky je existence přímé souvislosti vykonávané činnosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti
státu, přičemž zákon uvádí příkladem důvod výcviku nebo cvičení ozbrojených sil anebo bezpečnostních sborů.
To však neznamená, že se jakýkoli výcvik nebo cvičení dostává mimo působnost citovaných ustanovení,
neboť rozhodně neplatí, že by byl vždy vykonáván v přímé souvislosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu.
Výjimečný režim nelze v tomto ohledu vykládat bez přihlédnutí k základním východiskům zákona
i ústavněprávní ochrany životního prostředí, která zapovídají provádění zbytečných zásahů, kterými dochází
k ohrožení nebo poškození dotčených zájmů. Pokud je splněna výchozí podmínka přímé souvislosti se zajištěním
obrany nebo bezpečnosti státu, uplatní se další korektiv v podobě požadavku, aby případné poškozování přírody
nepřekročilo nezbytně nutnou míru s tím, že splnění tohoto požadavku zajišťují v součinnosti Ministerstvo obrany
nebo Ministerstvo vnitra a MŽP. Vzhledem k vágnímu znění §90 odst. 3 je zřejmá důležitost role MŽP,
které by mělo v každém konkrétním případě posoudit nezbytně nutnou míru poškození životního prostředí podle
povahy zamýšlené činnosti i dotčených zájmů. Součástí tohoto posouzení musí logicky být zvažování uspokojivého
alternativního řešení, které je možné realizovat bez výrazně vyšších nákladů a bez nutného zásahu do přírody
a krajiny.“ (VOMÁČKA, V. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny: komentář. Praha: C. H.
Beck, 2018, k §90, bod 16).
[16] Je tedy třeba odmítnout stěžovatelovu argumentaci, která tuto výluku aplikuje na všechny
„objekty důležité pro obranu státu“, tedy podle §29 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, na všechny pozemky a stavby umístěné ve vojenských
újezdech a jejich příslušenství, které mají z politického, vojenského nebo hospodářského hlediska
význam pro zajišťování obrany státu, zejména pro zabezpečení základních funkcí státu
a zabezpečení ozbrojených sil, a dále také na pozemky a stavby, k nimž výkon vlastnického práva
státu a jiných majetkových práv státu vykonává stěžovatel nebo právnická osoba jím zřízená nebo
založená. Stejně tak nelze přijmout odkaz na §2 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených
silách České republiky, z nějž dovozuje aplikaci této výluky na všechny vojenské objekty,
tedy objekty, které jsou důležité pro obranu státu, protože slouží k zabezpečení výcviku,
ubytování vojáků v činné službě, uskladnění, uložení, ošetřování a opravám vojenského materiálu
nebo k zabezpečení jejich úkolů.
[17] Rozhodující tedy není pouhá skutečnost, že ke kácení dřevin v lokalitě „u rybníčku“
(neboť ta jediná byla předmětem sankce po zúžení provedeném v rozhodnutí žalovaného) došlo
v objektu výcvikového zařízení VZ 6848 Centrum vojenské kynologie Chotyně spravovaném
stěžovatelem. Rozhodnou právní otázkou je, zda se toto kácení konalo v přímé souvislosti
se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu. Na takto položenou otázku musí soud zodpovědět
záporně.
[18] Stěžovatel tvrdí, že kácení náletových stromů v této lokalitě bylo nutné pro vybudování
nájezdové cesty pro techniku, která bude realizovat čištění rybníčku. Tím však sám přiznává,
že vztah tohoto kácení k obraně státu je zjevně nepřímý: jeho smyslem je jen umožnit budování
cesty, která má umožnit přístup strojů, které mají vyčistit rybník, jehož relevance pro obranu státu
je zcela nejasná. Ještě méně je patrné, jak by ohrozilo obranu státu, kdyby vykácení těchto stromů
předcházelo standardní povolovací řízení podle §8 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[19] Relevantním argumentem by bylo jeho tvrzení, že pokácené stromy byly staré a jejich
padající větve ohrožovaly zdraví příslušníků vojenského zařízení. V tomto ohledu má ovšem
pravdu žalovaný, že takové tvrzení nemá žádnou oporu ve správním spise. Stěžovatel je nijak
nedokázal, přestože pokud by bylo pravdivé, jistě bylo možno stav před kácením například
fotograficky zdokumentovat. Naopak, z napadených rozhodnutí plyne, že byly pokáceny smrky,
olše a lípa ve stáří 50 až 81 let, není tedy zjevné, z čeho stěžovatel dovozuje, že šlo o staré stromy.
Soud také nepřehlédl, že součástí správního spisu jsou jednotlivé úkony Vojenské policie,
která sama vyšetřovala kácení na několika lokalitách v rámci tohoto vojenského zařízení,
protože měla podezření, že způsob kácení vedl ke spáchání několika trestných činů. Ani výpovědi
zde obsažené rozhodně nenasvědčují tomu, že by smyslem provedeného kácení byla ochrana
vojáků před větvemi padajícími ze starých stromů.
[20] Lze tedy uzavřít, že pokácení sedmi stromů v lokalitě „u rybníčku“ neproběhlo v přímé
souvislosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu, jak požaduje §90 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, a výluku zde obsaženou tedy nelze na toto jednání uplatnit.
[21] Co se týče druhé kasační námitky, je třeba nejprve přitakat žalovanému v jeho faktických
upřesněních: jeho rozhodnutí se týkalo již jen sedmi stromů, nikoli dvanácti, jak tvrdil stěžovatel,
a podle §8 odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb. bylo rozhodné, zda kmen stromu ve výšce 130 cm
nad zemí přesahuje 80 cm svým obvodem, nikoli svým průměrem, jak chybně tvrdil stěžovatel.
[22] Ten vytýkal žalovanému, že tento rozměr určil pouze odhadem, a tedy neprůkazně.
K tomu je však třeba připomenout, že dovození předpokládaného obvodu pokáceného stromu
na základě vzorce vycházejícího ze zjištěného průměru pařezu je metodou běžně používanou
a akceptovanou i NSS (viz rozsudek ze dne 12. 1. 2017, č. j. 7 As 216/2016 - 30) a zároveň
o metodu prakticky jedinou možnou v situaci, kdy stav stromů před kácením nebyl nijak
zdokumentován. Nyní posuzovaný případ navíc nebyl nijak hraniční, naopak, hodnoty obvodu
stromů ve výšce 130 cm nad zemí, jak je odhadla ČIŽP, přesahovaly limitních 80 cm v průměru
zhruba dvojnásobně. Ostatně i ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný přesvědčivě
zrekapituloval, že obvod 80 cm má kmen, který má průměr 26 cm. Z důvodu stěžovatelem
zmiňované sbíhavosti kmene od pařezu do výšky 130 cm používá ČIŽP na základě praktických
zkušeností korekci + 5 cm, takže předpokládá, že požadovaných 26 cm průměru dosahoval
ve výšce 130 cm nad zemí před pokácením kmen, jehož pařez má průměr aspoň 31 cm. Pařezy
zjištěné v lokalitě „u rybníčku“ měly průměr od 53,5 cm až po 71,5 cm, takže tento odhadovaný
požadavek přesahovaly opravdu výrazně. Není tedy prostor pro pochybnosti o tom, že tyto
stromy mohly být pokáceny jedině na základě povolení vydaného podle §8 zákona o ochraně
přírody a krajiny.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1, věta druhá, s. ř. s.). O věci rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla
bez jednání.
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu