ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.174.2019:44
sp. zn. 9 As 174/2019 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně:
VISCOFAN CZ s.r.o., se sídlem Průmyslová 377/2, České Budějovice, zast. JUDr. Františkem
Smejkalem, advokátem se sídlem Klavíkova 1820/18, České Budějovice, proti žalované:
Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, proti
rozhodnutí žalované ze dne 29. 1. 2019, č. j. SVS/2019/010077-G, v řízení o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 50 A 26/2019 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč
k rukám jejího zástupce, JUDr. Františka Smejkala, advokáta se sídlem
Klavíkova 1820/18, České Budějovice, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Jihočeský kraj (dále jen „krajská
veterinární správa“) stanovila žalobkyni rozhodnutím ze dne 27. 12. 2018,
č. j. SVS/2018/157225-C, podle §38b odst. 1 a §75 odst. 6 zákona č. 166/1999 Sb.,
o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „veterinární zákon“), a podle §2 vyhlášky č. 389/2017 Sb., o stanovení výše paušálních částek
nákladů veterinárních kontrol spojených s dovozem nebo vývozem ve znění účinném
do 31. 12. 2018 (dále jen „vyhláška“), povinnost uhradit částku v celkové výši 72 000 Kč jako
náhradu nákladů veterinární kontroly spojených s vydáním veterinárních osvědčení k vývozu
živočišných produktů do třetí země, která krajská veterinární správa vydala žalobkyni v období
od 1. 11. 2018 do 30. 11. 2018. Výše paušální částky nákladů veterinární kontroly spojené
s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat nebo živočišných produktů totiž činila podle
§2 vyhlášky 500 Kč na jednoho inspektora za každou započatou hodinu výkonu veterinární
kontroly a šlo celkem o 144 osvědčení k vývozu umělých kolagenových střívek. Žalovaná
rozhodnutím ze dne 29. 1. 2019, č. j. SVS/2019/010077-G, zamítla odvolání žalobkyně proti
rozhodnutí krajské veterinární správy.
[2] Žalobkyně napadla toto rozhodnutí žalobou, které Krajský soud v Českých Budějovicích
(dále jen „krajský soud“) vyhověl rozsudkem ze dne 16. 5. 2019, č. j. 50 A 26/2019 - 42. Krajský
soud nejprve zamítl námitku, že veterinární kontrola, za niž je žalobkyni předepisována úhrada
nákladů, ve skutečnosti není kontrolou, nýbrž jen formálním administrativním úkonem. Podle
krajského soudu se jedná o zvláštní druh kontroly, který veterinární zákon výslovně upravuje.
V jejím rámci je ověřováno splnění podmínek pro vývoz zboží do třetích zemí. Skutečnost,
že odborné prohlídce není podroben každý jednotlivý vzorek živočišných produktů vyvážených
žalobkyní, není relevantní pro určení toho, zda je prováděna veterinární kontrola či nikoliv.
Ze správního řízení vyplynulo, že prohlídka vyvážených živočišných produktů fakticky není
odborným veterinárním lékařem realizována u každého jednotlivého vývozního artiklu,
nýbrž vychází z dlouhodobých znalostí učiněných veterinárními lékaři. Za splnění podmínek
pro vydání osvědčení je odpovědný právě odborný veterinární lékař, který údaje v osvědčení činí
na základě vlastních znalostí. Tyto úkony představují činnost vykonávanou v rámci veterinární
kontroly, s jejíž realizací jsou spojeny náklady, které je vývozce na základě §75
odst. 6 veterinárního zákona povinen uhradit.
[3] Krajský soud zamítl i námitku nesprávného určení výše uložené náhrady. Ustanovení §2
vyhlášky sice stanovuje výši paušální náhrady nákladů veterinární kontroly v částce 500 Kč
na jednoho inspektora za jednu hodinu, nikoliv za každé vydané osvědčení. Krajský soud se však
neztotožnil s názorem, že bylo namístě výši částky náhrady nákladů zkrátit, neboť za hodinu
stihne inspektor vyhotovit několik osvědčení. Veterinární kontrola je prováděna vždy
individuálně ve vztahu ke konkrétním dokladům, podmiňujícím vývoz do konkrétní třetí země
dle vývozních podmínek této země. Každá takto realizovaná kontrola je tedy jedinečná
a představuje samostatný proces odlišný od každé jiné kontroly prováděné ve vztahu ke zboží
exportovanému do jiné cílové země. Počet osvědčení vydaných v rámci jedné hodiny není
podstatný, výše paušální náhrady nákladů v částce 500 Kč se vztahuje ke každé veterinární
kontrole prováděné k jednotlivým osvědčením zvlášť a podstatná je pouze délka každé takové
jedné kontroly.
[4] Krajský soud neshledal v postupu správních orgánů ani namítaný rozpor s čl. 27 odst. 7
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004, o úředních kontrolách za účelem
ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat
a dobrých životních podmínkách zvířat (dále jen „nařízení“), dle kterého v případě provádění
několika kontrol současně uloží správní orgán jeden poplatek. Kontroly prováděné inspektory
pro účely vydání veterinárního osvědčení pro vývoz zboží do třetích zemí totiž nejsou prováděny
současně, nýbrž každá kontrola týkající se konkrétní zásilky zboží do konkrétní třetí země je
vykonávána zvlášť.
[5] Krajský soud však dále shledal, že z §2 vyhlášky, na jehož základě krajská veterinární
správa uložila náhradu nákladů veterinární kontroly, je zjevné, že nijak nereflektuje kritéria
pro stanovení výše poplatků pokrývajících náklady kontroly zakotvená v čl. 27 odst. 5 nařízení.
Právě na jejich základě byly členské státy povinny určit výši částky nákladů veterinární kontroly
spojených s vydáním osvědčení buď prostřednictvím určitého zákonného rozmezí, v jehož rámci
by orgán pověřený stanovením výše náhrady nákladů určil konkrétní výši náhrady dle kritérií
stanovených nařízením aplikovaných na daný případ, nebo na základě správního uvážení,
kterým by byla určena konkrétní částka náhrady nákladů na základě zohlednění kritérií určených
nařízením. Kritéria stanovená nařízením pro určení částky nákladů veterinární kontroly spojené
s vydáním osvědčení tak měla být zohledněna buď v legislativě, nebo v rozhodovací praxi
správních orgánů. Nařízení jsou sice obecně bezprostředně účinná, v tomto konkrétním nařízení
je však zakotveno oprávnění členských států stanovovat poplatky pokrývající náklady vzniklé
v souvislosti s úředními kontrolami a je vyžadováno přijetí vnitrostátního opatření, kterým bude
závazně určen způsob výpočtu těchto poplatků. Vyhláška však v §2 stanovuje výši částky
nákladů veterinárních kontrol spojených s dovozem nebo vývozem zcela paušálně jednotnou
částkou 500 Kč bez zohlednění kritérií uvedených v čl. 27 odst. 5 nařízení. Taková vnitrostátní
úprava je rozporná s unijním právem, a napadené rozhodnutí z ní vycházející je tudíž protiprávní.
Krajský soud proto rozhodnutí žalované i krajské veterinární správy zrušil a věc vrátil žalované
k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[6] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalovaná (dále „stěžovatelka“) kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zák ona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Krajský soud zcela pominul, že nařízení definuje v čl. 27 dva druhy poplatků, respektive
náhrad nákladů za provádění úředních kontrol orgány veterinární správy, a sice poplatky
tzv. nepovinné (čl. 27 odst. 1) a povinné (čl. 27 odst. 2). Pouze u povinných poplatků reguluje
unijní právo vzhledem k unijní kompetenci v oblasti jednotného evropského trhu jejich výši
a stanoví kritéria pro její určení ve smyslu čl. 27 odst. 5 nařízení a další omezení
v odst. 3. a 4. Náhrada nákladů veterinární kontroly spojených s vydáním veterinárního osvědčení
k vývozu zvířat nebo živočišných produktů však nepatří mezi poplatky povinné, a členskému
státu proto nařízení neurčuje závazná kritéria pro stanovení její výše. Jde totiž o poplatky
za vývoz do třetích zemí, tedy mimo EU, a zde je regulace ponechána na volném uvážení
každého členského státu. Nařízení se tak §2 vyhlášky dotýká pouze okrajově, když v čl. 27
odst. 1 obecně deklaruje možnost členských států vybírat poplatky, které pokryjí náklady vzniklé
v souvislosti s úředními kontrolami. Částka náhrady nákladů ve výši 500 Kč byla stanovena zcela
v souladu s tímto ustanovením za použití kritérií dle odst. 4 a přílohy VI.
[8] I z odůvodnění k vyhlášce jednoznačně vyplývá, že paušálně stanovená částka náhrady
nákladů veterinární kontroly spojené s vydáním veterinárních osvědčení k vývozu živočišných
produktů byla stanovena na základě řádného posouzení jejích dopadů, a to shodně jako
v případech obdobných veterinárních kontrol. Částka 500 Kč byla určena na základě podkladů
od jednotlivých dozorových orgánů a jsou v ní zahrnuty přímé náklady na jednoho inspektora,
na jeho cestovní výdaje a na samotnou kontrolu, včetně podílu režijních nákladů.
[9] Stěžovatelka považuje napadený rozsudek také za nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, neboť soud své závěry o protiprávnosti vyhlášky a napadených rozhodnutí řádně
neodůvodnil. Jeho úvahy jsou nepřesvědčivé a kusé. I při případné aplikaci článku 27 odst. 5
nařízení na nepovinné poplatky nelze tvrdit, že byl členský stát povinen zapracovat zde uvedená
kritéria do národní legislativy formou určitého rozmezí částek náhrady nebo nastavením postupu
pro správní orgány, které by konkrétní částku stanovily ad hoc na základě správního uvážení.
Čl. 27 odst. 5 nařízení obsahuje kritéria stanovená pro členské státy, jež mají být aplikována
při tvorbě vnitrostátních opatření, ale nevyžaduje, aby bylo dále jakkoli prováděno ve vnitrostátní
legislativě.
[10] Krajský soud svým rozsudkem zpochybnil zavedenou legislativně-správní praxi,
která se používá i při stanovování dalších paušálních částek náhrad nákladů za obdobné kontrolní
činnosti. I při přijímání vyhlášky konstatovaly příslušné odborné legislativní složky, že stanovení
paušální výše náhrady je souladné s nařízením i s dalšími právními předpisy EU. Vyhláška,
na jejímž základě byla žalobkyni vyměřena náhrada nákladů, tedy byla souladná s unijním
i vnitrostátním právem. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby byl rozsudek krajského soudu
zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
[11] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že sama stěžovatelka
si patrně byla vědoma nevhodnosti výše paušální částky náhrady nákladů kontrolní činnosti
v §2 vyhlášky, jak plyne i z odůvodnění novely provedené vyhláškou č. 277/2018 Sb. účinnou
od 1. 1. 2019. V něm jsou kolagenní střeva uvedena jako typický příklad produktu,
pro který je paušální náhrada nákladů ve výši 500 Kč nevhodná. V rámci hodnocení regulace
(RIA) bylo také konstatováno, že tato částka vývozce neúměrně zatěžuje v případech, kdy je
předmětem vývozu velké množství zásilek stejného typu. Žalobkyně proto navrhla, aby byla
kasační stížnost zamítnuta.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Požadavek vydání veterinárního osvědčení plyne z §38b odst. 1 veterinárního zákona:
K vývozu kontrolovaného zboží do třetích zemí je třeba veterinární osvědčení. Vývozce k žádosti o jeho vydání
předloží vzor veterinárního osvědčení požadovaný dovážejícím, popřípadě tranzitním státem a na vyžádání také
doklad o veterinárních podmínkách, jejichž splnění požaduje dovážející, popřípadě tranzitní stát, a to v ověřeném
překladu do českého jazyka. Ověřený překlad vzoru veterinárního osvědčení se nevyžaduje v případě, že je vzor
požadovaného veterinárního osvědčení zveřejněn na internetových stránkách Státní veterinární správy.
[14] Podle §75 odst. 6 veterinárního zákona platí: Vývozce uhradí náklady veterinární kontroly
spojené s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat nebo živočišných produktů
podle §38b odst. 1 nebo s ověřením veterinárního osvědčení pro vývoz krmiv rostlinného původu, doplňkových
látek a premixů podle §38b odst. 2. O náhradě nákladů veterinární kontroly rozhodne krajská veterinární
správa. Tato náhrada je příjmem státního rozpočtu, vybírá ji krajská veterinární správa, která ji uložila. Výši
paušální částky nákladů veterinární kontroly stanoví prováděcí právní předpis.
[15] Výše paušální částky nákladů veterinární kontroly je stanovena v §2 vyhlášky. Ten
ve znění účinném do 31. 12. 2018 zněl: Výše paušální částky nákladů veterinární kontroly spojené
s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat nebo živočišných produktů je 500 Kč na jednoho inspektora
za každou započatou hodinu výkonu veterinární kontroly.
[16] Od účinnosti novely vyhláškou č. 277/2018 Sb. odkazuje právě citované ustanovení
na přílohu č. 1 k vyhlášce, která pro kontrolu vedlejších a ostatních živočišných produktů stanoví
výši vývozní paušální částky na 100 Kč za každou započatou hodinu výkonu veterinární kontroly
zásilky ze strany jednoho inspektora podílejícího se na kontrole.
[17] Podle krajského soudu byl §2 vyhlášky ve znění účinném do 31. 12. 2018 rozporný
s požadavky vyplývajícími z čl. 27 nařízení, který zní:
Poplatky
1. Členské státy mohou vybírat poplatky, které mají pokrýt náklady vzniklé v souvislosti s úředními kontrolami.
2. Pokud jde však o činnosti uvedené v příloze IV oddílu A a v příloze V oddílu A, zajistí členské státy výběr
poplatků.
3. Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 6, nesmí být poplatky vybírané v souvislosti s činnostmi uvedenými v příloze IV
oddílu A a v příloze V oddílu A nižší než minimální sazby uvedené v příloze IV oddílu B a v příloze V oddílu
B. Po přechodné období do 1. ledna 2008 však mohou členské státy, pokud jde o činnosti uvedené v příloze IV
oddílu A, nadále používat sazby v současnosti uplatňované podle směrnice 85/73/EHS.
Sazby uvedené v příloze IV oddílu B a v příloze V oddílu B se nejméně každé dva roky aktualizují postupem
podle čl. 62 odst. 3, zejména za účelem zohlednění inflace.
4. Poplatky vybírané v souladu s odstavci 1 nebo 2 pro účely úředních kontrol:
a) nesmí převyšovat náklady vynaložené odpovědnými příslušnými orgány ve vztahu k položkám uvedeným v
příloze VI
a
b) mohou být stanoveny paušálně na základě nákladů vynaložených příslušnými orgány za určitou dobu, nebo
mohou být případně stanoveny ve výši uvedené v příloze IV oddílu B nebo příloze V oddílu B.
5. Při stanovování poplatků členské státy zohlední:
a) typ dotyčného podniku a odpovídající rizikové faktory,
b) zájmy podniků s nízkým objemem výroby,
c) tradiční metody výroby, zpracování a distribuce,
d) potřeby podniků umístěných v regionech se zvláštními zeměpisnými omezeními.
6. Pokud jsou – s ohledem na systémy vlastní kontroly a sledování zavedené provozovatelem krmivářského nebo
potravinářského podniku a na úroveň dodržování zjištěnou při úředních kontrolách – prováděny úřední kontroly u
určitých druhů krmiv, potravin nebo činností se sníženou četností nebo mají-li být zohledněna kritéria uvedená v
odst. 5 písm. b) až d), mohou členské státy stanovit nižší poplatky za úřední kontroly, než jsou minimální sazby
uvedené v odst. 4 písm. b), za předpokladu, že dotyčný členský stát předloží Komisi zprávu, v níž uvede:
a) druh dotyčného krmiva, potraviny nebo činnosti;
b) provedené kontroly v dotyčném krmivářském a potravinářském podniku
a
c) způsob výpočtu sníženého poplatku.
7. Pokud příslušný orgán provádí v jednom závodě několik úředních kontrol současně, bude je považovat za jednu
činnost a uloží jeden poplatek.
8. Poplatky za dovozní kontroly platí provozovatel nebo jeho zástupce příslušnému orgánu pověřenému dovozními
kontrolami.
9. Poplatky se přímo ani nepřímo nevrací, pokud nebyly vybrány neoprávněně.
10. Aniž jsou dotčeny náklady odvozené z výdajů uvedených v článku 28, nesmějí členské státy vybírat pro účely
provádění tohoto nařízení jiné poplatky než poplatky uvedené v tomto článku.
11. Provozovatelé nebo jiné dotyčné podniky nebo jejich zástupci obdrží doklad o zaplacení poplatků.
12. Členské státy zveřejní způsob výpočtu poplatků a sdělí jej Komisi. Komise přezkoumá, zda jsou poplatky v
souladu s požadavky tohoto nařízení.
[18] Stěžovatelka krajskému soudu nejprve vytýká, že kritéria stanovená
v čl. 27 odst. 5 nařízení se na poplatky stanovené v §2 vyhlášky nevztahují. Tento názor
dovozuje z toho, že uvedený článek upravuje jednak nepovinné poplatky a jednak povinné
poplatky, přičemž kritéria stanovená v čl. 27 odst. 5 nařízení se podle ní vztahují pouze
na poplatky povinné.
[19] Takový závěr však neplyne ani z textu uvedeného článku, ani z vymezení kompetencí EU
v oblasti jednotného trhu, na které stěžovatelka také poukazuje.
[20] Co se týče výše citovaného textu článku 27 nařízení, ten v odst. 1 umožňuje členským
státům vybírat fakultativní poplatky, které mají pokrýt náklady vzniklé v souvislosti s úředními
kontrolami, což jsou i poplatky podle §2 vyhlášky. V odst. 2 vymezuje povinnost členských států
vybírat obligatorní poplatky za vyjmenované činnosti uvedené v příloze IV oddílu A a v příloze
V oddílu A nařízení, mezi něž veterinární kontrola spojená s vydáním veterinárního osvědčení
k vývozu zvířat nebo živočišných produktů do třetích zemí nespadá. Není tedy sporu o tom,
že částka nákladů veterinární kontroly spojené s vydáním veterinárního osvědčení k vývozu zvířat
nebo živočišných produktů do třetí země je fakultativním poplatkem podle čl. 27 odst. 1 nařízení,
který členské státy mohou stanovit, ale nemusejí. V rámci čl. 27 pak lze skutečně najít odstavce,
které se vztahují pouze na poplatky obligatorní. To je případ odst. 3, který se výslovně vztahuje
na poplatky vybírané v souvislosti s činnostmi uvedenými v příloze IV oddílu A a v příloze V oddílu A.
Naopak následující odst. 4 výslovně mluví o poplatcích vybíraných v souladu s odstavci 1 nebo 2
pro účely úředních kontrol a navazující odst. 5 vymezující kritéria, která mají být zohledněna, mluví
prostě o stanovování poplatků. Z ničeho však není patrno, a to ani v jiných jazykových verzích
nařízení (k závaznosti různých jazykových verzí viz rozsudek Evropského soudního dvora ze dne
6. 10. 1982 ve věci 283/81, Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita, bod
18), že by tento článek, který byl klíčový pro rozhodování krajského soudu, dopadal pouze
na poplatky obligatorní, a nikoli na všechny poplatky uvedené v daném článku, včetně poplatků
fakultativních jako je nyní posuzovaný poplatek.
[21] Stěžovatelka svůj názor dovozuje z toho, že na tyto poplatky nedopadá unijní „kompetence
v oblasti jednotného evropského trhu“. K tomu je však třeba připomenout, že smyslem nařízení není
pouze napomáhat volnému pohybu krmiv a potravin, včetně zvířat a živočišných produktů
na vnitrounijním trhu, kterého by se poplatek podle §2 vyhlášky skutečně přímo netýkal. Smysl
nařízení je širší, jak plyne již z jeho návětí, podle nějž bylo přijato podle článků 37, 95 a čl. 152
odst. 4 písm. b) Smlouvy o založení Evropského společenství (ve znění před účinností
Lisabonské smlouvy). Již z odkazu na tyto články plyne, že nařízení bylo přijato v rámci společné
zemědělské politiky (čl. 37), dále v rámci sbližování ustanovení právních a správních předpisů
členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu (čl. 95 odst. 1) a konečně
v rámci přijímání opatření ve veterinární a rostlinolékařské oblasti, která mají za svůj přímý cíl
ochranu veřejného zdraví [čl. 152 odst. 4 písm. b)]. Právě těchto oblastí se týká i nyní posuzovaný
poplatek, protože veterinární kontrola při vývozu do třetích zemí je součástí společné zemědělské
politiky, takže EU měla kompetenci formou nařízení přijatého v rámci spolurozhodovací
procedury podle čl. 251 tehdejšího znění Smlouvy o založení Evropského společenství provádět
harmonizaci jejich výše. Tato harmonizace je v případě fakultativních poplatků podle čl. 27 odst.
1 sice méně intenzivní než v případě obligatorních poplatků podle odst. 2, u nichž je přímo
stanovena i jejich minimální výše, nic však nebrání tomu, aby i na stanovení fakultativních
poplatků vztáhl unijní normotvůrce určitá kritéria. Učinil tak nejen v příloze VI nařízení,
na kterou poukazuje sama stěžovatelka, ale také v čl. 27 odst. 4 a 5, jak plyne z výše provedeného
jazykového výkladu. Krajský soud má tedy pravdu, že zde uvedená kritéria se na poplatky
podle §2 vyhlášky vztahují. Nelze naopak přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že se nařízení dotýká
§2 vyhlášky „pouze okrajově“, ostatně takové vágní vymezení kompetence nemá oporu
ve stěžovatelkou zmiňovaných principech, na kterých stojí fungování Evropské unie.
[22] Přisvědčit nelze ani námitce, že úvaha krajského soudu o nesouladu §2 vyhlášky s kritérii
vymezenými v čl. 27 odst. 5 nařízení je nepřezkoumatelná a kusá. Vypořádání této žalobní
námitky je obsaženo v bodech 37 až 43 rozsudku krajského soudu. Je pravdou,
že neaplikovatelnost ustanovení podzákonného právního předpisu pro rozpor s právem EU
je závažný závěr a že stěžovateli může odůvodnění obsažené na necelých dvou stranách přijít
příliš stručné. Na druhou stranu však tato pasáž odůvodnění obsahuje právě tu úvahu, o niž je
třeba tento zásadní závěr opřít. Tuto úvahu lze ostatně shrnout do jediné věty: čl. 27 odst. 5
nařízení stanovuje čtyři jasná kritéria, která mají členské státy zohlednit při stanovování poplatků
upravených tímto článkem, ovšem §2 vyhlášky, který takový poplatek upravuje, uvedená kritéria
ani sám nezohledňuje, ani neponechává správnímu orgánu prostor pro jejich zohlednění.
[23] K této jediné větě je možno pouze konstatovat, že tomu tak skutečně je. Tvůrce vyhlášky
měl několik možností, jak tato kritéria zohlednit. Mohl stanovit rozpětí, v jehož rámci
by ponechal jejich zohlednění na správním orgánu, který poplatky ukládá; či mohl stanovit různé
výše poplatků pro různé typy podniků ve smyslu těchto kritérií. Nelze ani vyloučit, že by paušálně
stanovil takovou výši poplatku, která by vyhovovala všem uvedeným kritériím, typicky proto,
že by byla dostatečně nízká, a tím by vyhovovala všem typům podniků uvedeným v čl. 27 odst. 5
nařízení, což by patřičně vyjádřil v odůvodnění vyhlášky; ostatně paušální stanovení poplatku
výslovně připouští čl. 27 odst. 4 písm. b) nařízení. Vyhláška se však nevydala žádnou z uvedených
cest a způsobem naplnění kritérií se ani nezabývala. Odůvodnění vyhlášky ostatně ukazuje,
že přestože byla podle §1 přijata v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropské unie, tedy
právě na nyní rozebírané nařízení, na které výslovně odkazuje v poznámce pod čarou, kritéria,
která z tohoto nařízení vyplývají pro způsob stanovování poplatků, nijak zohledněna nebyla.
Ve zvláštní části odůvodnění je k §2 vyhlášky uvedeno pouze to, že výše paušální částky nákladů
veterinární kontroly spojené s vydáním veterinárního osvědčení je stanovena na základě podkladů
kalkulací od jednotlivých dozorových orgánů. Ani toto odůvodnění tedy nedokazuje, že by tvůrce
vyhlášky vzal kritéria vyplývající z čl. 27 odst. 5 nařízení jakkoli v potaz.
[24] Stěžovatelka poukazovala na to, že zohlednila kritéria obsažená v příloze VI nařízení.
Ta označuje za kritéria, která je třeba vzít v úvahu při výpočtu poplatků, následující: platy
pracovníků podílejících se na úředních kontrolách; náklady na pracovníky podílející
se na úředních kontrolách, včetně nákladů na zařízení, nástroje, vybavení, školení, cestovní výdaje
a podobné náklady; a náklady na laboratorní analýzu a odběr vzorků. Tato kritéria ovšem nebyla
zohledněna při přijímání nyní aplikované vyhlášky, nýbrž při přijímání vyhlášky č. 227/2008 Sb.,
kterou se stanoví výše paušální částky nákladů dodatečné kontroly, nákladů vynaložených
na ověření souladu se specifikacemi a nákladů vzniklých příslušným orgánům v souvislosti
se vstupem nebo dovozem potravin a surovin ze třetích zemí (vyhláška o paušálních nákladech).
Ve zvláštní části jejího odůvodnění je k §2 vyhlášky uvedeno, že výše paušální částky nákladů
veterinární kontroly spojené s vydáním veterinárního osvědčení je stanovena na základě podkladů
kalkulací od jednotlivých dozorových orgánů: „V této částce jsou zahrnuty přímé náklady na jednoho
inspektora jak na cestovní výdaje, tak na vlastní kontrolu, včetně podílu režijních nákladů, např. přímý materiál,
přímé mzdy, cestovné, povinné pojistné placené zaměstnavatelem, průměrné ceny PHM, mzda inspektora atd.
V paušální částce nejsou započítány náklady na odběr, přípravu a laboratorní rozbor kontrolních vzorků
za účelem zkoušení jakosti a zdravotní nezávadnosti. Tyto náklady jsou účtovány podle jiných právních předpisů.“
Tato vyhláška tedy alespoň podle svého odůvodnění skutečně zohledňovala kritéria uvedená
v příloze VI nařízení, jde ovšem o vyhlášku, která nedopadá na nyní posuzovaný případ týkající
se vývozu živočišných produktů, nýbrž na kontroly při jejich dovozu, jak je patrné z jejího názvu
a z výčtu činností uvedených v jejím §1.
[25] O souladnosti §2 nyní aplikované vyhlášky s čl. 27 odst. 5 nařízení nemůže sám o sobě
vypovídat pouhý fakt, že Ministerstvo zemědělství jako gestor vyhlášky a Úřad vlády ČR – odbor
kompatibility v rámci procesu přijímání vyhlášky konstatovaly její soulad s právem EU. Toto
konstatování orgánů exekutivy, které stěžovatelka cituje v kasační stížnosti, může sice takový
soulad deklarovat, taková deklarace však není závazná pro soudy, které musejí naopak aplikovat
nařízení jako přímo aplikovatelný právní předpis mající přednost před vnitrostátním zákonem
či podzákonným předpisem (viz již rozsudek Evropského soudního dvora ve věci 6/64, Flaminio
Costa proti E.N.E.L. ze dne 15. 7. 1964). Tím spíše nemůže souladnost §2 vyhlášky s čl. 27 odst. 5
nařízení založit zavedená legislativně-správní praxe či hrozba negativních dopadů do praxe celé
řady kontrolních orgánů, na kterou stěžovatelka poukazuje v části IV. kasační stížnosti.
[26] Lze tedy konstatovat, že odůvodnění krajského soudu k otázce rozporu §2 vyhlášky
s čl. 27 odst. 5 nařízení je sice stručné, avšak zcela přezkoumatelné. Na tom nic
nemění ani poněkud nadbytečný poukaz krajského soudu na rozsudek Soudního dvora EU
ve věci C - 528/15, Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie proti Salah
Al Chodor a další ze dne 15. 3. 2017. Je pravdou, že i v tomto rozsudku Soudní dvůr potvrdil
obecnou zásadu, že přestože nařízení má obecně bezprostřední účinek, aniž je třeba přijetí
vnitrostátních prováděcích opatření, některá z těchto ustanovení mohou vyžadovat pro účely
svého uplatnění přijetí prováděcích opatření členskými státy. Jinak zde ovšem kritika Soudního
dvora směřovala k tomu, že ČR neupravila v zákoně kritéria pro posuzování nebezpečí útěku,
přestože čl. 2 písm. n) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013,
kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti
o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní
příslušnosti v některém z členských států (dále jen „nařízení Dublin III“), výslovně stanovil,
že objektivní kritéria pro posouzení důvodnosti nebezpečí útěku mají být vymezena právními
předpisy. Absence takového právního předpisu v českém právním řádu pak měla za následek
neaplikovatelnost čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III.
[27] Nyní posuzovaná situace je ovšem jiná, protože čl. 27 nařízení výslovně nestanoví, jakou
formou mají být kritéria obsažená v jeho odst. 5 zohledněna při stanovování výše poplatků
upravených tímto článkem. Stanoví pouze, že mají být zohledněna, což se nestalo, a to žádným
z nabízejících se způsobů. Tento nedostatek krajský soud konstatoval správně a s dostatečným
odůvodněním. Kasační stížnost je tedy nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[29] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobkyně byla ve věci
úspěšná, náleží jí proto náhrada důvodně vynaložených nákladů řízení. Mezi náklady řízení (§57
odst. 1 s. ř. s.) patří odměna zástupce a náhrada jeho hotových výdajů stanovená podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif). Odměna zástupce v řízení před Nejvyšším správním soudem činí 3 100 Kč
za jeden úkon právní služby spočívající v sepsání vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky [§7,
§9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], zvýšená o náhradu hotových
výdajů ve výši 300 Kč za úkon (§13 odst. 4 advokátního tarifu); celkem tedy 3 400 Kč.
Žalobkyně sice uplatnila jako druhý úkon převzetí a přípravu zastoupení nebo obhajoby
na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb podle §11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu,
k tomu je však třeba připomenout, že totožný advokát zastupoval žalobkyni již v řízení
před krajským soudem, takže tento úkon nemůže znovu uplatnit i v řízení před NSS.
Částka 3 400 Kč byla poté navýšena o částku 714 Kč odpovídající DPH ve výši 21%,
jejímž plátcem zástupce žalobkyně je. Částku 4 114 Kč je stěžovatelka povinna uhradit žalobkyni
ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu