ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.136.2019:23
sp. zn. 9 As 136/2019 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: V. L., zast.
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému:
Městský úřad Cheb, se sídlem náměstí Krále Jiřího z Poděbrad 1/14, Cheb, ve věci ochrany
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 4. 2019, č. j. 57 A 8/2019 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 11. 2015, č. j. 3541/DS/15-3, zamítl Krajský úřad Karlovarského
kraje odvolání žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 9. 2015, č. j. MUCH 81790/2015,
kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 500 Kč za spáchání správního deliktu dle §125f
odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o silničním provozu“), a povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Žalovaný následně podal dne 6. 12. 2018 exekuční návrh na vymáhání nedoplatku
na pokutě ve výši 2 500 Kč, ve kterém navrhl k provedení exekuce soudního exekutora
Mgr. Davida Koncze. Exekučním příkazem ze dne 8. 1. 2019, č. j. 074 EX 11130/18-016,
nařídil soudní exekutor provedení exekuce přikázáním pohledávky z účtu žalobce jako povinného
k vymožení částky 9 397 Kč, složené z 1 500 Kč jako uložené pokuty, 1 000 Kč jakožto nákladů
správního řízení, a nákladů exekuce ve výši 6 897 Kč. Žalobce následně splnil dobrovolně svou
povinnost, a zaplatil tak snížené náklady exekuce ve výši 3 327,50 Kč a náklady žalovaného
ve výši 242 Kč.
[3] Žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) se žalobce domáhal
poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat ve volbě
způsobu vymáhání dlužné částky.
[4] Krajský soud shledal žalobu důvodnou. Uvedl, že správní orgán je oprávněn provést
exekuci sám, případně může požádat správce daně. Správní orgán může plnění vymáhat také
prostřednictvím soudního exekutora ve smyslu §175 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „daňový řád“), avšak jedině za podmínky, že výše
nákladů exekuce není ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Tato podmínka nebyla v řízení
dodržena, vymáhaná částka byla 2 500 Kč a předpokládané náklady exekuce činily 6 897 Kč.
V případě, že by žalovaný nepověřil exekutora, ale vymáhal by dlužnou částku sám, náklady
exekuce by činily 500 Kč podle §183 odst. 1 daňového řádu. Krajský soud uzavřel, že vymáhaná
částka byla ve zjevném nepoměru k předpokládaným nákladům exekuce, jak to má na mysli §175
odst. 2 daňového řádu a judikatura správních soudů. Rozhodl proto, že zásah žalovaného vůči
žalobci, spočívající ve volbě způsobu vymáhání pokuty a nákladů řízení prostřednictvím
soudního exekutora, byl nezákonný.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou
založil na důvodech podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
[6] Stěžovatel si je sice vědom judikatury Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“),
na kterou odkázal krajský soud, zároveň však poukázal na to, že žádný z jeho judikátů
nestanovuje obecný princip, kterého by se správní orgán mohl držet při posouzení, zda ve smyslu
§175 odst. 2 daňovému řádu „výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen
uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku“. Po správním orgánu, ve kterém nepůsobí osoby
právně vzdělanější než soudci, nelze požadovat fundovaný výklad uvedené právní normy,
když to opakovaně neučinil ani NSS.
[7] Ustanovení §175 odst. 2 daňového řádu je právní normou s relativně neurčitou hypotézou.
Přiměřenost a hospodárnost zároveň nejsou ani podle důvodové zprávy k němu jediným
kritériem, nýbrž záleží rovněž na personálním vybavení správního orgánu. V úvahu je třeba vzít
i chování žalobce. Ten v projednávané věci se správcem poplatku nekomunikoval a nesplnil svou
poplatkovou povinnost, naopak jakmile byl daňový nedoplatek vymáhán prostřednictvím
soudního exekutora, splnil všechny závazky, a to navíc ve zkrácené době s polovičními
exekučními náklady požadovanými soudním exekutorem.
[8] Kromě toho je správce daně povinen postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné
náklady. Je však v rozporu s výkonem dobré správy, pokud by měly být náklady na vymáhání
daňových nedoplatků, které zaměstnanci stěžovatele realizují v přenesené působnosti, realizovány
na úkor daňových poplatníků, kteří své povinnosti řádně plní. Celní správa je navíc touto činností
značně přetížena. Krajský soud se s touto stěžovatelovou argumentací nijak nevypořádal.
[9] Rovněž z civilní judikatury Krajského soudu v Praze vyplývá, že nepřiměřenost vymáhané
pohledávky ve vztahu k nákladům exekučního řízení nastává tam, kde vymáhaná pohledávka
nepřevyšuje 1/3 nákladů exekuce v základní sazbě, tj. 1/3 z částky 6 655 Kč.
Proto tam, kde vymáhaná pohledávka dosahuje nižší částky než 2 200 Kč, je obvykle vedení
exekuce prostřednictvím soudního exekutora, s odkazem na §175 odst. 2 daňového řádu,
nedůvodné. V projednávané věci však činila vymáhaná pohledávka 2 500 Kč, tudíž její vymáhání
prostřednictvím soudního exekutora bylo přiměřené.
[10] Stěžovatel proto pokládá napadený rozsudek za nezákonný a očekává, že NSS v souvislosti
s projednáváním tohoto případu stanoví obecně použitelné vodítko pro určení výše dlužné
částky, od níž je již přijatelné vymáhat daňový nedoplatek prostřednictvím soudního exekutora.
[11] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[13] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem. Bylo by totiž předčasné zabývat
se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí krajského soudu
skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí
o věci samé. NSS však nezjistil, že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle jeho setrvalé
judikatury zakládají důvod nepřezkoumatelnosti, přičemž na její závěry ohledně posouzení toho,
jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz např. rozsudky NSS ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS; či ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS).
[14] Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že se v něm krajský
soud nedostatečně vypořádal s jeho argumenty. Tomu však nelze přisvědčit, neboť krajský soud
předestřel ucelené a logicky soudržné odůvodnění, ve kterém vysvětlil, z jaké judikatury vycházel,
proč bylo možné její závěry aplikovat i na projednávanou věc a proč se nelze ztotožnit s názory
stěžovatele. K argumentu personálního zatížení krajský soud uvedl, že je možno využít postupu
podle §8 odst. 1 zák. č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, a pověřit vymáháním dluhu
celní správu. Žalovaný tedy nemusel dluh vymáhat sám. Krajský soud vysvětlil rovněž, proč
nemohl vycházet ze žalovaným předložených rozsudků Krajského soudu v Praze v civilních
věcech. Napadený rozsudek je proto přezkoumatelný a stěžovatelově námitce nelze vyhovět.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými ani námitky, ve kterých stěžovatel namítal
naplnění stížního důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Stěžovatel nerozporuje ani zákonnou úpravu ani judikaturu NSS, ze které krajský soud
vycházel. Domnívá se však, že po něm a dalších správních orgánech nelze vyžadovat
tak podrobnou znalost judikatury při výkladu nejasné právní normy, zvlášť když zde existují
rozhodnutí civilních soudů, která k poměru přiměřených nákladů exekuce a vymáhané částky
přistupují odlišně. Zároveň poukázal na možné výkladové nejasnosti.
[17] K samotnému poměru mezi náklady exekuce a výší vymáhaného daňového nedoplatku
soud předně odkazuje na §175 odst. 2 daňového řádu: Správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku
tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném
nepoměru k výši nedoplatku.
[18] Důvodová zpráva k citovanému ustanovení uvádí: „V rámci volby způsobu vymáhání by měl
správce daně s přihlédnutím k nutnosti šetřit práva zúčastněných osob (zásada přiměřenosti) a k zásadě
hospodárnosti, jakož i k vlastnímu personálnímu vybavení, zvolit co nejefektivnější možnost pro vymožení
dlužného nedoplatku. Odstavec 2 v tomto ohledu stanoví výslovný požadavek na to, aby zvolený způsob vymáhání
garantoval, že náklady spojené s vymáháním, které jsou přeneseny na dlužníka, nebudou ve zjevném nepoměru
k výši vymáhaného nedoplatku. Předpokládá se tak změna praxe správců daně (zejména v rámci dělené správy),
kteří ve snaze zjednodušit si práci opomíjí základní principy, na nichž je veřejná správa postavena. Mělo
by tak dojít k zamezení případů, kdy na vymáhání bagatelního nedoplatku je povolán soukromý exekutor, u nějž
se minimální výše nákladů pohybuje v řádu tisíců korun, ačkoliv lze zajistit vymáhání nedoplatku vlastními
silami nebo předáním správci daně, příslušnému vymáhat nedoplatek v rámci dělené správy (v současnosti celnímu
úřadu), tedy způsoby pro dlužníka výrazně příznivějšími.“
[19] Z uvedeného vyplývá, že při volbě způsobu vymáhání daňového nedoplatku musí být
především naplněny zásady přiměřenosti a hospodárnosti. Tento závěr ostatně vyplývá
i z judikatury NSS, jenž uvedl: „Zásada přiměřenosti ukládá správci daně volit jen takové prostředky, které
osoby zúčastněné na správě daní co nejméně zatěžují, ale zároveň ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní, tedy
správného zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady“ (rozsudek ze dne 8. 2. 2017,
č. j. 9 Afs 212/2016 - 47). To potvrzuje i odborná literatura: „Ustanovení §175 odst. 2 je nutno
vykládat v souvislosti s §5 odst. 3, z nějž vyplývá mj. povinnost správce daně používat při vyžadování plnění
povinností osob zúčastněných na správě daní jenom takové prostředky, které je nejméně zatěžují a zároveň ještě
umožňují dosáhnout cíle správy daně. Povinností správce daně při výběru způsobu vymáhání proto bude nejen
vyvarovat se zjevného nepoměru mezi výší nákladů spojených s vymáháním, jež ponese daňový subjekt, a výší
vymáhaného nedoplatku, ale především zvolit takový způsob, s nímž jsou spojeny co nejnižší náklady daňového
subjektu. Bude proto nutno porovnat, jaké náklady vznikají při jednotlivých způsobech vymáhání, a zvolit ten
způsob, jenž je pro dlužníka nejpříznivější. Výjimku z tohoto pravidla lze připustit tam, kde by složitost věci
vedla k ohrožení cíle správy daní, tedy vymožení nedoplatku. V obecné rovině proto bude typickým způsobem
vymáhání daňová exekuce; ostatní způsoby představují výjimky, jež musí vyhovět požadavkům plynoucím z §175
odst. 2 a §5 odst. 3.“ (srov. Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K.;
Žišková, M. Daňový řád. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011).
[20] V rozsudku ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014 - 47, pak NSS uvedl: „Podle §175
odst. 1 daňového řádu správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání
nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora. Možnost volby mezi těmito dvěma způsoby je korigována §175
odst. 2 daňového řádu, podle kterého správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů
spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši
nedoplatku. Účelem tohoto ustanovení, které pro řízení o vymáhání daní upřesňuje zásadu zdrženlivosti
a přiměřenosti zakotvenou obecně v §5 odst. 3 daňového řádu, je zamezit vymáhání bagatelních nedoplatků
prostřednictvím soudních exekutorů a s tím spojenému nárůstu nákladů povinných subjektů. Jedná se o speciální
ustanovení vůči §105 odst. 2 správního řádu. Zde uvedená možnost volby způsobu provedení exekuce se tak plně
uplatní jen při exekuci na nepeněžitá plnění. Při exekuci na peněžitá plnění je volbu mezi vymáháním podle
daňového řádu a prostřednictvím soudního exekutora vždy třeba poměřit z hlediska §175 odst. 2 daňového řádu.
(…) V tomto ohledu jde o speciální úpravu k §105 odst. 2 správního řádu, která v kontextu toho, že exekuce
na peněžitá plnění je svěřena daňovému řádu, bude dopadat toliko na exekuce nepeněžité. (…) Zda je výše
nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, ve zjevném nepoměru k výši
nedoplatku, je třeba posuzovat v každém konkrétním případě. Žalovaný 2) vymáhal po stěžovateli částku ve výši
2500 Kč (pokuta ve výši 1500 Kč a náklady správního řízení ve výši 1000 Kč). Odměna soudního exekutora
je v tomto případě určena částkou 3000 Kč (§6 odst. 3 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti 330/2001 Sb.,
o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách
pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, ve znění pozdějších předpisů, dále jen exekuční tarif), je-li
exekutor plátcem DPH, pak 3630 Kč. Paušální náhrada hotových výdajů soudního exekutora činí 3500 Kč
(§13 odst. 1 exekučního tarifu), tj. 4235 Kč vč. DPH. Náklady spojené s vymáháním prostřednictvím soudního
exekutora tedy představovaly k okamžiku rozhodování žalovaného o vhodném způsobu vymáhání potenciálně
částku 7865 Kč, tj. více než trojnásobek dlužné částky. Taková výše nákladů je ve zjevném nepoměru k výši
dlužné částky. (…) Pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří vymáháním soudního exekutora, přestože
náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, dopustí
se nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná ochrana podle §82 a násl. s. ř. s.“
[21] Z tohoto rozsudku vychází i další judikatura správních soudů. Viz např. rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. 5. 2017, č. j. 51 A 24/2017 - 41, či rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 22. 8. 2017, č. j. 62 A 113/2017 - 54, který zmínil i krajský soud
v napadeném rozsudku. K obdobnému závěru dospěl NSS i v rozsudku ze dne 19. 4. 2018,
č. j. 7 As 310/2017 - 25, ve kterém byly náklady exekuce ve výši 140 % vymáhané částky.
Pohledem této judikatury nelze přisvědčit námitkám, ve kterých stěžovatel dovozoval souladnost
postupu s §175 odst. 2 daňového řádu.
[22] Ze správního spisu jednoznačně vyplývá, že v nyní projednávaném případě předpokládané
náklady exekuce výrazně překročily vymáhanou částku (činily 276 % vymáhané částky). Exekuční
náklady tedy více než dvakrát přesahovaly celkovou výši vymáhané částky. Nutno dodat,
že z předloženého spisového materiálu nevyplývá, že by stěžovatel nemohl provést daňovou
exekuci sám za výrazně výhodnějších podmínek pro žalobce postupem dle §177
a násl. daňového řádu, případně, že by se nemohl obrátit s provedením exekuce na obecného
správce daně. V tomto směru nelze přisvědčit námitkám ohledně nedostatečného personálního
vybavení či finanční náročnosti. Jestliže stěžovatel není personálně schopen daňovou exekuci
provést sám, může se obrátit na celní úřad, jak ostatně správně podotkl krajský soud. Zároveň
není na stěžovateli, aby v takové situaci zohledňoval, že v obou alternativních případech daňové
exekuce je tato exekuce hrazena na úkor daňových poplatníků. Tato volba způsobu daňové
exekuce byla zohledněna již zákonodárcem v §175 daňového řádu a dalších souvisejících
předpisech. Pokud by byl vymáhán nedoplatek podle §177 a násl. daňového řádu, náklady tohoto
způsobu vymáhání by byly pro žalobce výrazně příznivější; činily by 500 Kč (§183
odst. 1 daňového řádu).
[23] Ze všech těchto důvodů souhlasí NSS s krajským soudem, že stěžovatel nepostupoval
v souladu s §175 odst. 2 daňového řádu, který ukládá orgánu veřejné moci, aby volil způsob
vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním nebyla ve zjevném nepoměru
k výši nedoplatku.
[24] Je pravdou, že v dané věci žalobce reálně uhradil snížené náklady exekuce (ve výši 50%).
Při volbě způsobu exekuce však stěžovatel nemohl předpokládat, že náklady exekuce budou
nakonec nižší. Ostatně nutnost zohledňovat náklady řízení primárně ve vztahu k době, ve které
správní orgán volí způsob vymáhání nedoplatku, vyplývá i ze shora citovaného rozsudku
č. j. 8 As 143/2014 - 47.
[25] NSS souhlasí se stěžovatelem pouze v tom, že žalobce vystupoval v řízení pasivně. Pasivní
přístup však §175 odst. 2 daňového řádu nikterak nezohledňuje a zmínka o chování dlužníka
není ani v důvodové zprávě k tomuto ustanovení, na kterou v tomto ohledu stěžovatel
odkazoval. Uvedené ustanovení ukládá zvolit způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů
spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném
nepoměru k výši nedoplatku. To v daném případě splněno nebylo a krajskému soudu nezbylo než
zvolený způsob daňové exekuce prohlásit za nezákonný.
[26] Co se týče stěžovatelova požadavku na určení obecného pravidla pro posouzení,
zda je daňová exekuce provedená soudním exekutorem přiměřená či nikoliv, odkazuje NSS
na rozsudek č. j. 7 As 310/2017 - 25. V něm dospěl k závěru, že i v případech, kdy jsou náklady
exekuce ve výši 140 % vymáhané částky, se již jedná o nepřípustný nepoměr. V nyní
projednávané věci je poměr vymáhaného dluhu a nákladů exekuce téměř trojnásobný,
není zde proto pochyb o nepřiměřenosti takového postupu. Nejedná se tedy o žádný „hraniční“
či nejasný případ, který by jakýmkoliv způsobem rozšiřoval již nastolený výklad v jiných věcech
projednávaných před NSS. Ačkoliv §175 odst. 2 daňového řádu je právní normou s neurčitou
hypotézou a její výklad může představovat interpretační potíže, NSS již v judikatuře nastolil určitá
výkladová pravidla k jejímu uchopení. Správním orgánům proto nezbývá, než aby v případě
pochyb tuto judikaturu vyhledaly. NSS se zároveň ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že v případě různých interpretací předmětného ustanovení v civilním a správním soudnictví
je nutné vycházet z interpretace provedené správními soudy. Ač není různý přístup civilních
a správních soudů k výkladu §175 odst. 2 daňového řádu jistě žádoucí, nelze než se při
projednávání obdobných věcí ve správním soudnictví přiklonit k výkladu, který správní soudy při
posouzení právně totožných sporů zaujaly již dříve.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobci v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nevznikly, neboť zůstal procesně pasivní.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. července 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu